新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)踐與全過程人民民主的發(fā)展邏輯

蒯正明 劉忠露

中國(guó)共產(chǎn)黨始終注重將馬克思主義人民民主理論與中國(guó)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐結(jié)合起來，為維護(hù)人民利益、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主進(jìn)行多方面的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為推進(jìn)人民代表大會(huì)制度建設(shè)進(jìn)行了深入的思考探索，并在此基礎(chǔ)上提出了全過程人民民主的重大理念。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)特別強(qiáng)調(diào)新征程上“發(fā)展全過程人民民主，保證人民當(dāng)家作主”〔1〕的重要性，梳理黨的十八大以來人民代表大會(huì)制度建設(shè)新實(shí)踐新舉措，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)全過程人民民主發(fā)展邏輯，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)取得的新成就，以及全過程人民民主的特質(zhì)和巨大優(yōu)勢(shì)都具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，為人民代表大會(huì)制度建設(shè)提供根本保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作保持正確政治方向、實(shí)現(xiàn)人民代表大會(huì)健康發(fā)展的根本保障。人大依法履行憲法和法律賦予的立法、監(jiān)督等職權(quán)，推動(dòng)憲法和法律的正確實(shí)施，前提和基礎(chǔ)就是自覺堅(jiān)持和緊緊依靠黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)此，2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人大成立六十周年的講話中就強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委要加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)?！薄?〕2021年10月，他在中央人大工作會(huì)議上的講話中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度?！薄?〕

為了推動(dòng)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)制度化，2015年6月，全國(guó)人大常委會(huì)黨組專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》。之后，中共中央發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》(2015年)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019年)等都對(duì)堅(jiān)持黨對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)作了規(guī)定。2021年3月新修訂的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》也新增加“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”〔4〕的規(guī)定。不僅如此，黨的十八大以來，全國(guó)各省市都制定了專門黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的具體制度。

黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在方方面面，但最為關(guān)鍵的是黨對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求各級(jí)人大對(duì)于立法過程中遇到的重大問題要及時(shí)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨委決策。為了推動(dòng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，2016年，黨中央在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，專門發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，該《意見》規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想、基本原則、方式方法和組織保障等內(nèi)容。之后，2019年發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》對(duì)“重大立法事項(xiàng)”的請(qǐng)示報(bào)告作出規(guī)定。在實(shí)踐中，一些地方專門出臺(tái)了重大立法事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，明確確定請(qǐng)示報(bào)告的主體、重大立法事項(xiàng)的范圍等。通過實(shí)踐探索，“形成了立法工作重大立法項(xiàng)目和重大問題向黨中央請(qǐng)示報(bào)告的常態(tài)化、制度化機(jī)制”〔5〕，使人大立法等工作既充分反映人民群眾意見和呼聲，又堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

二、創(chuàng)新人大代表選舉制度，夯實(shí)人民代表大會(huì)制度運(yùn)行基礎(chǔ)

關(guān)于人大選舉制度，1953年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。1953年7月至1954年5月，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開展了基層人大代表的選舉。“當(dāng)時(shí)全國(guó)有6億人口，登記選民3.23億人……參加投票選舉的2.78億人，共選出基層人大代表566萬余名?！薄?〕之后，全國(guó)人大分別于1979年、1982年、1986年、1995年、2004年、2010年對(duì)人大選舉法進(jìn)行修改補(bǔ)充，推動(dòng)人大代表選舉制度不斷完善，包括擴(kuò)大直接選舉范圍、實(shí)行差額選舉，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表等。

進(jìn)入新時(shí)代，人大代表選舉在實(shí)踐中也暴露出一定的問題，如2012年12月28日至2013年1月3日期間，湖南省衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議期間，發(fā)生了嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的違法違紀(jì)案件。為了嚴(yán)肅選舉紀(jì)律，著力解決人大代表選舉工作中存在的突出問題，2015年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)人大選舉法進(jìn)行修訂。新修訂的選舉法明確規(guī)定：“公民參加各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人提供的與選舉有關(guān)的任何形式的資助?！薄?〕黨的十九大之后，為了進(jìn)一步完善人大選舉制度，使人大代表反映人民意愿、代表人民意志，黨的十九屆四中全會(huì)適當(dāng)提高了基層人大代表數(shù)量。在此基礎(chǔ)上，2020年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)選舉法進(jìn)行了再次修訂，這次新修訂的選舉法將縣級(jí)人大代表名額基數(shù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表名額基數(shù)作了調(diào)整提高。

在新時(shí)代人大代表選舉的實(shí)踐中，黨采取了一系列新措施保證人民廣泛參與人大代表的選舉。如2016年全國(guó)開展的新一輪縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉過程中，很多地區(qū)首次使用選民登記信息管理系統(tǒng)，力求做到不漏登、不錯(cuò)登、不重登。這次選舉中，“共有9億多選民參選，直接選舉產(chǎn)生250多萬名縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表”〔8〕。與此同時(shí)，人大代表的代表性進(jìn)一步彰顯?！霸?018年十三屆全國(guó)人大的2980名代表中，一線工人、農(nóng)民代表468名，專業(yè)技術(shù)人員代表613名，婦女代表742名，少數(shù)民族代表438名?！薄?〕“截至2020年底，全國(guó)共有人大代表262萬名，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表占代表總數(shù)的94.5%。”〔10〕

2021年11月5日，習(xí)近平總書記在參加北京市西城區(qū)人大代表選舉投票時(shí)強(qiáng)調(diào)：“選舉人大代表，是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)?！薄?1〕新時(shí)代人大代表選舉制度的完善和建設(shè)實(shí)踐有效保證了人民的選舉權(quán)利，推動(dòng)人民群眾廣泛參與民主實(shí)踐。人大代表來自人民，反映人民呼聲，“每年的全國(guó)人大會(huì)議上，近3000名全國(guó)人大代表共商國(guó)家發(fā)展大計(jì)、共議民生熱點(diǎn)問題，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)面傾聽意見建議，讓人民的所思所盼融入國(guó)家發(fā)展頂層設(shè)計(jì)”〔12〕，展現(xiàn)了新時(shí)代發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

三、堅(jiān)持全過程人民民主理念，深入推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法

人大作為立法機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法既是人民代表大會(huì)制度有效運(yùn)行的基本要求，也是保障人民利益、踐行黨的群眾路線的應(yīng)有之義。黨的十八大以來，各級(jí)人大及常委會(huì)在堅(jiān)持黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法付諸一系列的努力，主要包括：

第一，協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系。全面深化改革必然面臨各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，需要解決各種社會(huì)矛盾，越是深化改革越需要法治的支持和引領(lǐng)。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來”〔13〕。為了推進(jìn)立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，2015年，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)《立法法》進(jìn)行了修訂。新修訂的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。在實(shí)踐中，各級(jí)人民代表大會(huì)圍繞中心工作、服務(wù)大局，主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革需要，加快了重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，加強(qiáng)涉及改革法律的立改廢釋工作，發(fā)揮立法在全面深化改革中的引領(lǐng)推動(dòng)作用，確保重大改革于法有據(jù)、順利實(shí)施。

第二，完善立法制度，規(guī)范立法程序。一是進(jìn)一步建立健全立法制度。為了規(guī)范立法項(xiàng)目征集工作和科學(xué)編制年度立法工作計(jì)劃，黨的十八大以來，全國(guó)人大相繼發(fā)布了《關(guān)于建立健全全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草重要法律草案制度的實(shí)施意見》(2016年)、《立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范》(2016年)等文件。二是堅(jiān)持開門立法，注重將法律草案及時(shí)向社會(huì)公布，及時(shí)吸納群眾意見，反映群眾呼聲等。對(duì)此，2015年新修訂的《立法法》對(duì)人大及其常委會(huì)立法程序作出規(guī)定的同時(shí)，尤其新增加規(guī)定：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)。”〔14〕

第三，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。立法聯(lián)系點(diǎn)制度是人民群眾直接參與的立法制度。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將上海市虹橋街道辦事處等4個(gè)地方和單位設(shè)為首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)試點(diǎn)單位。之后，立法聯(lián)系點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。對(duì)于全過程人民民主來說，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是“民意直通車”，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，不僅可以在立法調(diào)研、起草、論證等環(huán)節(jié)為立法者提供豐富的一手資料，也可以為之后的法律執(zhí)行效果評(píng)估提供參考意見。建立健全立法聯(lián)系點(diǎn)制度拓展了群眾參與立法渠道，進(jìn)一步促進(jìn)了科學(xué)立法、民主立法。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作，構(gòu)建人大代表與群眾聯(lián)系的“全鏈條”

加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作是提高人民代表大會(huì)制度整體效能的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，各級(jí)人大及其常委會(huì)為加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作進(jìn)行了一系列探索，構(gòu)建了人大代表與群眾聯(lián)系的“全鏈條”。

第一，加強(qiáng)人大常委會(huì)與人大代表的聯(lián)系。人大常委會(huì)同人大代表保持密切聯(lián)系是做好人大工作的基礎(chǔ)，也是保障人大代表履行職務(wù)的重要途徑。在新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)中，各級(jí)人大為加強(qiáng)常委會(huì)與人大代表之間的聯(lián)系進(jìn)行了一系列探索，主要包括：一是建立了常委會(huì)組成人員直接聯(lián)系代表制度。就全國(guó)人大來說，其主要做法是“委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員身體力行，分別聯(lián)系5至6名全國(guó)人大代表，常委會(huì)委員各聯(lián)系1至3名代表”〔15〕。與此同時(shí)，地方各級(jí)人大也都實(shí)行了這一制度。如2013年5月湖南省人大常委會(huì)辦公廳專門發(fā)布了《湖南省人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系省人大代表的意見》等；二是建立健全人大代表列席常委會(huì)會(huì)議，人大代表參與常委會(huì)調(diào)研活動(dòng)、執(zhí)法檢查等制度。“十三屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議期間召開列席代表座談會(huì)，面對(duì)面聽取了660名代表的意見建議；900人次代表受邀列席常委會(huì)會(huì)議，參與審議各項(xiàng)議案報(bào)告?！薄?6〕三是創(chuàng)新發(fā)展接待代表日活動(dòng)制度。關(guān)于接待代表日制度，2001年3月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在第九屆人大四次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中明確提出要“建立常委會(huì)負(fù)責(zé)同志接待人大代表日制度”〔17〕。黨的十八大以來，各級(jí)人大常委會(huì)除了常態(tài)化開展接待代表日活動(dòng)之外，其組織形式也得到進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展。如“江蘇省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)每?jī)蓚€(gè)月輪流到市縣接待來自基層的人大代表”〔18〕。再比如，一些地方人大依托現(xiàn)代信息手段采用“云接待”的形式暢通常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與人大代表之間的聯(lián)系。一些地方把接待日主題與常委會(huì)立法、監(jiān)督、決定和重點(diǎn)建議辦理等工作結(jié)合起來，進(jìn)一步提高接待實(shí)效。

第二，密切人大代表同人民群眾之間的聯(lián)系。黨的十八大以來，為密切人大代表同人民群眾之間的聯(lián)系，2016年9月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》。該《意見》明確規(guī)定了新時(shí)代完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的指導(dǎo)思想、基本要求、工作內(nèi)容、方式方法，以及需要構(gòu)建的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等。在實(shí)踐中，各級(jí)人大不僅進(jìn)一步完善了人大代表參加專題調(diào)研、開展集中視察等常態(tài)化活動(dòng)機(jī)制，而且加大了人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站等工作平臺(tái)建設(shè)力度。截至2020年10月，“全國(guó)各地共設(shè)有代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站等23萬個(gè)，平均每個(gè)省(市、區(qū))7400多個(gè)”〔19〕，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，打通了聯(lián)系群眾的“最后一公里”。有的地區(qū)，如浙江嘉興還實(shí)施了基層人大標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，人大代表聯(lián)絡(luò)站基本實(shí)現(xiàn)了“有牌子、有場(chǎng)地、有設(shè)施、有制度、有記錄、有作為”。人大代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站的全覆蓋，為人大代表了解社情民意、加強(qiáng)工作交流、履行法定職責(zé)等提供了良好平臺(tái)和渠道。

第三，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，打造人大代表聯(lián)絡(luò)信息化平臺(tái)。互聯(lián)網(wǎng)的快速普及不僅為擴(kuò)大公民有序政治參與提供了新的載體，也為人大代表履職提供了重要平臺(tái)。2015年11月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳專門發(fā)布了《關(guān)于通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)密切代表同人民群眾聯(lián)系的實(shí)施意見》。該《意見》明確規(guī)定了全國(guó)人大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)的總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和措施。在服務(wù)人大代表履職的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)方面，該《意見》要求搭建人大代表信息公開的平臺(tái)、人大代表與人民群眾交流互動(dòng)的平臺(tái)、人大代表議案建議工作的平臺(tái)，以及人大代表知情知政、獲取信息資源的平臺(tái)等。從實(shí)踐來看，黨的十八大以來，各級(jí)人大加大信息化平臺(tái)建設(shè)力度，主要表現(xiàn)為：一是進(jìn)一步優(yōu)化人大網(wǎng)。各級(jí)人大通過對(duì)人大門戶網(wǎng)站的優(yōu)化升級(jí)，使人大網(wǎng)具有公開征集立法、監(jiān)督項(xiàng)目，公開征求法規(guī)草案意見等功能。中國(guó)人大網(wǎng)于2020年1月10日還專門開通了全國(guó)人大機(jī)關(guān)網(wǎng)上信訪平臺(tái)，進(jìn)一步拓展了人民反映訴求渠道。二是加大移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，通過人大微信公眾號(hào)等移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)時(shí)反映社情民意，提高群眾反映問題效率，讓人民群眾可以足不出戶向人大代表反映問題，提出意見建議。

第四，完善人大代表建議辦理機(jī)制。關(guān)于人大代表建議辦理機(jī)制，早在2005年全國(guó)人大常委會(huì)就制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見處理辦法》。黨的十八大以來，為適應(yīng)新時(shí)代要求，2018年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該《辦法》進(jìn)行了修訂，為人大代表高質(zhì)量提出建議和承辦單位高質(zhì)量辦理代表建議提供了制度依據(jù)。在實(shí)踐中，各級(jí)人大在支持和保障人大代表依法履職的同時(shí)，尤其注重推動(dòng)承辦單位與人大代表進(jìn)行直接溝通協(xié)商，推動(dòng)有關(guān)方面改進(jìn)工作、解決問題、完善機(jī)制。以2020年為例，“2020年國(guó)務(wù)院部門牽頭辦理代表建議8108件”〔20〕。有的地區(qū)專門制定了《人大代表建議辦理工作滿意度測(cè)評(píng)辦法》，根據(jù)該《辦法》，滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果為不滿意等次的，由大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)承辦單位限期整改，通過建立人大代表滿意度評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步完善了人大代表建議辦理反饋機(jī)制，推動(dòng)人大代表建議辦理提質(zhì)增效。

五、健全人大對(duì)“一府一委兩院”監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建全過程監(jiān)督鏈

黨的十八大以來，全國(guó)和各級(jí)人大除了通過聽取和審議“一府一委兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)行監(jiān)督之外，還進(jìn)一步完善了合憲性審查工作機(jī)制、執(zhí)法檢查工作機(jī)制，改進(jìn)完善專題詢問工作等，進(jìn)一步創(chuàng)新了人大監(jiān)督方式。

第一，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督。為了加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督，推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督法治化，2014年8月，全國(guó)人大常委會(huì)專門通過了新修正的《預(yù)算法》。新《預(yù)算法》明確要求，政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。2018年3月中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，該《意見》進(jìn)一步要求人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，包括支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府債務(wù)。此外，為了適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展要求，更好實(shí)現(xiàn)全口徑全過程預(yù)算決算監(jiān)督，黨的十八大以來，人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督加快推進(jìn)。所謂預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督就是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)與同級(jí)財(cái)政、稅務(wù)、人社、國(guó)資等部門的聯(lián)網(wǎng)。為了推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》。該《意見》明確提出推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容、聯(lián)網(wǎng)方式、實(shí)施步驟等。同時(shí)要求，爭(zhēng)取用三年時(shí)間，逐步形成橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步為人大監(jiān)督工作奠定制度保障、創(chuàng)造條件。

第二，健全合憲性審查工作機(jī)制。建立合憲性審查機(jī)制是維護(hù)憲法權(quán)威、建設(shè)法治中國(guó)的必然要求，對(duì)此黨的十九大明確作出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”〔21〕的要求，這也是首次在黨的文件中作出“推進(jìn)合憲性審查”的規(guī)定。為了推進(jìn)合憲性審查工作，2018年3月，全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”。2019年全國(guó)人大首次將監(jiān)察法規(guī)納入備案審查工作范圍。同時(shí)為了構(gòu)建落實(shí)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各級(jí)人大積極推進(jìn)備案審查信息化建設(shè)，在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，通過上述舉措，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面貫徹落實(shí)。

第三，完善執(zhí)法檢查工作機(jī)制，推動(dòng)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。執(zhí)法檢查是人大及其常委會(huì)對(duì)“一府一委兩院”工作是否合憲合法的一種特有監(jiān)督方式，是建設(shè)法治國(guó)家、維護(hù)法律權(quán)威的重要抓手。關(guān)于人大執(zhí)法檢查監(jiān)督，早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)實(shí)施。“1983年5月，遼寧省沈陽(yáng)市人大常委會(huì)歷時(shí)一個(gè)月，對(duì)憲法在該市的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查，這是地方人大常委會(huì)首次采用執(zhí)法檢查的監(jiān)督形式?！薄?2〕進(jìn)入新時(shí)期，2006年第十屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《監(jiān)督法》對(duì)執(zhí)法檢查作出專章規(guī)定。黨的十八大以來，全國(guó)人大常委會(huì)把加強(qiáng)執(zhí)法檢查擺在更加突出位置，將實(shí)行“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”作為開展監(jiān)督工作的基本遵循，進(jìn)一步完善了執(zhí)法檢查工作機(jī)制。在實(shí)踐中形成了由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)，帶隊(duì)赴地方開展檢查的新實(shí)踐新機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步增加了執(zhí)法檢查的頻率?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，2012年11月至2021年9月，全國(guó)人大常委會(huì)共檢查48部法律和2個(gè)決定的實(shí)施情況?！薄?3〕此外，為了更加全面、客觀、公正地深入了解法律貫徹實(shí)施情況，黨的十八大以來，各級(jí)人大在執(zhí)法檢查中開始引入第三方對(duì)法律實(shí)施情況和效果進(jìn)行評(píng)估。2017年4月安徽省人大常委會(huì)委托安徽行政學(xué)院就全省產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法工作進(jìn)行量化評(píng)估。2019年年初，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委托中國(guó)工程院開展了水污染防治法實(shí)施情況的評(píng)估工作，通過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)人大監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，從專業(yè)的角度提出意見建議，有利于增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的科學(xué)性、專業(yè)性、客觀性和權(quán)威性。

第四，改進(jìn)完善專題詢問工作。專題詢問是人大常委會(huì)有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地就政府某一方面的工作或特定問題組織專門的詢問活動(dòng)。相比較一般的詢問工作，人大專題詢問具有主題更突出、組織性更強(qiáng)、集中性更高、公開性更廣、實(shí)效性更強(qiáng)等特點(diǎn)。為了改進(jìn)完善人大專題質(zhì)詢工作，2015 年4 月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳專門制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》。該《意見》對(duì)人大專題質(zhì)詢的選題和各個(gè)環(huán)節(jié)都作了規(guī)定，對(duì)于改進(jìn)詢問方式，增強(qiáng)專題詢問的針對(duì)性和實(shí)效性都具有極為重要的意義。在實(shí)踐中，近年來一些地方還運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、電視直播等方式開展專題詢問，創(chuàng)新專題詢問方式。

最后，需要說明的是，上述只是列舉了新時(shí)代人大開展監(jiān)督工作的幾種方式。在實(shí)踐中，為了提高監(jiān)督成效，各級(jí)人大往往采取形式多樣的組合監(jiān)督模式。比如，聽取和審議政府工作報(bào)告+專題詢問、專題詢問+媒體直播等。尤其在執(zhí)法檢查和專題詢問過程中，注重通過網(wǎng)上問卷調(diào)查等方式，聽取群眾意見建議。此外，為了保證人大監(jiān)督意見落到實(shí)處，各級(jí)人大都注重建立健全跟蹤監(jiān)督反饋機(jī)制，構(gòu)建全過程監(jiān)督鏈，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督工作成效。

六、新時(shí)代人民代表制度建設(shè)：全過程人民民主發(fā)展邏輯的生動(dòng)實(shí)踐

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主作出了一系列重要論述，創(chuàng)造性地提出了全過程人民民主的重大理念，大大豐富發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治理論。當(dāng)然，任何重大思想、理念的提出都是建立在一定時(shí)代背景和實(shí)踐基礎(chǔ)之上的。全過程人民民主理念正是建立在新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)實(shí)踐，尤其是人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ)之上，同時(shí)人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)踐又生動(dòng)展現(xiàn)了全過程人民民主的發(fā)展邏輯，具體來說，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，以人民為中心是全過程人民民主的價(jià)值追求。全過程人民民主與資本主義民主在價(jià)值追求上有著根本區(qū)別。西方資本主義國(guó)家雖然也宣稱所謂民主、自由、人權(quán)，但資本占統(tǒng)治地位的社會(huì)性質(zhì)，決定資本主義民主的運(yùn)行始終難以克服金錢政治、財(cái)閥壟斷、政治極化、社會(huì)撕裂等問題，資本主義民主不可能實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主，更不能保障人民真正的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨是按照馬克思主義理論武裝起來的政黨，黨的初心和使命就是為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興，黨的價(jià)值追求就是以人民為中心，讓人民過上幸福生活。百余年來，黨始終堅(jiān)持人民至上的理念，為實(shí)現(xiàn)人民利益接續(xù)奮斗。對(duì)此，黨的十九屆六中全會(huì)通過的《決議》將“堅(jiān)持人民至上”作為黨百年奮斗的歷史經(jīng)驗(yàn)之一，并指出“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執(zhí)政興國(guó)的最大底氣”〔24〕。黨創(chuàng)建人民代表大會(huì)制度的根本目的就是為了保證人民當(dāng)家作主地位，切實(shí)維護(hù)人民利益。就實(shí)踐來看，新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)始終貫穿著以人民為中心的價(jià)值追求，表現(xiàn)在推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法，密切人大代表同人民群眾聯(lián)系，以及建立健全人大對(duì)“一府一委兩院”工作監(jiān)督機(jī)制等。人民代表大會(huì)制度是全過程人民民主的制度載體，又是發(fā)展全過程人民民主的“主領(lǐng)域”和“主渠道”，新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)踐充分彰顯了全過程人民民主的價(jià)值追求。

第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)展全過程人民民主的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨是使命型政黨，使命型政黨對(duì)現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)同時(shí)具有“方向引領(lǐng)與理論指導(dǎo)、制度創(chuàng)設(shè)與制度構(gòu)建、精神塑造與精神支撐、價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)與推動(dòng)發(fā)展、組織保障與人才支撐等功能”〔25〕。百余年來，黨在團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民探索中華民族偉大復(fù)興道路的同時(shí)，對(duì)中國(guó)民主發(fā)展道路進(jìn)行了多方面的思考和探索，人民代表大會(huì)制度的建設(shè)正是中國(guó)共產(chǎn)黨探索中國(guó)民主政治道路中所進(jìn)行的制度創(chuàng)造。新時(shí)代人民代表大會(huì)制度建設(shè)既注重完善黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)制度，推進(jìn)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的具體化、規(guī)范化、制度化，又注重支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度創(chuàng)新發(fā)展的根本保證，也是暢通人民表達(dá)訴求渠道、廣泛參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的根本保證。全過程人民民主正是中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)民主實(shí)踐，保障人民民主權(quán)利基礎(chǔ)之上形成的重大理念。只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證全過程人民民主發(fā)展的正確方向，保證人民民主的理念、方針、政策貫徹到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的方方面面，保證全過程人民民主發(fā)展“既能夠更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、化解矛盾沖突……又能夠避免議而不決、決而不行等問題”〔26〕。

第三，主體平等性和廣泛性是全過程人民民主的實(shí)踐特征。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)制度建設(shè)的根本目標(biāo)就是就是為了保證人民當(dāng)家作主的地位。以人民代表大會(huì)選舉制度為例，我國(guó)人大選舉法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！薄?7〕人大《選舉法》的這一規(guī)定充分體現(xiàn)了我國(guó)人民民主主體的平等性和廣泛性。在人大代表的名額分配上，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，且保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表。人民代表大會(huì)制度的上述規(guī)定反映了全過程人民民主主體的平等性和廣泛性特征。總之，全過程人民民主是覆蓋全體人民的民主，人民行使民主權(quán)利不由財(cái)產(chǎn)多寡決定，也不因民族差異而加以區(qū)別，它是建立在保障人民平等的民主權(quán)利和人民廣泛參與民主實(shí)踐基礎(chǔ)之上。

第四，“過程完整”是全過程人民民主的實(shí)踐形態(tài)。人民代表大會(huì)制度運(yùn)行過程中，不僅注重保障人民廣泛的選舉權(quán)利，同時(shí)注重推動(dòng)人民廣泛參與立法，推動(dòng)人大代表與人民群眾聯(lián)系，以及保障人大代表監(jiān)督權(quán)利等。如建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度就是為拓展人民表達(dá)意見渠道，推動(dòng)群眾參與立法。比如建立健全人大代表列席常委會(huì)會(huì)議制度，既是常委會(huì)主動(dòng)接受履職監(jiān)督的體現(xiàn)，也是常委會(huì)就重大事項(xiàng)的決定與人大代表開展民主協(xié)商、匯聚群眾智慧、聽取群眾呼聲、優(yōu)化決策方案的過程。再比如人大代表聯(lián)絡(luò)站運(yùn)行對(duì)于推動(dòng)人民參與公共事務(wù)等都具有重要意義?？傊?，人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行融民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為一體，構(gòu)建了“過程完整”的民主實(shí)踐形態(tài)。全過程人民民主進(jìn)一步將這種“過程完整”延伸到國(guó)家政治和社會(huì)生活的方方面面，主要表現(xiàn)為：一是在民主選舉領(lǐng)域，在基層群眾自治組織中，通過實(shí)行選舉制度，保障人民的選舉權(quán)利；二是在民主協(xié)商領(lǐng)域，形成了政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等多種形式的協(xié)商渠道，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展；三是在民主決策領(lǐng)域，將黨和國(guó)家政策制定與人民廣泛參與結(jié)合起來，創(chuàng)造出召開聽證會(huì)議、開展民意調(diào)查、實(shí)行第三方評(píng)估，以及推行網(wǎng)絡(luò)意見征詢等多種形式的民眾參與形式和渠道，為推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化提供重要保障；四是在民主管理領(lǐng)域，為人民廣泛參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理開辟渠道，涉及的領(lǐng)域不只體現(xiàn)在政治領(lǐng)域，還廣泛深入到經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域；五是在民主監(jiān)督領(lǐng)域，構(gòu)建了較為完善的監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)了自下而上的監(jiān)督與自上而下監(jiān)督的有效結(jié)合?？傊?，全過程人民民主構(gòu)建人民參與黨和國(guó)家事務(wù)的新實(shí)踐新機(jī)制，打造了人民廣泛參與民主實(shí)踐的“全過程鏈”，構(gòu)建了全新的民主實(shí)踐形態(tài)。

第五，民主與治理有效結(jié)合是全過程人民民主運(yùn)行的重要特征?！爸卫怼备拍钍亲?0世紀(jì)90年代起，在國(guó)際社會(huì)迅速興起的一個(gè)熱門詞語。民主與治理緊密相連，好的民主一定有利于實(shí)現(xiàn)良政善治。但遺憾的是，西方資本主義民主并沒有能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的有效結(jié)合。以新冠肺炎疫情期間西方資本主義國(guó)家的國(guó)家治理為例，疫情期間，西方國(guó)家民主不僅沒能成為國(guó)家治理的有效手段，反而引發(fā)一系列不良后果，如決策效率低下、“抗疫政治化”、“否決政治”等一系列問題，同時(shí)作為西方國(guó)家民主政治支撐的選舉制度也日益異化為政黨政治斗爭(zhēng)傾軋的工具。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行過程中始終堅(jiān)持民主集中制原則。一方面，人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的表決、國(guó)家工作人員的選舉任免等都是按照民主集中制原則實(shí)行的；另一方面，就人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系來說，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、受人民代表大會(huì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)的組織原則和運(yùn)行機(jī)制不僅有利于決策民主化、科學(xué)化，也有利于保證國(guó)家機(jī)關(guān)之間既獨(dú)立負(fù)責(zé)又協(xié)調(diào)一致地開展工作，為提升國(guó)家治理效能提供有效的制度保障。全過程人民民主可以稱之為治理型民主，民主與集中、民主與治理的有機(jī)結(jié)合不僅體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度運(yùn)行過程中，還廣泛體現(xiàn)在各級(jí)黨委決策和社會(huì)治理實(shí)踐中，有效推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第六，解決人們現(xiàn)實(shí)問題，滿足人民利益訴求是發(fā)展全過程人民民主的內(nèi)在要求。人民代表大會(huì)制度不僅注重通過制度運(yùn)行保證人民選舉和政治參與權(quán)，同時(shí)注重制度運(yùn)行的結(jié)果，切實(shí)解決人民面臨的各種的問題。如在人大代表工作中，不僅注重密切人大代表與群眾的聯(lián)系，同時(shí)注重完善人大代表建議辦理機(jī)制；在人大對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督中，不僅注重完善合憲性審查工作機(jī)制、執(zhí)法檢查工作機(jī)制，改進(jìn)完善專題詢問工作等，還采取滿意度測(cè)評(píng)，建立健全跟蹤監(jiān)督反饋機(jī)制等措施，將人大監(jiān)督與切實(shí)解決人民現(xiàn)實(shí)問題結(jié)合起來。人民代表大會(huì)制度的這種運(yùn)行邏輯也正體現(xiàn)了全過程人民民主的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”〔28〕全過程人民民主不僅注重保障人民民主權(quán)利，同時(shí)注重完善人民利益訴求回應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步延伸民主實(shí)踐鏈條，實(shí)現(xiàn)民主過程與結(jié)果、程序與實(shí)質(zhì)、政治參與和利益保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。