淺談政策落實跟蹤審計研究

袁優(yōu)美

2008年，審計署在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出將“國家政策重大政策措施的執(zhí)行”作為跟蹤審計試點。2014年，我國正式提出政策落實跟蹤審計，2015年5月開始，審計署按月對國家重大政策落實跟蹤審計結果進行公告，于2016年改為按季公告，目前共公布30份審計公告。2018年，中央審計委員會首次提出“全面覆蓋”，國家審計從此邁向全面覆蓋新時代，我國政策落實跟蹤審計也邁向新臺階。但是相比國外逐漸成熟的跟蹤審計研究，國內(nèi)學者在此領域的研究還不夠全面。在這種背景下，我國審計機關在政策中如何進行跟蹤審計非常值得研究。

一、政策落實跟蹤審計研究現(xiàn)狀

（一）政策落實跟蹤審計目標

政策落實跟蹤審計是新常態(tài)下國家審計的新使命（浙江省審計學會，2017），作為一個新型概念，由于政策跟蹤審計是對整個政策運行的周期實施審計，所以可對政策落實的各環(huán)節(jié)了解更加全面（Harris，2010），其目標是一種綜合性目標。

從整體目標來看，實質(zhì)上就是促進國家政策措施的有效落實，同時在落實的過程中結合實際不斷完善政策措施，實現(xiàn)政策的既定目標（審計署上海特派辦，2020；Rosenbach M.等，2018；劉家義，2016）。從具體目標來看，可以分為三個層次：第一，國家政策的順利執(zhí)行并達到制定的最初目標（Glynn等，1996）；第二，政策的科學性、合理性、兼容性得到提升（常凌杰、郭愛芳，2018）；第三，通過政策落實審計以此發(fā)揮出國家審計的“免疫功能”（蘇孜、何延平，2016）。而審計機關在實行審計活動的過程中，要切實將政策的“最先一公里”與“最后一公里”進行貫通，實現(xiàn)政令暢通（楊桂花、王瑩娟，2021）。

（二）政策落實跟蹤審計內(nèi)容

政策落實跟蹤審計內(nèi)容實質(zhì)上就是圍繞政策、項目、資金展開（趙景媛，2018；蘇孜等，2016；Dodaro，2009），實現(xiàn)政策目標是主要目標，這也決定政策落實跟蹤審計的主要任務是檢查國家下達的重大決策的執(zhí)行情況和效果。項目及資金作為局部目標，學者們一致認為應重點審查政策項目是否配套及資金使用情況是否合理（趙景媛，2018；Dodaro，2009）。但對政策審計關注重點的意見存在分歧，總結發(fā)現(xiàn)主要分為政策制定審計、政策執(zhí)行過程審計、政策執(zhí)行效果審計，但是大多學者主張政策落實審計應當關注政策的執(zhí)行方式以及政策的效果（陳希暉、邢祥娟，2017）。

對于政策的制定是否需要審計有兩種看法，一種看法認為政策落實跟蹤審計應當包括對其本身和制定的審查（王慧，2017）；另一種看法則與之相反，認為該項審計活動一般指公共政策的執(zhí)行情況，審計過程不包含對政策本身及制定的審查（王彪華，2012），而公共政策審計致力于提高公共組織的效率，但不致力于政策公開和設計（Jon Pierre，2018），美國行政管理學者G·艾利森指出，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”（戴維·米勒、韋衣·波格丹，1992）。

政策執(zhí)行過程審計應關注政策是否得到有效的執(zhí)行（陳希暉、邢祥娟，2017），執(zhí)行相關各方的行為方式是否與政策制定者的預判相符（Shulock N，2007）。審查不同地區(qū)及部門具體的落實情況，研究影響政策執(zhí)行的相關機制以及各項政策之間的相互作用關系，對于政策與政策之間的負面關系進行改善（趙景媛，2018），以達到政策之間的協(xié)同效應。

政策執(zhí)行效果審計在一些國家已經(jīng)發(fā)展為使政策合法化的一種手段，而不是僅就政策是否得到有效執(zhí)行和公共資金是否得到適當支出提供獨立的審計意見（Linda M，2007）。我國總體上分為直接效果、間接效果、整體效果（陳希暉等，2017），具體分為政策的執(zhí)行機制與過程、執(zhí)行過程中資金與資源的管理與運用、執(zhí)行結果是否達到政策既定目標，以及對政策制定的評估（蔡春等，2016）。

（三）政策落實跟蹤審計評價依據(jù)和標準

政策落實跟蹤審計是政策審計的重要類型，本質(zhì)上是政策績效審計。但并非政治判斷的補充，而是通過有用的審計信息，評價公共政策在經(jīng)濟、效率和效果方面的績效，從而改善公共資源的使用效益（Glynn和Murphy，1996）。政策執(zhí)行是否能夠達到既定目標還需要進一步的審計評價，Mary（2010）首次提出運用政策評估的方式完成政策落實跟蹤審計工作，通過對比后期執(zhí)行成果與初期的政策要求，可以得到政策完成的效果。在評價的依據(jù)和標準上，國內(nèi)外研究主要圍繞評價指標和構建評價體系展開。

在評價指標層面，從多方面考慮，不應設置定性指標，不同省市不同部門應當選取不同的指標（郭大江，2016），要運用不同的績效指標對不同行業(yè)的政策落實進行評價（Ernstand Young，2013）。衡量評價指標時，要考慮到經(jīng)濟政策的合法性、合理性、科學性、適用性、可操作性和績效性（秦榮生，2011）。

在評價體系的構建層面，主要是從原來的三維模式發(fā)展到現(xiàn)在的五維模式。三維模式是從形式、事實和價值三個維度對公共政策主體、過程、結果和影響進行監(jiān)督、評價、建議、咨詢等的審計活動，開創(chuàng)性地提出公共政策審計應遵循形式、事實和價值三維評價標準（王姝，2012）。此后，三維評價標準引入政策落實跟蹤審計，形成形式、事實和價值三維視角下可復制、可推廣的公共政策落實跟蹤審計的具體做法（淄博市審計局課題組，2016）。之后，在不斷的發(fā)展實踐中，三維評價標準增加了兩個維度：流程維度、學習與成長維度，構建了公共政策落實跟蹤審計的五維評價體系（魏明、席小歡，2017）。另外，也有學者借鑒平衡計分卡績效評價思路，構建以政策落實維度、項目建設維度、財政資金維度、審計整改維度為準則層的政策跟蹤審計績效評價體系（李洋宇，2018）。

二、我國政策落實跟蹤審計存在的問題

2014年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》出臺，國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計正式開始。目前我國的政策落實跟蹤審計主要在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、減稅降費、就業(yè)補貼、生態(tài)補償?shù)确矫骈_展，國家重大政策落實跟蹤審計從原來的（2015年）按月審計改為按季審計（2016年），審計署會發(fā)布每個季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告。以往發(fā)布的公告和整改披露顯示，損失挽回主要體現(xiàn)在問責和糾正上（閆雅雯，2021）。而在政策落實問題上分為幾個方面。第一，組織管理不夠健全。審計項目實施時間長，頻次高，投入大量的人力，現(xiàn)場的管理工作變得復雜（審計署上海特派辦，2020）。第二，審計人員專業(yè)度有待提高（浙江省審計學會，2017；上海市審計學會，2017），目前大部分審計人員屬于財務收支類人才，政策落實跟蹤審計實質(zhì)上是政策落實績效審計（楊桂花，王瑩娟，2021），由于審計人員對數(shù)據(jù)采集分析以及政策的學習不夠，從而影響審計結果的客觀性（審計署上海特派辦，2020）。第三，審計計劃不夠全面，重點有待明確。一方面計劃管理處于一種粗放、盲目的管理狀態(tài)；另一方面缺少與之相匹配的操作指引，導致實際工作中審計效率低下從而影響審計質(zhì)量（浙江省審計學會，2017）。第四，審計成果反饋運用情況不佳（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2017；趙景媛，2018），針對財務問題審計督促效果明顯，但是在宏觀層面的政策落實運用情況不佳。

三、完善我國政策落實跟蹤審計的對策

針對上述研究中的問題，我國學者提出對應的解決方法。在組織管理上，一是建立領導小組統(tǒng)率全局，二是科學安排內(nèi)部組織分工、分層管理（蘇孜、何延平，2016；審計署上海特派辦，2020）。在人才培養(yǎng)上，審計人員需要提高自身的宏觀理論素養(yǎng)和知識儲備（浙江省審計學會，2017）。在計劃安排和審計重點上，計劃安排要以政策的落實為主線，統(tǒng)籌規(guī)劃建立以滾動審計為核心的項目庫，進行動態(tài)管理實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化（上海市審計委員會，2017），結合具體的審計項目確定實施時的重點，利用大數(shù)據(jù)技術對數(shù)據(jù)進行總體分析（審計署上海特派辦，2020）。在成果運用上，出具階段性審計報告，適時公告審計結果（趙景媛，2018），完善評價和考核體系，加強結果利用（朱智鴻等，2017）。

四、結論

通過梳理文獻可以看出，國外對于政策跟蹤審計的研究發(fā)展時間較長，而相比之下國內(nèi)研究起步稍晚。我國從2014年8月起審計署才大范圍組織各級審計機關開展政策跟蹤審計工作。經(jīng)過幾年的沉淀，我國在政策跟蹤審計理論研究方面也形成了許多成果?？偟膩砜?，國內(nèi)外大部分的研究主要聚焦于政策跟蹤審計基礎理論研究，為政策跟蹤審計的實際工作提供了有力的指導。

從理論研究上來看，目前大多數(shù)學者主要是從不同的要素方面進行研究，而不是從整體出發(fā)再進行細化，這就導致研究結果沒有統(tǒng)一性。另外隨著科技的飛速發(fā)展，新興技術的應用逐漸普遍，研究沒有體現(xiàn)新時代背景下的新型理論和內(nèi)容。筆者認為，結合“十四五”規(guī)劃強調(diào)的“加快數(shù)字化發(fā)展建設數(shù)字中國”，政策落實跟蹤審計作為國家審計的重點之一，應構建政策落實的區(qū)塊鏈平臺，形成實時監(jiān)督系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)技術進行數(shù)據(jù)的整體性分析，可以有效解決目前存在的問題。