關(guān)于推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的思考

張明明

部門預(yù)算是各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其承擔(dān)的職能，所編制的反映部門所有收入和支出情況的綜合財政計劃，是政府各部門履行職能和事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的職能活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視預(yù)算管理工作。2014年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），對改進預(yù)算管理制度提出“構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”明確要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。

一、實施預(yù)算管理一體化的背景

隨著改革的逐步深入，預(yù)算管理中一些深層次問題逐步暴露出來，如預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、政府“過緊日子”意識尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性，迫切需要通過進一步深化預(yù)算管理制度改革，規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。為解決預(yù)算管理中存在的突出問題，2021年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號，以下簡稱《意見》），提出24條具體改革措施，更加注重加強預(yù)算管理制度改革頂層設(shè)計和預(yù)算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，力爭通過深化改革更好地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，逐步建立現(xiàn)代預(yù)算制度體系框架，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。

《意見》在提高預(yù)算管理信息化水平方面有了重點突破，提出了推進預(yù)算管理一體化建設(shè)的總體構(gòu)想，是在已經(jīng)基本確立的現(xiàn)代預(yù)算制度框架基礎(chǔ)上，以建立完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度和全面實施預(yù)算績效管理為目標(biāo)，加強財政工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型與預(yù)算制度改革的銜接，以信息化推進預(yù)算和績效管理現(xiàn)代化，加強預(yù)算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平和預(yù)算透明度。

二、當(dāng)前部門預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范

目前有的事業(yè)單位編制預(yù)算依然采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)做法，沒有樹立全局觀念和系統(tǒng)觀念，堅持量入為出，統(tǒng)籌兼顧，確保重點，根據(jù)本單位實際工作需求編制預(yù)算。特別在近年來財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，部分事業(yè)單位編制預(yù)算未能結(jié)合“過緊日子”的要求，保民生?；具\轉(zhuǎn)，優(yōu)先保證落實黨和國家重大政策項目測算和編制預(yù)算。同時，編制預(yù)算責(zé)任主體不清。單位業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算積極性不高，甚至錯誤認為這是財務(wù)部門的工作，單位在預(yù)算管理中未能強化“誰花錢誰編制預(yù)算”的觀念；業(yè)務(wù)部門既是預(yù)算編制主體，也是預(yù)算執(zhí)行和績效評價主體，未能充分履行預(yù)算編制的主體責(zé)任，由此導(dǎo)致的粗放預(yù)算編制方式不時出現(xiàn)。

（二）預(yù)算執(zhí)行管理缺乏有效性

一是對單位各項資金統(tǒng)籌力度不到位。主要是對單位各項收入疏于管理。要加大統(tǒng)籌管理力度，按照2022年3月1日起施行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》要求，將單位取得的包括非財政撥款收入在內(nèi)的各項收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。

二是對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌管理力度不夠。應(yīng)加大定期清理部門單位的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，對未按原用途使用的項目資金，沒有按規(guī)定調(diào)劑用于本部門及其他項目使用的資金，堅決收回按規(guī)定統(tǒng)籌用于部門單位發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域；對兩年以上形成項目結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，上繳給上級主管部門或財政部門統(tǒng)籌使用。

三是預(yù)算剛性約束力不強。有的單位在預(yù)算執(zhí)行中未能堅持先有預(yù)算后有支出，在資金支出方面隨意性很大，存在無預(yù)算安排支出，預(yù)算缺乏嚴謹性、嚴肅性。預(yù)算指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行缺乏有效控制，預(yù)算執(zhí)行支出存在無用款計劃、超預(yù)算和超計劃撥付資金及私自改變資金用途等現(xiàn)象；近年來預(yù)算執(zhí)行緩慢成為了部門單位主要問題，這不僅造成財政資金效益低下，還會影響到黨和國家重大政策的有效貫徹落實。

（三）預(yù)算績效管理亟待深化

部門和單位“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的思想尚未根本改觀，未能將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理有機融合不夠。有的單位對項目立項必要性、投入經(jīng)濟性、實施方案可行性等事前績效評估論證不充分。對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”工作組織落實不到位，造成未能及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正，績效目標(biāo)未如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。績效評價和績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建立，造成財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，亟需推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，對重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價調(diào)整和清理退出機制，著力提高財政資金使用效益。

三、實施預(yù)算管理一體化的重要意義

（一）預(yù)算管理一體化是深化預(yù)算管理改革的有效支撐

針對多年財政預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)“各自搭臺、分頭唱戲”、難以發(fā)揮合力等問題，《意見》提出了推進預(yù)算管理一體化建設(shè)工作，將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合。一方面，用信息化手段支撐預(yù)算管理，規(guī)范各級預(yù)算管理工作流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動數(shù)據(jù)共享和信息貫通，建立完善全覆蓋、全鏈條的國庫支付資金監(jiān)控機制。另一方面，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)集中反映單位基礎(chǔ)信息和會計核算、資產(chǎn)管理、賬戶管理等預(yù)算信息，實現(xiàn)財政部門與主管部門共享共用，推進部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享。同時，進一步落實部門和單位財務(wù)管理主體責(zé)任，強化部門對所屬單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控管理職責(zé)。

（二）預(yù)算管理一體化是落實“過緊日子”要求的重要保障

當(dāng)前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預(yù)算緊平衡對部門預(yù)算管理工作提出了新的要求。要貫徹落實好黨中央、國務(wù)院重大決策部署，兜牢基本民生底線，加強財政資源統(tǒng)籌，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中力量辦大事，堅決落實政府“過緊日子”要求，強化預(yù)算對落實黨和國家重大政策的保障能力，實現(xiàn)有限公共資源與政策目標(biāo)有效匹配，堅持系統(tǒng)觀念，通過實施預(yù)算管理一體化，集中各級預(yù)算數(shù)據(jù)，動態(tài)掌握預(yù)算安排和執(zhí)行情況，使財政施策更加精準(zhǔn)可持續(xù)、效能進一步提升。

（三）預(yù)算管理一體化是加強預(yù)算管理的現(xiàn)實需要

一是實施項目全生命周期管理的需要。將項目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，實施項目全生命周期管理，打破過去項目預(yù)算按年度管理的傳統(tǒng)做法，實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算單約束。

二是加強預(yù)算管理各項制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的需要。把預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行銜接貫通，實現(xiàn)預(yù)算編制、資金撥付、政府采購、資產(chǎn)管理等全鏈條管理，形成以項目為基礎(chǔ)的全鏈條預(yù)算管理模式。

三是推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的需要。通過實施預(yù)算管理一體化可以建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并動態(tài)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)。加強對項目執(zhí)行情況的分析和結(jié)果運用，將科學(xué)合理的實際執(zhí)行情況作為制定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，加快推進項目要素、項目文本、績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，科學(xué)完整準(zhǔn)確編制預(yù)算。

四是加強預(yù)算統(tǒng)籌力度的需要。通過預(yù)算管理一體化強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理，要求部門和單位依法依規(guī)將取得的包括事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財政撥款收入在內(nèi)的各類收入納入部門或單位預(yù)算，加大收入統(tǒng)籌力度，盤活存量，用好增量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力。進一步規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理工作，有效防范風(fēng)險和加強預(yù)算監(jiān)督。

四、做好預(yù)算管理一體化的意見建議

實施預(yù)算管理一體化有利于加強部門和單位預(yù)算管理，對于單位財務(wù)人員也是挑戰(zhàn)和變革，作為第一批中央預(yù)算事業(yè)單位擴圍上線一體化試點運行來看，需要做好以下重點工作。

（一）做好培訓(xùn)指導(dǎo)工作，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)

一是實施預(yù)算管理一體化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是用信息化手段有效支撐預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算工作流程，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動數(shù)據(jù)共享的重要保障。從目前試點實施情況來看，要加強對各部門和單位一體化的組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)指導(dǎo)，特別是一線財務(wù)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，應(yīng)采取多輪次、分模塊的培訓(xùn)方式，財務(wù)人員熟練掌握一體化操作規(guī)程是確保順利上線運行的關(guān)鍵，通過學(xué)習(xí)深入研究一體化業(yè)務(wù)流程，應(yīng)對解決出現(xiàn)的各種問題，確保熟練掌握預(yù)算管理一體化建設(shè)要求和一體化系統(tǒng)操作方法。通過組織培訓(xùn)進一步統(tǒng)一思想，充分認識到預(yù)算管理一體化在落實“過緊日子”方面的要求，加強財會監(jiān)督，強化資金使用績效等方面的重視度，扎實做好一體化建設(shè)各項工作，并以此為契機提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，推動單位預(yù)算管理水平再上新臺階。

二是要結(jié)合本單位實際，成立預(yù)算管理一體化實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者專班，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干和年輕人進入領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)０啵鋵嵧茝V實施工作力量，明確責(zé)任分工。財務(wù)及業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門要根據(jù)工作情況，梳理各項業(yè)務(wù)需求，負責(zé)收集解答反映的問題，信息部門要做好現(xiàn)場技術(shù)支持和遠程支持服務(wù)，提高運維保障能力，形成工作合力，確保一體化順利實施。

三是加強內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保平穩(wěn)實施。因單位基礎(chǔ)信息、預(yù)算編制、政府采購及資產(chǎn)管理全部由預(yù)算一體化系統(tǒng)提取相關(guān)數(shù)據(jù)，組織協(xié)調(diào)好單位內(nèi)部財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、信息等部門，加強協(xié)同配合，提高工作主動性，形成工作合力，共同做好一體化建設(shè)工作。不斷優(yōu)化內(nèi)部工作流程和用戶權(quán)限等工作，確保預(yù)算管理一體化安全運行和規(guī)范操作。

（二）做好各項數(shù)據(jù)核對確認工作，夯實一體化基礎(chǔ)

按照一體化具體部署和時間要求認真做好各項信息核對確認工作。從原相關(guān)系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)遷移到一體化過程中，可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失、顯示不全等問題，組織試點預(yù)算單位須及時報送用戶信息、人員信息以及相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)信息等，在此基礎(chǔ)上細化完善單位信息、項目庫信息和預(yù)算績效指標(biāo)信息以及資產(chǎn)卡片、政府采購等信息，對需要補充的信息及時補充，對遷移導(dǎo)入到一體化系統(tǒng)的各項信息認真核對確認，確保所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確。

（三）扎實做好預(yù)算執(zhí)行年中切換工作，確保預(yù)算編制順利實施

按照預(yù)算管理一體化要求，財政部從2022年年中分批上線實施一體化部門預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)。由于預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)頻次高、時效性強、牽涉面廣，要充分認識預(yù)算執(zhí)行對于預(yù)算管理一體化有效運行的關(guān)鍵作用，認真做好相關(guān)工作。

一是做好基礎(chǔ)信息核對確認和預(yù)算指標(biāo)等數(shù)據(jù)遷移等工作。從目前試點運行來看，需要認真核對單位賬戶信息、人員工資卡號和公務(wù)卡信息等，核對確認好預(yù)算指標(biāo)和用款計劃，實施一體化管理后，預(yù)算指標(biāo)直接控制資金支付，完整和準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息直接決定資金支付效率。在一體化切換實施前，各部門單位要提早辦理用款計劃，確保切換到一體化系統(tǒng)后及時保證資金支付。

二是在一體化系統(tǒng)切換前，盡早發(fā)放工資、辦理繳稅繳費、公務(wù)卡還款等撥付資金等業(yè)務(wù)銜接工作，避免切換上線由于系統(tǒng)不穩(wěn)定造成資金無法支付停頓問題，確保本部門預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)平穩(wěn)過渡，為一體化編制預(yù)算打下堅實基礎(chǔ)。

（四）積極做好預(yù)算編制、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)向一體化切換實施，進一步提升預(yù)算和財務(wù)管理水平

結(jié)合預(yù)算管理一體化建設(shè)總體要求，部門和單位要切實轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，做好一體化編制2023年部門預(yù)算工作，組織做好部門單位應(yīng)用一體化系統(tǒng)模擬部門預(yù)算和壓力測試，在一體化系統(tǒng)中完成已入庫項目清理以及新增項目事前績效評估、評審和申報入庫等工作，堅持先有項目再安排預(yù)算的原則，確保所有預(yù)算支出必須采取項目形式納入項目庫管理，進一步做實做細項目庫，為2023年一上預(yù)算編制打好基礎(chǔ)。通過一體化編制預(yù)算統(tǒng)籌好各類資金，將非財政撥款資金逐步納入預(yù)算指標(biāo)控制管理，在一體化預(yù)算執(zhí)行中逐步擴展到包括政府采購合同編號以及合同協(xié)議約定的相關(guān)信息，以嚴格落實政府采購政策要求，全面準(zhǔn)確反映預(yù)算實際情況，進一步規(guī)范預(yù)算管理和有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，不斷健全完善部門單位預(yù)算管理和財務(wù)管理制度，以預(yù)算管理一體化優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，完善一體化系統(tǒng)崗位職責(zé)，細化管理要求，嚴格一體化系統(tǒng)操作管理，積極促進預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購、財務(wù)管理等業(yè)務(wù)融合，切實提升預(yù)算和財務(wù)管理水平。