關于修改完善《人民調(diào)解法》的若干思考

□解放

《人民調(diào)解法》是我國第一部專門規(guī)范人民調(diào)解工作的法律。其實施十一年來，有力規(guī)范了人民調(diào)解工作，促進了人民調(diào)解事業(yè)的蓬勃發(fā)展。截至2021年底全國已建立人民調(diào)解組織70.8萬個；有人民調(diào)解員320.9余萬人，其中專職36.4萬人，形成了覆蓋城鄉(xiāng)和重點行業(yè)領域的人民調(diào)解網(wǎng)絡，把新時代“楓橋經(jīng)驗”真正落到了基層，落到了實處。僅2021年就成功調(diào)解糾紛870萬起，調(diào)解率高達97%，成為廣大人民群眾化解矛盾糾紛、維護合法權益最便捷最有效的平臺，成為維護政治安全社會穩(wěn)定的堅強有力的“第一道防線”。

當前，中國特色社會主義邁入了新時代，為人民調(diào)解工作又提供了前所未有的發(fā)展機遇，賦予了新任務、新要求。因而，《人民調(diào)解法》還有巨大的效能空間和重大的歷史使命等待其再展優(yōu)勢、發(fā)揮作用。

為了應對這些挑戰(zhàn)，承負這些重任，很有必要對該法實施十一年的實踐來個回頭看，既總結(jié)經(jīng)驗，以利再戰(zhàn)，又正視、重視實施中顯露的一些與新時代、新任務、新要求及法治建設實際、人民群眾需求不相適應的地方及缺項，以通過修改完善，使其更好地發(fā)揮法治作用，滿足法治中國建設和廣大人民群眾維護合法權益的需要。

一、《人民調(diào)解法》存在的若干問題

我國人民調(diào)解的法制建設相對來看是比較充分的。僅國家層面就有二十多部專門的規(guī)范性文件，包括法律、行政法規(guī)、司法解釋、行政規(guī)章、行業(yè)標準等，憲法及多部法律、行政法規(guī)也有關于人民調(diào)解的相應規(guī)定，使人民調(diào)解工作基本上做到了有法可依。但缺陷是其中宏觀倡導性規(guī)定較多，微觀細化量化具有可操作性的規(guī)定卻明顯不足，特別是對人民調(diào)解委的法律地位、主體資格、工作保障等重要問題，缺乏明確、可操作的剛性規(guī)定，因而難以有效支撐、保障人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展。

（一）未規(guī)定人民調(diào)解委是法人組織或如何取得法人資格

《民法典》第五十八條、第九十條規(guī)定，取得法人資格有兩種方式：一種是經(jīng)依法登記取得；一種是依法律規(guī)定取得?！渡鐣F體登記管理條例》第三條還規(guī)定：“下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（1）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；（2）由國務院機構編制管理機關核定，并經(jīng)國務院批準免于登記的團體；（3）機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體?！钡谑鍡l規(guī)定：“依照法律規(guī)定，自批準成立之日起即具有法人資格的社會團體，應當自批準之日起60日內(nèi)向登記管理機關提交批準文件，申領《社會團體法人登記證書》?！倍度嗣裾{(diào)解法》第七條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是依法設立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！逼渲屑任疵鞔_人民調(diào)解委不需要辦理法人登記，從依法設立之日起，即具有社會團體法人資格，也未規(guī)定其須另經(jīng)依法登記成立，方能取得社會團體法人資格。從而造成當下全國所有的人民調(diào)解委（含行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委）均不是法人組織，無人受理并頒予《社會團體法人登記證書》，也沒有“統(tǒng)一社會信用代碼”。這些立法設計的不周全、不銜接成為當前制約人民調(diào)解特別是行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作及最大限度調(diào)動、整合社會力量形成多元化大調(diào)解格局的主要瓶頸和難題。

（二）工作保障方面一些可操作性規(guī)范缺失

在市場經(jīng)濟大氛圍中，特別是涉及面廣、專業(yè)性強、難度大的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作，沒有固定的工作場所、工作設施設備及可持續(xù)的足額經(jīng)費作為工作保障，是難以立足、發(fā)展的?，F(xiàn)有的《人民調(diào)解法》及有關的法律法規(guī)規(guī)章及政策對人民調(diào)解工作保障都有規(guī)定。如《人民調(diào)解法》第六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應當給予必要的支持和保障……。”中央政法委等六部門《關于加強人民調(diào)解員隊伍建設的意見》、財政部司法部頒布的《關于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》，均要求切實將保障人民調(diào)解工作的經(jīng)費（包括司法行政機關指導人民調(diào)解工作的經(jīng)費、人民調(diào)解委工作補助經(jīng)費、人民調(diào)解員補貼經(jīng)費）落到實處。應該說人民調(diào)解的工作保障沒有問題。

但實際上不盡如此。我國當下的人民調(diào)解組織按《全國人民調(diào)解工作規(guī)范》分兩大類：一類是經(jīng)所在地司法所向縣級司法行政機關報備的人民調(diào)解委及工作室；一類是報縣級以上司法行政機關的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委及工作室?，F(xiàn)在人民調(diào)解工作經(jīng)費能夠享受到政府支持和保障即列入財政經(jīng)費預算的只有經(jīng)所在地司法所報備的人民調(diào)解組織。而另一類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委及工作室，由于是近十年興起的新生事物，其工作保障特別是經(jīng)費保障在2007年頒布的財政部司法部《關于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》的文件中未能涉及，直到2011年5月司法部頒布的《關于加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設的意見》中才予以規(guī)定。2016年1月司法部民政部等聯(lián)合頒布的《關于推進行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導意見》明確規(guī)定由設立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委的單位提供人民調(diào)解的辦公場所、辦公設施和必要的工作經(jīng)費，并建立動態(tài)增長機制。按照《財政部民政部工商總局關于印發(fā)政府購買服務管理辦法（暫行）的通知》要求，把人民調(diào)解作為社會管理性服務內(nèi)容納入政府購買服務指導性目錄；鼓勵社會各界通過社會捐贈、公益贊助等方式，為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作提供經(jīng)費支持。但實踐中，由司法行政機關具體管理、撥付的人民調(diào)解經(jīng)費主要保障了各地司法所指導或參與的人民調(diào)解委的工作經(jīng)費。而由商協(xié)會或企事業(yè)單位設立的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委基本得不到政府及有關行政部門的人民調(diào)解經(jīng)費或得到的很少，根本不足以保障其工作需要。司法部等2010年1月在《關于加強醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》中規(guī)定了“鼓勵醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會通過吸納社會捐贈、公益贊助等符合國家法律法規(guī)規(guī)定的渠道籌措工作經(jīng)費”。司法部民政部等2016年3月頒發(fā)的《關于推進行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導意見》中也“鼓勵社會各界通過社會捐贈、公益贊助等方式，為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作提供經(jīng)費支持”。

這些規(guī)定的確很好，但在現(xiàn)實中完全行不通。由于現(xiàn)行法律行政法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)、不銜接，致使當下全國所有的人民調(diào)解委均不是法人組織，因而銀行不予開戶，稅務機關、財政部門不給予規(guī)制發(fā)票。如此一來，人民調(diào)解委就無法獨立設立并管理財務，即使有了社會捐贈、贊助及購買服務獲得的款項也無處合法入賬，亦無法為付（贈)款單位出具規(guī)制發(fā)票。這樣付（贈）款單位就無法作賬，無法通過財務檢查、審計，實際上人民調(diào)解委根本無法通過接受捐贈和購買服務得到經(jīng)費。

（三）應增加對人民調(diào)解新事物的規(guī)范

1.建立黨組織。黨中央要求所有單位必須建立黨的基層組織。中央全面深化改革委員會審議通過、由中央政法委等六部門頒布的《關于加強人民調(diào)解員隊伍建設的意見》中還專設了“加強黨建工作”的規(guī)定。但現(xiàn)實是司法、民政、行業(yè)性專業(yè)性主管部門都不管行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委的黨組織建設，也不接納其黨組織為其下屬黨組織，使行業(yè)化專業(yè)化人民調(diào)解委無法成立黨組織，無法落實黨中央的要求，也就無法以其為戰(zhàn)斗堡壘，引導人民調(diào)解工作在黨的領導下創(chuàng)新發(fā)展。

2.人民調(diào)解員專業(yè)化職業(yè)化分級制工作。2016年1月，司法部民政部等頒布的《關于推進行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導意見》指出：“要按照《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》要求，把人民調(diào)解員納入社會工作人才培養(yǎng)、職業(yè)水平評價體系，積極探索人民調(diào)解員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的途徑?！薄度珖嗣裾{(diào)解工作規(guī)范》也對人民調(diào)解員的分級標準、評定主體等作出了規(guī)定。但這一十分有利于人民調(diào)解員隊伍自身建設，有利于人民調(diào)解委專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化、常態(tài)化建設的新事物、好舉措，至今在全國范圍內(nèi)尚未付諸實施。因而，在修改《人民調(diào)解法》時應對其設立規(guī)定，予以規(guī)范。

二、修改完善《人民調(diào)解法》，解決制約人民調(diào)解發(fā)展問題的具體建議

1.法名宜改為《中華人民共和國調(diào)解法》?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》中明確指出：“積極引導人民群眾依法維權和化解矛盾糾紛，堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗。充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系?！痹趯嶋H工作中，這種多元聯(lián)動的調(diào)處化解機制已拓展到行政管理、信訪、公安、律師、仲裁等多個領域，形成了名副其實的大調(diào)解模式，使矛盾糾紛預防于苗頭，化解在基層，有力地推動了法治中國建設，切實保障了政治安全和社會穩(wěn)定。為適應這一社會發(fā)展和工作需要，很有必要把人民調(diào)解拓展為涵蓋多種多元化的大調(diào)解。因而，修改《人民調(diào)解法》首先應當修改的是法的名稱。

2.細化具體化設立單位的條件、權利義務及與所設立人民調(diào)解委的關系等。

3.明確并規(guī)范人民調(diào)解委的自身建設。如，人民調(diào)解委主任應該由專職人民調(diào)解員擔任，不得由設立單位特別是企業(yè)的負責人兼任等。

4.確定人民調(diào)解委自依法設立之日起具有法人資格，頒予“社會團體法人資格證書”“統(tǒng)一社會信用代碼”；具有獨立的財務管理權，可以在銀行開戶，領取規(guī)制發(fā)票等。

5.專職人民調(diào)解員必須專做人民調(diào)解工作，不得兼職其他單位特別是企業(yè)職員。

6.將行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等形式，以及當前已普遍開展的政調(diào)對接、訪調(diào)對接、警調(diào)對接、律調(diào)對接、仲調(diào)對接、訴調(diào)對接等多元化的大調(diào)解模式專列一章予以規(guī)范。

7.明確人民調(diào)解委為“法律援助機構”之一。《人民調(diào)解法》規(guī)定“人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用”，這與國務院《法律援助條例》所界定的“法律援助”是一致的，因而應當將人民調(diào)解委列為法律援助機構之一。這樣不但壯大了法律援助隊伍，也真正落實并體現(xiàn)了為人民群眾提供“無償法律服務”。當然，縣級以上人民政府亦應為人民調(diào)解的法律援助工作提供財政支持；司法行政部門也應把人民調(diào)解委與律師事務所等單位一樣列為法律援助機構之一，保障其工作經(jīng)費，使包括人民調(diào)解在內(nèi)的法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

8.增加“人民調(diào)解協(xié)會”為人民調(diào)解組織的行業(yè)管理機構的規(guī)定，以真正發(fā)揮其同業(yè)管理的作用。如人民調(diào)解委黨的基層組織的建立、管理；人民調(diào)解管理人員、人民調(diào)解員的業(yè)務培訓、評級、評優(yōu)，經(jīng)驗總結(jié)交流；人民調(diào)解組織年檢等工作均可由其主管主辦監(jiān)督。從而為這些工作設立抓手，強化黨的領導，促進人民調(diào)解工作的規(guī)范化、連續(xù)性。

若修改《人民調(diào)解法》時機還不成熟，或耗時太長，也可以先修改國務院1989年5月5日通過的《人民調(diào)解委員會組織條例》，充分吸納上述內(nèi)容，使《人民調(diào)解法》的原則性規(guī)定細化量化具體化，從而提升《人民調(diào)解法》的可操作性，以適應新時代對人民調(diào)解創(chuàng)新工作的迫切需要。