青海省國有林場調(diào)研報告

汪海蓉 穆雪紅 徐峰 趙寶偉 韓振興 魏海平

摘 要：調(diào)研以全面掌握國有林場改革后建設(shè)與管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以摸清制約國有林場高質(zhì)量發(fā)展的短板為出發(fā)點，以探索推進(jìn)森林資源有償使用機(jī)制和自然資源調(diào)查與價值評估，持續(xù)深化國有林場改革，加強制度建設(shè)，推動高質(zhì)量發(fā)展為根本目的。通過書面調(diào)研和實地調(diào)研相結(jié)合，書面調(diào)查以110個林場《全省國有林場調(diào)研問卷（一場一卷）》為主，實地調(diào)研選擇具有代表性、針對性、典型性的75個國有林場進(jìn)行仔細(xì)剖析。調(diào)研取得的數(shù)據(jù)詳盡、成果豐富、情況真實，達(dá)到了預(yù)期效果。為進(jìn)一步深入探索新管理體制機(jī)制下的國有林場保護(hù)發(fā)展模式提供了相關(guān)數(shù)據(jù)支撐。

關(guān)鍵詞：青海省 國有林場 調(diào)研 改革 科技

中圖分類號：F307.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-143-02

為深入貫徹落實黨的十九大提出的加快生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，按照習(xí)近平總書記對青海工作“四個扎扎實實”的重大要求，持續(xù)推進(jìn)青海省生態(tài)文明建設(shè)、加快向生態(tài)大省強省轉(zhuǎn)變，近期，根據(jù)《青海省林業(yè)和草原局關(guān)于開展全省國有林場調(diào)研工作的通知》（青林場發(fā)[2020]287號）文件要求，青海省對全省國有林場相關(guān)工作進(jìn)行了廣泛深入的調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、調(diào)研基本情況

此次調(diào)研自2020年5月初啟動至12月底全面完成，共向全省110個國有林場發(fā)放《全省國有林場調(diào)研問卷（一場一卷）》，8月底以各市州為單位上報后，經(jīng)核查、核對、反復(fù)修改，形成書面匯總材料，為下一步開展實地調(diào)研等定了堅實基礎(chǔ)，書面資料核對后，于9月15日最終歸檔。其中對75個國有林場開展重點調(diào)研。實地調(diào)研率為調(diào)研林場總數(shù)的68%。

調(diào)研以《全省國有林場調(diào)研問卷（一場一卷）》為主要內(nèi)容，共涉及159類529項指標(biāo)，涵蓋基本情況、人員情況、森林草原資源及管理、項目和資金、機(jī)構(gòu)建設(shè)及管理、營造林生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅、基礎(chǔ)設(shè)施、辦公條件、科技發(fā)展、自然資源調(diào)查與價值評估、林場圖景、建議及希望等14個方面。

二、調(diào)研取得的成效

目前，青海省國有林場共有110個，大多成立于上世紀(jì)50年代至80年代，基本覆蓋全省各地林區(qū)。絕大多數(shù)國有林場處在三江源源頭、江河兩岸、水土流失區(qū)和風(fēng)沙前沿區(qū)，位于最偏遠(yuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)地區(qū)。成立初期，多數(shù)以采伐天然林為主，其余林場以荒山荒沙造林為主培育森林資源。2000年啟動實施天然林保護(hù)工程以來，全面停止天然林采伐，國有林場的性質(zhì)從生產(chǎn)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位，國有林場的任務(wù)由林木采伐為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯仲Y源培育管護(hù)為主，標(biāo)志著全省國有林場從開發(fā)利用轉(zhuǎn)入全面保護(hù)的發(fā)展新階段。2004年國家正式建立了中央財政生態(tài)補償基金，由于青海省國有林場生態(tài)區(qū)位重要，全省國有林場全面進(jìn)入國家公益林，實施生態(tài)公益林補償制度，目前全省110個國有林場均為生態(tài)公益型和全額撥款事業(yè)單位。全省國有林場分布在43個縣（市、區(qū)）。全省國有林場中有森林公園23個，其中國家級森林公園7個，省級森林公園16個。按行政區(qū)域：海東市33個;海南州15個;西寧市15個，黃南州15個，果洛州12個，玉樹州10個，海西州5個，海北州5個。按面積大小：超大型林場30個（面積>50萬畝），大型林場41個（面積10～50萬畝），中型林場19個（面積5～10萬畝），小型林場20個（面積<5萬畝）。按建場時間：1980年代以前建場的林場有51個，1981～2000年建場的林場有16個，2001年后建場的林場有43個。按林分起源：天然林林場73個，人工林林場27個。

三、青海省國有林場存在的主要問題

（一）管理水平落后，發(fā)展方向不明

近年來，在國家的大力支持下，青海省國有林場造林力度不斷加大，有林地和灌木林地面積增加，由于經(jīng)營管理不盡科學(xué)，導(dǎo)致一些人工中幼齡林生長不良，甚至成片死亡的現(xiàn)象。從此次調(diào)研中還反映出，各國有林場普遍對科學(xué)經(jīng)營發(fā)展規(guī)劃考慮不夠充分，對已經(jīng)編制完成的森林經(jīng)營方案定位不夠清晰，大多流于形式。

（二）管理體制不順 機(jī)構(gòu)弱化分流

自2018年機(jī)構(gòu)改革以來，青海省各地林業(yè)草原部門都受到了一定沖擊，很大程度上制約了全省林草事業(yè)的快速發(fā)展。一是青海省存在“兩塊牌子，一套人馬”“事業(yè)單位，企業(yè)管理”“自收自支事業(yè)單位”等多種體制，一定程度上造成管理不順，影響林場工作的全面開展。二是機(jī)構(gòu)弱化，政策執(zhí)行大打折扣。三是人員分流造成基層管理工作缺乏有力抓手。四是機(jī)構(gòu)改革后在新增草原業(yè)務(wù)后，全省國有林場幾乎沒有相關(guān)草原方面的技術(shù)人員，造成就國有林場方面草原數(shù)據(jù)空白，調(diào)研中所有草原方面的資料均為缺失。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施落后 預(yù)防隱患突出

國有林場改革后，特別是隨著國有貧困林場項目的實施，各國有林場生產(chǎn)辦公用房質(zhì)量得到了改造和提升，但僅能滿足最基本的生產(chǎn)生活需要，在林場精細(xì)化、規(guī)范化、智能化管理方面仍有較大欠缺。

（四）人員編制縮水，科技動力滯后

幾十年來大多國林場人員編制大幅度縮減，技術(shù)人員緊缺，目前全省110個國有林場在編職工人數(shù)1658人，機(jī)構(gòu)改革后實際在崗人數(shù)1362人，人員結(jié)構(gòu)與當(dāng)前形勢和發(fā)展的要求有很大差距。繼而出現(xiàn)下列問題：一是隨著大規(guī)模國土綠化進(jìn)程的推進(jìn)，各林場周邊大面積新造林地被歸入林場管護(hù)范圍，造成林場工作任務(wù)量與現(xiàn)有人員編制不成比例，工作時應(yīng)接不暇，對工作疲于應(yīng)付。二是各國有林場人員結(jié)構(gòu)偏向老齡化，高層次專業(yè)技術(shù)人員比例較低，林場提升經(jīng)營管理水平和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動力不足。三是基層林場干部職工參與具體事務(wù)多，但參與科研項目較少，在相等的職稱評定條件下，相比機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，其評職稱分?jǐn)?shù)難以籌足。四是林場職稱結(jié)構(gòu)不夠合理，以各林場編制為基準(zhǔn)核定相應(yīng)職稱數(shù)量，導(dǎo)致林場高中級職稱數(shù)比例低。五是林場半數(shù)以上職工均借調(diào)至其他部門服務(wù)，造成人員本就匱乏的情況日益嚴(yán)重。

（五）經(jīng)營缺乏活力 依賴思想嚴(yán)重

經(jīng)營機(jī)制不活，國有林場按照全額撥款事業(yè)單位管理后，全部執(zhí)行“收支兩條線”制度。這在保證職工收入穩(wěn)定的同時，也在一定程度上影響了林場和職工搞活林場經(jīng)營、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。大部分林場“等、靠、要”思想嚴(yán)重，很多林場的經(jīng)營活動停留在單一的護(hù)林工作上，經(jīng)營領(lǐng)域尚屬空白。

（六）資源占比豐富 引領(lǐng)效果不佳

國有林場林地面積占全省林地總面積的48.53%，有林地面積占全省有林地總面積的79.82%，管理著全省森林資源的精華，代管著64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于自身發(fā)展不足，因此對地方經(jīng)濟(jì)的帶動不夠，只是將當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶納入臨時管護(hù)員，林區(qū)群眾生活依然十分艱辛，甚至過著較為原始的生活。

四、做好國有林場工作的幾點建議

（一）“加強頂層戰(zhàn)略設(shè)計，理清國有林場現(xiàn)狀”，大力推進(jìn)青海省國有林場工作

全省林業(yè)發(fā)展離不開國有林場發(fā)展，各國有林場必將在林業(yè)建設(shè)中起到科技示范帶動作用，為全省的林業(yè)建設(shè)工作帶個好頭做好表率。一是各國有林場在合理執(zhí)行與之配套的專項規(guī)劃外，依據(jù)各國有林場發(fā)展規(guī)劃確定發(fā)展目標(biāo)，并制定技術(shù)路線。二是進(jìn)一步研究確定林場林業(yè)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，并從優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)、提高林分質(zhì)量和林地生產(chǎn)力出發(fā)，編制森林培育發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案，使林場的技術(shù)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)逐步建立考核、監(jiān)管制度，林場科學(xué)經(jīng)營和合理利用森林源走上規(guī)范化、制度化軌道。三是緊緊圍繞省國有林場總站制定的各類科研項目及標(biāo)準(zhǔn)，有針對性地解決經(jīng)營管理不科學(xué)、森林撫育力度不夠的現(xiàn)象。

（二）“積極落實政策制度，理順林場管理體系”，合理推進(jìn)國有林場改革后續(xù)工作

落實人社部《關(guān)于國有林場崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，科學(xué)設(shè)置各類崗位。堅持國有林場編制核定的嚴(yán)肅性，保證編制到位、人員到崗。合理優(yōu)化國有林場管理層級。繼續(xù)做好改革后續(xù)配套政策的制定和落實工作，并加強與對口部門的匯報對接，密切掌握高層動態(tài)和最新信息，積極推進(jìn)改革后續(xù)工作。吸納草原方面專業(yè)人才，充實林草隊伍，完善林草資料，壯大林草事業(yè)。

（三）“加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，精準(zhǔn)提升設(shè)備現(xiàn)代化”，制定林業(yè)裝備現(xiàn)代化發(fā)展計劃

建議將林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列入地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，將道路、供水、供電、通訊等納入國家公路建設(shè)、農(nóng)電網(wǎng)改造、供水工程、村村通工程，由地方政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)一安排建設(shè)資金;根據(jù)實際需求規(guī)劃新建管理站，特別是危舊房屋改造、辦公設(shè)備更新，改善職工住房和餐飲條件。林業(yè)裝備發(fā)展實現(xiàn)“三個現(xiàn)代化”，即營林生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)林種植和林果加工業(yè)技術(shù)裝備實現(xiàn)機(jī)械化。森林防火、滅火、林業(yè)有害生物防治、森林資源監(jiān)測體系建設(shè)現(xiàn)代化?？萍汲晒l(fā)展、技術(shù)人員培訓(xùn)、科技體系搭建實現(xiàn)升級化。

（四）“優(yōu)化人才引進(jìn)形式，建立技術(shù)培訓(xùn)體系”，全力推動林場科技發(fā)展

一是在改善林場生活工作條件的基礎(chǔ)上，不斷加強能力建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、強化機(jī)構(gòu)職能，加大人才引進(jìn)力度，補充編制縮水問題。二是結(jié)合國有林場的實際和發(fā)展戰(zhàn)略的要求，建立技術(shù)培訓(xùn)體系和需求庫，有針對性地為國有林場培養(yǎng)符合林場發(fā)展戰(zhàn)略的人才。三是在科技支撐方面依托西北地區(qū)豐富的教育資源，積極尋求與高校、科研院所在科技成果形成和推廣上的深入合作，提高自身科技水平。四是依托省國有林場總站逐年安排的技術(shù)人員輪訓(xùn)班，不斷提高林場職工文化素質(zhì)。五是適當(dāng)放寬基層林場職稱評定標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整高級別職稱空缺比例，解決基層林場職稱難進(jìn)級的問題。

（五）“吸引優(yōu)強企業(yè)參與，創(chuàng)新經(jīng)營管理制度”，激勵林場職工建設(shè)發(fā)展積極性

國家政策和資金上的扶持是幫助國有林場走出困境的基本條件，但僅依靠政策和資金是不夠的，要想實現(xiàn)國有林場的長期可持續(xù)發(fā)展必須要創(chuàng)新經(jīng)營管理方式，加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，落實國有林場法人自主權(quán)，減少對國有林場的微觀管理和直接管理。積極與財政部門溝通，爭取更多的資金用于林業(yè)資源管護(hù)。經(jīng)營活動要實行市場化運作，鼓勵優(yōu)強林業(yè)企業(yè)參與兼并重組，通過規(guī)?；?jīng)營、市場化運作，切實提高企業(yè)性質(zhì)國有林場的運營效率。在保持林場生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性的前提下，按照科學(xué)規(guī)劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，有效盤活森林資源。

（六）“挖掘森林生態(tài)價值，豐富生態(tài)服務(wù)類型”，積極發(fā)揮國有林場帶動作用

青藏高寒區(qū)森林位于世界屋脊青藏高原之上，其植被體系與同緯度的亞熱帶高山植被差異顯著。與西藏相比海拔略低的青海省國有林場，具備向更多人群提供生態(tài)服務(wù)的潛力。一是利用國有林場自身豐富的資源，大力發(fā)展林木良種基地、花卉苗木基地、珍貴用材林基地，保障營造生態(tài)樹種的來源。二是多種經(jīng)營大力發(fā)展林場經(jīng)濟(jì)。利用林區(qū)豐富的自然資源重點發(fā)展森林人家等特色旅游林場經(jīng)濟(jì)，起到引領(lǐng)示范效果。三是有效提供公共服務(wù)。加強國有林場道路供電、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為公眾健身養(yǎng)生觀光游覽科普考察等提供便利條件，改善林場職工生產(chǎn)生活條件，優(yōu)化林區(qū)發(fā)展環(huán)境。四是選擇資源豐富交通方便的國有林場建設(shè)一批生態(tài)文化與教育基地，健全標(biāo)識解說引導(dǎo)等宣教系統(tǒng)作為弘揚生態(tài)文化普及自然知識的場所，向公眾開放積極推動科研及周邊鄉(xiāng)村餐飲、住宿、旅游等發(fā)展。

（作者單位：青海省國有林場總站 青海西寧 810000）

[第一作者簡介：汪海蓉（1983—），女，大學(xué)本科，青海西寧人，林業(yè)高級工程師，從事林業(yè)調(diào)查與生態(tài)保護(hù)工作。]

（責(zé)編：若佳）