如何與時(shí)俱進(jìn)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)
——淺談人大預(yù)算審查監(jiān)督的立法完善及實(shí)踐思考

□ 朱蓉蓉 滕修福

審查和批準(zhǔn)預(yù)算（預(yù)算調(diào)整）、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法和地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等相關(guān)法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要?jiǎng)傂月殭?quán)。然而在過(guò)往實(shí)踐中，一些地方人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，往往很難得心應(yīng)手抓重點(diǎn)，有時(shí)候也只能夠走走程序過(guò)場(chǎng)。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央及全國(guó)人大常委會(huì)高度重視，出臺(tái)相關(guān)文件并進(jìn)行立法、完善預(yù)算審查監(jiān)督工作，尤其是2022年3月地方組織法第六次修正，進(jìn)一步將監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等明確列入地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)范疇。

下面，筆者結(jié)合中央相關(guān)文件和法律規(guī)定，就如何與時(shí)俱進(jìn)依法行使人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，避免地方各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督走過(guò)場(chǎng)，談一談人大預(yù)算審查監(jiān)督的立法完善及實(shí)踐思考。

強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，完善人大預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央就全面深化改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。2012年，黨的十八大報(bào)告在談到推進(jìn)政治體制改革時(shí)，就提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2013年，黨的第十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)決定）就“深化財(cái)稅體制改革”首先提出要“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，明確“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。2014年，預(yù)算法時(shí)隔近20年進(jìn)行了首次大修，貫徹落實(shí)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步改進(jìn)和完善了預(yù)算管理制度。2018年初，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱中央指導(dǎo)意見(jiàn)），細(xì)化明確了人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的重要意義、總體要求、主要內(nèi)容、程序方法和組織保障等指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)一步貫徹了黨中央決策部署和預(yù)算法、監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定。2021年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議修訂了1999年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，就加強(qiáng)全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管等12個(gè)方面作出具體規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)也具有指導(dǎo)意義。2021年，中共中央辦公廳還專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》，就推動(dòng)完善政府預(yù)算決算草案和報(bào)告中有關(guān)政府債務(wù)的內(nèi)容、規(guī)范人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的內(nèi)容和程序、加強(qiáng)人大對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的監(jiān)督、加強(qiáng)組織保障等作出了明確規(guī)定，提出了工作要求。該意見(jiàn)提出，要高度重視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作，依法推動(dòng)政府嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)管理，建立健全向人大報(bào)告政府債務(wù)機(jī)制，明確人大審查監(jiān)督的程序和方法，深入開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究。該意見(jiàn)要求，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要積極推動(dòng)政府在預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案和決算草案中，及時(shí)、完整、真實(shí)編制政府債務(wù)，完善并細(xì)化相關(guān)報(bào)告的內(nèi)容。2022年3月，地方組織法第六次修正，進(jìn)一步將監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、審查監(jiān)督政府債務(wù)、監(jiān)督審計(jì)查處問(wèn)題整改情況等明確列入地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)范疇。筆者相信，已列入2022年立法計(jì)劃的監(jiān)督法修改，也會(huì)就各級(jí)人大常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容和程序等，進(jìn)一步立法完善。

法定人大預(yù)算審查監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)，切實(shí)承擔(dān)審查監(jiān)督之責(zé)

雖然說(shuō)預(yù)算審查監(jiān)督的最終批準(zhǔn)決定權(quán)屬于本級(jí)人大或其常委會(huì)（預(yù)算法第二十條、第二十一條，監(jiān)督法第十五條、第十七條），但是僅憑一兩次人大或其常委會(huì)會(huì)議來(lái)進(jìn)行深入細(xì)致的預(yù)算審查監(jiān)督，是難以避免走過(guò)場(chǎng)的，因此必須要有專門機(jī)構(gòu)專業(yè)人員來(lái)承擔(dān)全口徑全過(guò)程人大預(yù)算審查監(jiān)督的主體之責(zé)，為本級(jí)人大及其常委會(huì)行使最終的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)提出初步審查意見(jiàn)。

2014年預(yù)算法大修，特別增加條款第二十二條之規(guī)定，明確了中央及地方預(yù)算初步審查機(jī)構(gòu)及協(xié)助機(jī)構(gòu)（即人大預(yù)算審查監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)），以及這些專責(zé)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

依據(jù)預(yù)算法第二十二條之規(guī)定，人大設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“財(cái)經(jīng)委”）的，財(cái)經(jīng)委是預(yù)算審查監(jiān)督的初步審查主體，是人大預(yù)算審查監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，依法履行人大預(yù)算審查監(jiān)督的初步審查權(quán)；未設(shè)立人大財(cái)經(jīng)委的，由有關(guān)專門委員會(huì)履行初步審查之責(zé)；未設(shè)立專門委員會(huì)的縣一級(jí)，由本級(jí)人大常委會(huì)履行初步審查之責(zé)。各級(jí)人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“財(cái)經(jīng)工委”）或預(yù)算工作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“預(yù)算工委”）作為本級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的協(xié)助機(jī)構(gòu)，協(xié)助本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委（或會(huì)議期間臨時(shí)成立的計(jì)劃和預(yù)算審查委員會(huì)）承擔(dān)人大預(yù)算審查監(jiān)督方面的日常事務(wù)性工作。

這里需要說(shuō)明一點(diǎn)，預(yù)算法之所以將縣一級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的初步審查權(quán)賦予本級(jí)人大常委會(huì)，是因?yàn)轭A(yù)算法2014年修訂時(shí)，地方組織法還沒(méi)有規(guī)定縣一級(jí)人大可以設(shè)立專門委員會(huì)?，F(xiàn)如今，地方組織法在2015年第五次修正時(shí)，就已經(jīng)補(bǔ)充明確縣一級(jí)人大可以設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)等專門委員會(huì)。筆者認(rèn)為，縣一級(jí)人大依法設(shè)立財(cái)經(jīng)委后，本級(jí)人大常委會(huì)就沒(méi)有必要再承擔(dān)人大預(yù)算審查監(jiān)督的初步審查之責(zé)了。筆者建議，預(yù)算法再次修改，縣一級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的初步審查主體可以調(diào)整明確為本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)。

這里還需要厘清一點(diǎn)，預(yù)算法為什么不直接表述地方各級(jí)人大財(cái)經(jīng)委作為本級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，而含糊表述為“有關(guān)專門委員會(huì)”？筆者認(rèn)為，主要是地方組織法只明確“可以設(shè)立”人大財(cái)經(jīng)委（地方組織法第三十三條第一款），而不是像全國(guó)人大組織法那樣規(guī)定必須“設(shè)立”（全國(guó)人大組織法第三十四條第一款之規(guī)定）；主要因素之一是考慮有些地方人大未設(shè)立財(cái)經(jīng)委，同時(shí)也兼顧人大預(yù)算審查監(jiān)督不僅僅是財(cái)經(jīng)委的事，有關(guān)專門委員會(huì)也有初步審查之責(zé)，只不過(guò)由財(cái)經(jīng)委牽頭或以財(cái)經(jīng)委為主體而已。

目前，全國(guó)人大設(shè)立了財(cái)經(jīng)委，全國(guó)人大常委會(huì)還設(shè)立了專門的預(yù)算工委，在國(guó)家層面進(jìn)行了完善，但在地方層面還有待于健全完善。縱觀全國(guó)各地，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)大多已設(shè)立有財(cái)經(jīng)工委，2013年黨的十八屆三中全會(huì)及2014年預(yù)算法大修施行以后，一些地方人大常委會(huì)也陸續(xù)開(kāi)始設(shè)立專門的預(yù)算工委。2015年地方組織法第五次修正明確縣一級(jí)人大可以設(shè)立專門委員會(huì)后，縣一級(jí)人大財(cái)經(jīng)委已陸續(xù)設(shè)立。但是，就地方各級(jí)人大及其常委會(huì)設(shè)立人大預(yù)算審查監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀來(lái)看，一些地方雖然設(shè)立了財(cái)經(jīng)委和財(cái)經(jīng)（預(yù)算）工委，但人員多為兼職（掛名），“一人委”現(xiàn)象在一些地方比較突出，難以承擔(dān)全口徑全過(guò)程預(yù)算審查監(jiān)督之責(zé)。

筆者認(rèn)為，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大應(yīng)依法設(shè)立財(cái)經(jīng)委，并強(qiáng)化專職委員的配置，切實(shí)承擔(dān)全口徑全過(guò)程預(yù)算審查監(jiān)督主體責(zé)任；縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)要設(shè)立財(cái)經(jīng)工委，有條件的要單獨(dú)設(shè)立預(yù)算工委，協(xié)助財(cái)經(jīng)委專人專事預(yù)算審查監(jiān)督日常事務(wù)性工作。地方各級(jí)人大常委會(huì)可以探索設(shè)立專家咨詢委員會(huì)或聘請(qǐng)專業(yè)人才，為本級(jí)人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)提供專家咨詢和人力資源支持。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大閉會(huì)期間沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)），因此預(yù)算法等相關(guān)法律沒(méi)有這方面規(guī)定，只明確在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議之前，“應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)”（預(yù)算法2014年大修新增第四十五條之規(guī)定）。

實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大預(yù)算審查，一般只是在人大會(huì)議期間成立臨時(shí)的預(yù)算審查委員會(huì)，走走過(guò)場(chǎng)行使預(yù)算草案的初步審查之責(zé)。

2022年地方組織法第六次修正，補(bǔ)充完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。即，在“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充規(guī)定“監(jiān)督本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算”（第十二條職權(quán)四）。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)依法強(qiáng)化，不能走過(guò)場(chǎng)。筆者認(rèn)為，2015年地方組織法第五次修正已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的“準(zhǔn)常設(shè)”（地方組織法第五次修正新增加一款賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間相關(guān)職能，現(xiàn)第十九條第二款之規(guī)定），可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)來(lái)專責(zé)承擔(dān)全口徑全過(guò)程預(yù)算審查監(jiān)督之責(zé)。

把握相關(guān)草案編列報(bào)送的法定要求，切實(shí)做到按時(shí)按質(zhì)按量

目前，人大預(yù)算審查監(jiān)督所面臨的突出問(wèn)題是預(yù)算編制的細(xì)化程度不高，讓人大代表“看不清、看不懂”，難以實(shí)行有效的監(jiān)督，有時(shí)也只能似懂非懂地走走程序過(guò)場(chǎng)。進(jìn)入新時(shí)代，2014年預(yù)算法時(shí)隔20年進(jìn)行了大修。

如何進(jìn)行預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整及決算？出臺(tái)之初的預(yù)算法和監(jiān)督法只有一些原則性規(guī)定；2014年預(yù)算法進(jìn)行了大修，設(shè)有專章及相關(guān)條款作了細(xì)化法定。2014年預(yù)算法修正增加或調(diào)整細(xì)化了相關(guān)條款規(guī)定，進(jìn)一步明確：各級(jí)人民政府及財(cái)政部門要依法細(xì)化編制預(yù)算（第三十二條），非法定情形不得隨意調(diào)整預(yù)算（第六十七條），決算要與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，收支要真實(shí)可信（第七十五條），預(yù)算（第四十四條）及預(yù)算調(diào)整（第六十九條）和決算（第七十八條）方案草案要確保在法定時(shí)限前報(bào)送初步方案。

關(guān)于對(duì)預(yù)算編制科目的細(xì)化。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定就“改進(jìn)預(yù)算管理制度”時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。2014年預(yù)算法修正，在第三十二條新增第四款規(guī)定，預(yù)算“收入分為類、款、項(xiàng)、目；支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款”；新增第四十六條對(duì)報(bào)送人大審查的預(yù)算草案進(jìn)行了分類細(xì)化要求，即“本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)”。如此細(xì)化法定，全口徑分類編制預(yù)算到項(xiàng)、款、目，通過(guò)功能分類反映支出方向，通過(guò)經(jīng)濟(jì)分類反映支出用途，二者結(jié)合可以全面完整地反映預(yù)算支出的全貌，有利于保障預(yù)算編制的質(zhì)量，讓人大代表能夠“看得清、弄得懂”，便于審查和監(jiān)督。

實(shí)踐中，關(guān)于提交相關(guān)草案的法定時(shí)限，一些地方政府及財(cái)政部門沒(méi)能嚴(yán)格遵循，尤其是預(yù)算調(diào)整往往“臨時(shí)抱佛腳”，人大預(yù)算審查監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)有時(shí)也“睜一眼閉一眼”，沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，也只能是“放水”走走程序過(guò)場(chǎng)而已。

2014年預(yù)算法修正，強(qiáng)化了相關(guān)草案提前提交的法定時(shí)限。新預(yù)算法將舊法中相對(duì)含糊的“一個(gè)月”統(tǒng)一明確為“三十日”，并將中央預(yù)算草案的初步方案提交時(shí)限由“一個(gè)月前”延長(zhǎng)為“四十五日前”（第四十四條之規(guī)定）。在第六十九條新增了預(yù)算調(diào)整方案的法定時(shí)限，規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算調(diào)整方案要在本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前30天提交。新增第七十八條系統(tǒng)規(guī)定了決算草案初步審查制度，明確縣級(jí)以上各級(jí)決算草案也要在本級(jí)人大常委會(huì)召開(kāi)30天之前提交。如此法定時(shí)限，政府方面必須依法遵循，人大方面必須嚴(yán)格把關(guān)。只有這樣，給予充足的時(shí)間保障，實(shí)質(zhì)性的人大預(yù)算審查監(jiān)督才能提升質(zhì)量和效果。

把握人大預(yù)算審查內(nèi)容的法定重點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)審查監(jiān)督實(shí)效

困擾人大預(yù)算審查監(jiān)督的突出問(wèn)題就是時(shí)間緊任務(wù)重，一旦把握不住審查監(jiān)督重點(diǎn)，就難以開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督，不得已只能走走程序過(guò)場(chǎng)。進(jìn)入新時(shí)代，2014年預(yù)算法大修，法定細(xì)化了重點(diǎn)，2021年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)了人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)。

2014年預(yù)算法修正，特別增加第四十八條明確了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算草案及報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的重點(diǎn)審查內(nèi)容，為推進(jìn)對(duì)政府全口徑預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查提供了實(shí)現(xiàn)路徑。該條文所列舉的八個(gè)方面預(yù)算審查重點(diǎn)主要涉及五個(gè)層面的實(shí)質(zhì)性審查：一是合法性審查，即審查預(yù)算收支是否符合法律、法規(guī)；二是真實(shí)性審查，即審查預(yù)算有無(wú)隱瞞少列或虛列的情況，對(duì)預(yù)算收支的測(cè)算是否科學(xué)合理，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況是否吻合；三是政策性審查，即審查預(yù)算有無(wú)貫徹有關(guān)方針、政策，預(yù)算結(jié)構(gòu)以及重點(diǎn)項(xiàng)目安排和保障是否體現(xiàn)確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則；四是效益性審查，即審查預(yù)算是否貫徹勤儉節(jié)約，能否最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的效益；五是科學(xué)性審查，即審查預(yù)算設(shè)計(jì)是否規(guī)范，能否直觀地反映預(yù)算全貌和項(xiàng)目信息等。同時(shí)，預(yù)算法還特別增加第四十九條，規(guī)定了預(yù)算審查專責(zé)機(jī)構(gòu)（財(cái)經(jīng)委）向本級(jí)人大主席團(tuán)提交的審查結(jié)果報(bào)告應(yīng)包含有四個(gè)方面的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。該條款一方面是對(duì)預(yù)算審查專責(zé)機(jī)構(gòu)（財(cái)經(jīng)委）開(kāi)展預(yù)算草案的初步審查提出明確要求，另一方面是要為本級(jí)人大會(huì)議審查預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施預(yù)算監(jiān)督提供參考。2007年施行的監(jiān)督法第十八條，也列舉了各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)從六個(gè)方面對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告進(jìn)行重點(diǎn)審查。2014年預(yù)算法修正，借鑒監(jiān)督法第十八條關(guān)于決算草案審查重點(diǎn)的規(guī)定，新增第七十九條進(jìn)一步細(xì)化列舉了各級(jí)人大常委會(huì)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）應(yīng)結(jié)合審計(jì)工作報(bào)告重點(diǎn)審查十二個(gè)方面的決算內(nèi)容，以提升審批決算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2014年預(yù)算法修正，將原來(lái)保障“預(yù)算收支平衡”前提條件下預(yù)算調(diào)整規(guī)定作了細(xì)化，列舉性規(guī)定了在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)四種情況方可調(diào)整預(yù)算（第六十七條），以強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力和避免預(yù)算調(diào)整的隨意性。

筆者認(rèn)為，以上關(guān)于預(yù)決算草案及預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的審查重點(diǎn)以及預(yù)算調(diào)整范圍的法定，涉及合法性、真實(shí)性、政策性、效益性、科學(xué)性等層面的實(shí)質(zhì)性審查內(nèi)容，各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)依法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的重點(diǎn)審查，并按照預(yù)算法第四十九條和監(jiān)督法第十七條之規(guī)定程序和要求，貫徹落實(shí)好中央相關(guān)文件和全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)決定精神，向本級(jí)人大或其常委會(huì)提出具有實(shí)質(zhì)性的初步審查意見(jiàn)，以切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效。

拓展對(duì)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督，切實(shí)做到全口徑全過(guò)程

目前，一些地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)主要是預(yù)算收入完成及收支平衡狀況是否有赤字？對(duì)如何支出、支出是否合法合規(guī)？對(duì)支出預(yù)算和政策、財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果等，全口徑審查、全過(guò)程監(jiān)督都不夠到位。進(jìn)入新時(shí)代，不僅預(yù)算法進(jìn)行了大修，中央還專門出臺(tái)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

2014年預(yù)算法大修，從立法層面貫徹落實(shí)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步限制了政府對(duì)財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行的隨意性，進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化了各級(jí)人大及其常委會(huì)全口徑全過(guò)程行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的剛性。2018年初，中共中央辦公廳又印發(fā)中央指導(dǎo)意見(jiàn)；同年10月，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)會(huì)同財(cái)政部專門召開(kāi)了貫徹落實(shí)中央指導(dǎo)意見(jiàn)座談會(huì)，王晨副委員長(zhǎng)作了重要講話；2018年9月28日，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)就貫徹中央指導(dǎo)意見(jiàn)提出明確要求，希望參加預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革工作座談會(huì)的同志深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神，探索創(chuàng)新審查監(jiān)督方式方法，不斷提高人大預(yù)算審查監(jiān)督工作水平。

中央指導(dǎo)意見(jiàn)明確，支出預(yù)算是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預(yù)算法等法律規(guī)定，按照規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)編制的，對(duì)各種支出作出統(tǒng)籌安排，并報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行的財(cái)政支出計(jì)劃；支出政策是政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、預(yù)算法等法律規(guī)定制定的財(cái)政支出安排，包括財(cái)政支出的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理制度等。中央指導(dǎo)意見(jiàn)指出，人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)督的主要內(nèi)容包括五個(gè)方面，即支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)。中央指導(dǎo)意見(jiàn)要求各級(jí)人大及其常委會(huì)從八個(gè)方面入手，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，在鞏固完善現(xiàn)有程序和方法基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索健全程序，創(chuàng)新方式方法，提高可操作性和運(yùn)轉(zhuǎn)效率，提高審查監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

筆者認(rèn)為，拓展對(duì)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督是當(dāng)前和今后一段時(shí)間各級(jí)人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的重中之重。要在貫徹落實(shí)中央指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方組織法、預(yù)算法、監(jiān)督法等法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)，將中央指導(dǎo)意見(jiàn)所明確的四個(gè)方面重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容與預(yù)算法等所規(guī)定的人大預(yù)算審查內(nèi)容的法定重點(diǎn)相結(jié)合，抓住重點(diǎn)、聚焦關(guān)鍵，圍繞一項(xiàng)或幾項(xiàng)重點(diǎn)支出、重大項(xiàng)目、重要政策等，扎扎實(shí)實(shí)開(kāi)展審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革工作；將中央指導(dǎo)意見(jiàn)所明確的八個(gè)方面監(jiān)督路徑與監(jiān)督法等所賦予的監(jiān)督方式方法相結(jié)合，統(tǒng)籌運(yùn)用各種程序和方法，打好組合拳，發(fā)揮每一項(xiàng)程序和方法的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，加大審查監(jiān)督力度，形成推進(jìn)改革工作的合力。要與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的制度化、精細(xì)化、常態(tài)化，要探索創(chuàng)新并綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、專題詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、專項(xiàng)工作評(píng)議、預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)等監(jiān)督方式方法，著力推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的進(jìn)一步拓展，不斷提高各級(jí)人大及其常委會(huì)開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)督的工作水平。

強(qiáng)化對(duì)政府債務(wù)的專項(xiàng)審查監(jiān)督，評(píng)價(jià)和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)踐中，一些地方政府舉債的隨意性很大，也不向人大報(bào)告?zhèn)浒福嬖趥鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。進(jìn)入新時(shí)代，中央有明確的文件規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有專門決定，地方組織法修正也將“審查監(jiān)督政府債務(wù)”明確為地方各級(jí)人大常委會(huì)必須行使的職權(quán)。

2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》，依法限制地方政府隨意舉債。2021年，中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》，要求地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法審查政府債務(wù)。該意見(jiàn)要求，地方各級(jí)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或預(yù)算委員會(huì)等有關(guān)專門委員會(huì)在對(duì)政府預(yù)算草案初步方案、預(yù)算調(diào)整初步方案、決算草案進(jìn)行初步審查或?qū)φ畟鶆?wù)開(kāi)展專題審議時(shí)，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢問(wèn)。地方各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的調(diào)查研究，提出有針對(duì)性的建議。預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后，本級(jí)人大常委會(huì)按規(guī)定及時(shí)將關(guān)于預(yù)算的決議、預(yù)算調(diào)整的決議、決算的決議及相應(yīng)的審查結(jié)果報(bào)告和有關(guān)審議意見(jiàn)等，送本級(jí)政府研究處理。地方各級(jí)政府及其財(cái)政等部門要認(rèn)真研究，并在規(guī)定期限內(nèi)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告研究處理情況。

2022年3月，地方組織法第六次修正將“監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算，監(jiān)督審計(jì)查出問(wèn)題整改情況，審查監(jiān)督政府債務(wù)”，進(jìn)一步補(bǔ)充明確為地方各級(jí)人大常委會(huì)必須行使的人大預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)。

筆者認(rèn)為，地方各級(jí)人大常委會(huì)要依法行使職權(quán)，要嚴(yán)格按照中央文件規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定，將審查監(jiān)督地方政府債務(wù)作為新時(shí)代人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要組成部分，要充分利用預(yù)算年度審計(jì)成果，依法跟蹤監(jiān)督審計(jì)查處問(wèn)題的整改，監(jiān)督政府守住不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線。

目前，監(jiān)督法已列入2022年立法計(jì)劃即將修改。筆者期待，在地方組織法、預(yù)算法修改的基礎(chǔ)上，人大預(yù)算全口徑審查監(jiān)督的內(nèi)容和重點(diǎn)會(huì)更加具體，人大預(yù)算審查的程序和方式會(huì)更加完善，與時(shí)俱進(jìn)有新突破。