淺談西方“三讀制”與我國(guó)“三審制”

□ 鄭文陽(yáng)

“三讀制”與“三審制”都是立法審議程序問題?！叭x制”是西方議會(huì)審議議案（主要是法案）的一種基本形式，最早起源于英國(guó)，后被美國(guó)、德國(guó)、加拿大、印度等國(guó)仿效。法國(guó)于大革命后的1791年，制定了第一部憲法，較為完善地規(guī)定了“三讀制”，之后在西方國(guó)家逐步普及開來?！叭x制”的“讀”是“讀會(huì)”的意思，三讀即為讀三次。西方國(guó)家審議法案時(shí)大多采用“三讀制”。當(dāng)然，也有一些國(guó)家采用“一讀制”，如法國(guó)、西班牙、挪威等，采用“二讀制”的國(guó)家有荷蘭、希臘、波蘭等。

英國(guó)法案分為公法案和私法案兩種，內(nèi)閣成員和非內(nèi)閣成員的國(guó)會(huì)議員均可提出，“一讀”主要是提出法案、宣讀法案名稱，“二讀”是逐條討論法案內(nèi)容，“三讀”是有針對(duì)性地修改完善法案文字[1]。美國(guó)法律則規(guī)定，只有議員才有權(quán)利提出議案，“參議員在全院會(huì)議上宣讀議案標(biāo)題，眾議員議案被列入國(guó)會(huì)記錄，在傳統(tǒng)上稱為‘一讀’”[2]。提出的法案，通常先交由議院相關(guān)委員會(huì)進(jìn)行審理，根據(jù)審理情況對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行表決，如果獲得通過，就將審理報(bào)告連同原來的議案與修正案一起，提交參眾兩院進(jìn)行辯論，由此進(jìn)入議案的“二讀”階段?！啊x是宣讀法案內(nèi)容，并進(jìn)行表決?！盵3]參眾兩院經(jīng)過辯論、表決，無論結(jié)果如何，在表決之前宣讀議案標(biāo)題，稱為“三讀”。而德國(guó)的聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院的議員、聯(lián)邦委員會(huì)和聯(lián)邦政府均有權(quán)提出法案，但實(shí)際上大多數(shù)的法案都是由聯(lián)邦政府提出來的。

我國(guó)立法審議實(shí)行的是“三審制”，即審議法律草案一般須經(jīng)三次常委會(huì)審議才能付諸表決。一審，全體常委會(huì)委員聽取提出議案單位對(duì)草案的必要性、主要問題、理由等作說明，進(jìn)行初步的總體審議。二審，經(jīng)過兩個(gè)月或更長(zhǎng)時(shí)間，常委會(huì)委員們圍繞法律委員會(huì)提出的審議稿，就草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和意見分歧等進(jìn)行深入審議。因?yàn)樵诖似陂g，法律委員會(huì)通過向全社會(huì)公開征求意見、召開各種調(diào)研和座談會(huì)、綜合各方意見等方式，提出進(jìn)一步的審議稿。二審是草案的主要審議階段，耗時(shí)較長(zhǎng)，討論較深，有時(shí)還需召開聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行辯論。三審，則是又隔兩個(gè)月或更長(zhǎng)時(shí)間，由法律委員會(huì)對(duì)二審當(dāng)中委員們提出來的意見作進(jìn)一步研究，根據(jù)多數(shù)委員以及各方意見，提出修改過的表決稿，同時(shí)提出審議結(jié)果報(bào)告。三審依然有可能就某個(gè)問題展開辯論，在此基礎(chǔ)上再作進(jìn)一步審議，倘若意見較為統(tǒng)一就付表決。表決一般是總體表決，以全體委員組成人員過半數(shù)通過。

比較分析西方“三讀制”與我國(guó)“三審制”，西方“三讀制”是在多黨制、利益多元化的背景下達(dá)成的結(jié)果，而我國(guó)“三審制”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作、總目標(biāo)一致、具體意見有爭(zhēng)論的背景下形成的。兩者的共同點(diǎn)都是立法審議程序，都有審議辯論，其作用均有助于提高立法的科學(xué)性、規(guī)范性和質(zhì)量，而主要區(qū)別點(diǎn)則在于：

第一，法律案提出的主體不同。我國(guó)有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體有：代表大會(huì)主席團(tuán)；全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國(guó)人大各專門委員會(huì)；一個(gè)代表團(tuán)或三十名以上的代表聯(lián)名。而西方國(guó)家有權(quán)提出法案的主體本身就存在較大差異，如美國(guó)的兩院議員，英國(guó)的內(nèi)閣成員與非內(nèi)閣成員的國(guó)會(huì)議員，法國(guó)的內(nèi)閣總理和國(guó)會(huì)議員，德國(guó)的國(guó)會(huì)兩院議員、委員會(huì)及政府等等，均有權(quán)提出法案。

第二，審議程序不同。首先是審議主體有差別。西方法律案“三讀”一般是在議會(huì)全體會(huì)議上進(jìn)行，我國(guó)立法因分代表大會(huì)立法和常委會(huì)立法，其審議程序略有差別，常委會(huì)立法的“三審”程序是分別在三次常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行。其次是每次審議的內(nèi)容不同，這個(gè)差別較大，從前面的梳理便可看出，這里不再贅述。再次是審議的時(shí)間要求不同。西方各國(guó)議會(huì)一般對(duì)“三讀”的發(fā)言、辯論時(shí)間等都有一定的限制性規(guī)定，而我國(guó)未做嚴(yán)格限制，一般來說要經(jīng)過半年三次常委會(huì)審議才能付諸表決。實(shí)踐中，一些法律修正案由于意見分歧不大，可能兩審就付表決，而新制定的法律，至少要過“三審”，有些意見分歧過大的，被擱置數(shù)月甚至跨年的也是存在的，如2006年的《物權(quán)法》，前后開了八次常委會(huì)才付表決。

我國(guó)立法審議程序有兩個(gè)要點(diǎn)，一是上文提到的“三審制”，還有一個(gè)是統(tǒng)一審議。與西方國(guó)家相較，統(tǒng)一審議是我國(guó)立法審議程序的特色。我國(guó)“三審制”中后兩次審議，法律委員會(huì)起的作用較為突出，二審時(shí)需由法律委員會(huì)綜合各方意見，提出進(jìn)一步審議的修改稿，三審時(shí)再由法律委員會(huì)綜合各方意見，提出審議結(jié)果報(bào)告和表決稿。統(tǒng)一審議是一個(gè)各方審議意見不斷集中的過程，法律委員會(huì)在立法審議過程中發(fā)揮了兩個(gè)積極性，一是法律委員會(huì)“統(tǒng)”的積極性，將全國(guó)人大其他各專門委員會(huì)的意見綜合起來；二是發(fā)揮了其他專門委員會(huì)“?！钡膬?yōu)勢(shì)。

注釋：

[1]楊臨宏：《立法學(xué)原理、程序、制度與技術(shù)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第109頁(yè)。

[2]張瀝丹：《“兩會(huì)機(jī)制”與“兩院制”的比較研究》，載《法制與社會(huì)》2010年第25期。

[3]張根大、方德明、祁九如：《立法學(xué)總論》，法律出版社1991年版，第248頁(yè)。