公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策

陳衛(wèi)峰，孫小麗

1.乳山市衛(wèi)生健康綜合執(zhí)法大隊(duì)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督科，山東威海 264500；2.乳山市疾病預(yù)防控制中心辦公室，山東威海 264500

公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，是我國(guó)行政執(zhí)法的組成部分。做好公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，是保護(hù)公共衛(wèi)生安全、構(gòu)建服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的必要途徑[1]。近些年來(lái)，我國(guó)公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生，例如2003年非典事件、2010年山西疫苗事件、2018年長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件等，成為新聞媒體和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。然而，我國(guó)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展不成熟，醫(yī)療管理工作不科學(xué)、不規(guī)范問(wèn)題依然存在，只有加強(qiáng)醫(yī)療體制改革，完善公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，才能有效解決這些問(wèn)題，保障人民群眾的健康與安全。

1 公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法概述

公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，是衛(wèi)生行政部門(mén)的基本工作內(nèi)容。一方面，在法律法規(guī)的支持下，對(duì)個(gè)人、組織落實(shí)衛(wèi)生法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序，保護(hù)民眾的健康權(quán)益。另一方面，針對(duì)違反法律法規(guī)、影響衛(wèi)生健康的行為，追究法律責(zé)任，給予嚴(yán)厲懲罰。早在2000年，我國(guó)衛(wèi)生部印發(fā)了《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見(jiàn)》，提出要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的衛(wèi)生監(jiān)督體制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，保障人民群眾的健康[2]。經(jīng)過(guò)不斷努力，我國(guó)初步建立起公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，不僅維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，也促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)狀

以某地衛(wèi)生綜合監(jiān)督執(zhí)法局為例，包括1個(gè)市級(jí)公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、8個(gè)縣級(jí)公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，共有監(jiān)督執(zhí)法人員214人。監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀介紹如下。

2.1.1 全程記錄制度 按照國(guó)家要求，執(zhí)法局購(gòu)進(jìn)了一系列儀器，如手持式執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、便攜式打印機(jī)等。監(jiān)督執(zhí)法工作中，對(duì)檢查、取證、立案、問(wèn)詢(xún)等每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄，形成全過(guò)程音頻和視頻資料，并保存在數(shù)據(jù)庫(kù)中。全程記錄制度的執(zhí)行，將制度、方法和技術(shù)有機(jī)結(jié)合，對(duì)公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行記錄。如此，關(guān)鍵證據(jù)得到采集和保護(hù)，尤其適用于流動(dòng)性強(qiáng)、隱蔽性強(qiáng)、取證較為困難的案件，提高了監(jiān)督執(zhí)法效率和質(zhì)量[3]。

2.1.2 打造信息平臺(tái) 為滿(mǎn)足新形勢(shì)下的公共衛(wèi)生管理需求，執(zhí)法局建立了監(jiān)督執(zhí)法信息平臺(tái)，既能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警，又能完成實(shí)時(shí)調(diào)查取證，提高了監(jiān)督執(zhí)法工作的透明度，為自我監(jiān)督、全面監(jiān)督創(chuàng)造條件。該執(zhí)法局在全市建設(shè)智慧衛(wèi)生監(jiān)督管理系統(tǒng)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，形成了信息互聯(lián)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系[4]。

智慧衛(wèi)生監(jiān)督管理系統(tǒng)的應(yīng)用，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的采集和共享，具有實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、畫(huà)面保存、上傳、分析等功能。例如：在市區(qū)內(nèi)的重要公共場(chǎng)所、消毒場(chǎng)所安裝高清攝像頭并和計(jì)算機(jī)系統(tǒng)連接。工作人員通過(guò)系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)，就能掌握這些場(chǎng)所的衛(wèi)生情況；如果發(fā)現(xiàn)消毒不到位、人員穿戴防護(hù)不規(guī)范等情況，及時(shí)通知管理人員進(jìn)行整改，二次整改不合格的給予行政處罰。

2.2 監(jiān)督執(zhí)法中存在的問(wèn)題

公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，該執(zhí)法局通過(guò)落實(shí)全程記錄制度，打造應(yīng)用信息平臺(tái)，取得不少工作上的成就。但是，實(shí)際工作中也存在一些問(wèn)題，集中在執(zhí)法觀念、執(zhí)法力量、設(shè)施設(shè)備、管理制度和個(gè)人認(rèn)識(shí)幾個(gè)方面。

2.2.1 執(zhí)法觀念問(wèn)題 在公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，依法行政的觀念落后，主要表現(xiàn)在以下方面：①現(xiàn)行法律法規(guī)，在內(nèi)容、方法、細(xì)則上存在不完善之處。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新的公共衛(wèi)生問(wèn)題出現(xiàn)，但相關(guān)制度不健全，導(dǎo)致執(zhí)法難度增加，處罰力度不足。②部分工作人員的依法行政意識(shí)薄弱，存在執(zhí)法不嚴(yán)的情況，出現(xiàn)違法行為后沒(méi)有及時(shí)糾正。例如，對(duì)于學(xué)校衛(wèi)生方面的監(jiān)督執(zhí)法工作，投入的資源不足、沒(méi)有做到嚴(yán)格執(zhí)法；被監(jiān)督單位不配合，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。③在懲處案件中，以非法行醫(yī)為主，忽視了母嬰保健、生活飲用水等領(lǐng)域，實(shí)際上這些領(lǐng)域的問(wèn)題比較多，監(jiān)督執(zhí)法上存在空白和偏差。

2.2.2 執(zhí)法力量問(wèn)題 監(jiān)督執(zhí)法人員的素質(zhì)高低，直接影響公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的職能。該執(zhí)法局在執(zhí)法力量上的問(wèn)題有：①工作人員專(zhuān)業(yè)多樣化，以臨床醫(yī)學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生等專(zhuān)業(yè)為主，法律、檢驗(yàn)專(zhuān)業(yè)人員較少。實(shí)際上，為了做好監(jiān)督執(zhí)法工作，需要了解環(huán)境科學(xué)、建筑學(xué)、材料化學(xué)、公共管理學(xué)、法律等多學(xué)科知識(shí)[5]。專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺失帶來(lái)的直接影響是執(zhí)法與處罰不合理，會(huì)降低監(jiān)督執(zhí)法的公信力。②學(xué)歷和職稱(chēng)結(jié)構(gòu)不合理，也是一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題，主要是研究生及以上學(xué)歷的人員少，基層監(jiān)督執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)有待提升。③在年齡結(jié)構(gòu)上，該執(zhí)法局內(nèi)的工作人員平均年齡約40歲，年齡偏大會(huì)導(dǎo)致思想守舊、創(chuàng)新意識(shí)不足，易引起人才斷檔，影響監(jiān)督執(zhí)法工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2.3 設(shè)施設(shè)備問(wèn)題 在《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確規(guī)定了市、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建筑規(guī)模。該執(zhí)法局的設(shè)施設(shè)備問(wèn)題主要有：①縣級(jí)監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，大多沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，而是和疾控、衛(wèi)健委等機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，影響正常工作開(kāi)展。②雖然配置了快速檢測(cè)設(shè)備，但因資金投入不足，試劑使用后沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)充，降低了檢測(cè)設(shè)備的使用效率。③一些新型的儀器設(shè)備，由于功能多、操作復(fù)雜，部分人員技能掌握不熟練。④儀器設(shè)備使用和維護(hù)期間，存在保養(yǎng)不到位的情況，影響儀器設(shè)備的使用效益。

2.2.4 管理制度問(wèn)題 該執(zhí)法局在公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，管理制度上的問(wèn)題主要有兩個(gè)：①管理層級(jí)多、機(jī)制不完善，導(dǎo)致執(zhí)法主體不明確。監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)采用委托執(zhí)法模式，自身沒(méi)有獨(dú)立的執(zhí)法資格；衛(wèi)生行政部門(mén)具有監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法權(quán)，這就導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能對(duì)下級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)和督查。需要處理案件時(shí)，在調(diào)查取證、下達(dá)處罰環(huán)節(jié)，均要得到衛(wèi)生行政部門(mén)的批準(zhǔn)，造成執(zhí)法環(huán)節(jié)繁瑣、工作效率低下。②監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)存在職能上的重疊，工作開(kāi)展中因溝通協(xié)調(diào)不暢，影響工作實(shí)施進(jìn)度。例如：監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和疾控機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)監(jiān)督，后者負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)。實(shí)際工作中，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要疾控機(jī)構(gòu)的技術(shù)配合。因兩個(gè)機(jī)構(gòu)的溝通互動(dòng)不足，疾控機(jī)構(gòu)的配合程度較差，影響監(jiān)督執(zhí)法結(jié)果[6]。

2.2.5 個(gè)人認(rèn)識(shí)問(wèn)題 受到個(gè)人認(rèn)識(shí)的影響，部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和基層員工的法律意識(shí)薄弱，也是公共衛(wèi)生事件頻發(fā)的一個(gè)原因。例如，①中小型企業(yè)缺少專(zhuān)業(yè)人才，衛(wèi)生相關(guān)的法律意識(shí)淡薄，企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益，卻忽視了衛(wèi)生與健康方面的要求，損害員工的身心健康。②就職于公共場(chǎng)所的人員，需要進(jìn)行崗前衛(wèi)生培訓(xùn)，因監(jiān)督執(zhí)法的覆蓋面不全，一些場(chǎng)所并未進(jìn)行衛(wèi)生培訓(xùn)，經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)衛(wèi)生要求不達(dá)標(biāo)的情況，為人民群眾的健康帶來(lái)隱患。

2.3 監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題的原因

監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題的出現(xiàn)，其原因是復(fù)雜多樣的，主要介紹如下。

2.3.1 法制建設(shè)滯后 公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中，法制建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度，因法律法規(guī)沒(méi)有及時(shí)更新，影響監(jiān)督執(zhí)法工作開(kāi)展[7]。①地方性立法欠缺。在法律法規(guī)中，明確了監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的責(zé)任，但對(duì)違法的處罰力度較低，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。例如《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》中，針對(duì)不符合衛(wèi)生要求的情況，進(jìn)行警告和限期整改，這種處罰較輕，而且受到人情世故干擾，導(dǎo)致學(xué)校不重視衛(wèi)生工作。②依法行政的落實(shí)情況和上級(jí)要求之間存在一定差距，表現(xiàn)為盲目服從行政命令，沒(méi)有運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題；衛(wèi)生行政部門(mén)的宣傳教育工作不到位；監(jiān)督執(zhí)法工作方式?jīng)]有優(yōu)化等。

2.3.2 人員編制少 在公共衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置上，衛(wèi)生部的要求是：每1萬(wàn)人配備1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員[8]。本市常住人口約300萬(wàn)人，需要衛(wèi)生監(jiān)督人員450名，然實(shí)際配置各級(jí)人員214人，尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求的50%。由于衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量少，不滿(mǎn)足實(shí)際工作要求，尤其是縣級(jí)監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，監(jiān)督執(zhí)法力量不足的問(wèn)題更加突出。①人才招聘渠道狹窄，對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力低，影響監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)和壯大。②現(xiàn)有工作人員的年齡偏大，學(xué)歷層次較低，對(duì)于新知識(shí)、新技術(shù)的學(xué)習(xí)欲望不高，也會(huì)影響監(jiān)督執(zhí)法成果。

2.3.3 宣傳工作不到位 宣傳工作是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，旨在提高人民群眾的法律意識(shí)，為監(jiān)督執(zhí)法工作創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。①在衛(wèi)生監(jiān)督方面，該執(zhí)法局尚未開(kāi)通全市統(tǒng)一的舉報(bào)電話(huà)，只有部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布了舉報(bào)電話(huà)和信箱。②宣傳工作中，向人民群眾單向輸出知識(shí)、觀點(diǎn)等信息，忽視了群眾的實(shí)際需求，和實(shí)際生活的距離遠(yuǎn)。③宣傳工作依然采用傳統(tǒng)模式，微博、微信公眾號(hào)等新型技術(shù)手段的應(yīng)用剛起步，實(shí)際效果不理想。

3 針對(duì)公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題的解決對(duì)策

深圳市衛(wèi)生監(jiān)督局在公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法方面，創(chuàng)新監(jiān)督管理模式，將專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督與日常監(jiān)督相結(jié)合，建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制；建立激勵(lì)約束機(jī)制，推出績(jī)效管理子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理的信息化，為人員晉升、評(píng)優(yōu)提供依據(jù)；加強(qiáng)新聞宣傳力度，邀請(qǐng)專(zhuān)家、記者對(duì)輿情處理進(jìn)行評(píng)分和通報(bào)，實(shí)現(xiàn)輿情的模擬訓(xùn)練，增強(qiáng)輿情的判斷和處理能力。南通市衛(wèi)生監(jiān)督所在公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法方面，建立“數(shù)字衛(wèi)監(jiān)”項(xiàng)目，系統(tǒng)在市級(jí)部署，使用統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)，具有成本低、效率高的特點(diǎn)；實(shí)施“雙?！币苿?dòng)執(zhí)法，將手持終端執(zhí)法與筆記本電腦執(zhí)法相結(jié)合，更好地滿(mǎn)足日常監(jiān)督檢查的需要；推行遠(yuǎn)程電子監(jiān)控監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)全天候智能化辦公，方便人民群眾利用客戶(hù)端查詢(xún)公共場(chǎng)所的衛(wèi)生信息[9]。結(jié)合這些案例，針對(duì)公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題提出的解決對(duì)策如下。

3.1 完善法律法規(guī)體系

①在法律層面上，明確公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)，落實(shí)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。針對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際工作需求進(jìn)行修訂和改進(jìn)，彌補(bǔ)空白區(qū)域，消除法律盲區(qū)，確保監(jiān)督執(zhí)法工作有法可依。②加強(qiáng)地方性立法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜制定法律、條例等文件。③加強(qiáng)監(jiān)督作用，用法律規(guī)范監(jiān)督人員的行為，強(qiáng)化法律意識(shí)，提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性和民眾認(rèn)可度[10]。

3.2 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

①對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督人員的編制，嚴(yán)格按照要求進(jìn)行配置，尤其是縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)人才配置上的傾斜，為工作開(kāi)展提供智力支持。②提高人才準(zhǔn)入門(mén)檻，明確崗位人員的學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、技能要求，在配套管理制度的支持下，提高對(duì)社會(huì)人才的吸引力。③在職人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，扎實(shí)掌握理論知識(shí)，熟練使用設(shè)備儀器，填補(bǔ)專(zhuān)業(yè)上的空白，提高衛(wèi)生監(jiān)督人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

3.3 提供充足資金保障

①為了加快公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的建設(shè)進(jìn)程，國(guó)家和政府應(yīng)加大資金投入，重點(diǎn)完善硬件設(shè)施的建設(shè)。例如，監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)的辦公樓建設(shè)，擁有獨(dú)立的辦公空間，提高監(jiān)督執(zhí)法人員的歸屬感；加大設(shè)備儀器的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)投入，尤其是執(zhí)法車(chē)輛和監(jiān)測(cè)裝置，提高監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范化[11]。②人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)方面，納入當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行管理，調(diào)整機(jī)構(gòu)的支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。

3.4 落實(shí)績(jī)效考核工作

①完善監(jiān)督管理機(jī)制，充分利用報(bào)紙、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等媒介進(jìn)行監(jiān)督，建立舉報(bào)工作程序，發(fā)揮出人民群眾的力量，參與到監(jiān)督工作中。②對(duì)市、縣級(jí)監(jiān)督執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理模式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員與主體的相統(tǒng)一，提高工作積極性。③進(jìn)行績(jī)效考核，實(shí)施執(zhí)法職級(jí)管理，根據(jù)人員的學(xué)歷、職務(wù)和工作能力進(jìn)行分級(jí)，促進(jìn)監(jiān)督執(zhí)法人員的能力提升。

3.5 創(chuàng)新宣傳教育模式

①在傳統(tǒng)宣傳工作的基礎(chǔ)上，開(kāi)展志愿者活動(dòng)，利用主題活動(dòng)宣傳日，在公園、廣場(chǎng)進(jìn)行宣傳，實(shí)現(xiàn)宣傳工作進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，擴(kuò)大宣傳范圍和社會(huì)影響力。②積極推廣互聯(lián)網(wǎng)宣傳模式，利用微博、微信公眾號(hào)、短視頻平臺(tái)等媒介，打破時(shí)間、空間的限制，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳工作的覆蓋范圍。③打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，在監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)溝通互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，制訂科學(xué)合理的工作決策，發(fā)揮出多部門(mén)管理合力。

4 結(jié)語(yǔ)

公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，直接關(guān)系到民眾的健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。針對(duì)目前公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題，本文分析了相關(guān)原因，借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，從完善法律法規(guī)體系、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、提供充足資金保障、落實(shí)績(jī)效考核工作、創(chuàng)新宣傳教育模式5個(gè)方面提出解決對(duì)策，為實(shí)際工作開(kāi)展提供新思路、新方法。