行政村規(guī)模調(diào)整現(xiàn)狀研究
——以麗水地區(qū)為例

麗水學(xué)院 葉舒雅，袁嘉穎

“行政村”作為我國基層群眾性自治單位，通過建立村委會(huì)組織、黨支部委員會(huì)實(shí)現(xiàn)村民自治，因而需要大量干部人才發(fā)揮管理和領(lǐng)導(dǎo)的作用。但隨著物質(zhì)水平的提高以及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡性的問題，自20世紀(jì)80年代中后期，在山東、江蘇、安徽等農(nóng)村地區(qū)開始“行政村合并”工作。而作為浙江省陸地面積最大的地級(jí)市，麗水市有著優(yōu)渥的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，而這一特點(diǎn)在行政村初步合并后也暴露出了一系列問題。

當(dāng)前國內(nèi)外的研究多為描述性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)分析。以城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展理論研究為例，由自然村發(fā)展為行政村再到行政村合并的過程伴隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差異大、農(nóng)村“城市病”等問題，從階段性角度出發(fā)則更能推動(dòng)農(nóng)村的科學(xué)發(fā)展。這些研究雖然在一定程度上對(duì)行政管理村起到指導(dǎo)作用，但以實(shí)證研究為方法，從特定案例中探討行政村合并利弊的研究較少，這些經(jīng)驗(yàn)是否適用于我國行政村合并后的完善工作還有待商榷。因此，本文將以前人的研究為基礎(chǔ)，深入分析麗水市行政村合并工作的現(xiàn)狀及問題，并提出相關(guān)的發(fā)展策略。

一、行政村合并

區(qū)別于地理概念的自然村落，本文的研究對(duì)象是具有行政區(qū)劃管理的基層群眾性自治單位。從兩者關(guān)系上，自然村隸屬于行政村。二者區(qū)別的根本在于行政管理職權(quán)的有無，行政村建立的村民委員會(huì)和黨支部委員會(huì)，是國家按照法律規(guī)定而設(shè)立的農(nóng)村基層管理單位，而自然村則通常只是建立村民小組，并無行政職權(quán)。

我國農(nóng)村面大量廣，呈現(xiàn)出村“散而多、小而亂”的特點(diǎn)。據(jù)了解，我國行政村數(shù)量于1990年多達(dá)100余萬個(gè)，之后逐漸減少，2013年已減至691510個(gè)?？梢哉f，行政村合并是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)。所謂“行政村合并”就是將兩個(gè)及以上的行政村通過合并組合成一個(gè)新的行政村。這并不是簡(jiǎn)單的地理空間劃分，而是為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)而開展的農(nóng)村管理體制的變遷。通過合并，使原有各村的資金、資產(chǎn)、資源等得以重新組合配置，發(fā)揮更大效益。

（一）行政村合并類型

從地理空間角度，行政村合并可劃分為固定式合并和遷移式合并兩大類。

固定式合并保持各行政村基本格局不變，常適用于地理位置相鄰且各村發(fā)展水平相對(duì)一致的行政村，為提高資源利用率促進(jìn)發(fā)展而合并。如景寧縣大漈鄉(xiāng)將西一、西二、垟心、小佐等村合并為大漈村，為加快云中大漈景區(qū)村建設(shè)提供了便利。

遷移式合并是在固定式合并基礎(chǔ)上，將部分生產(chǎn)生活條件惡劣、常居人口較少的行政村村民遷至實(shí)力較為雄厚的行政村，即強(qiáng)村帶弱村。又可細(xì)分為擴(kuò)張式合并和扶貧式合并。前者往往是由一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的中心村向外擴(kuò)張，合并周邊的薄弱小村，合并后以原中心村名義存在。如麗水市龍泉市的張村、白塔村、大坵田村合并后成了新的張村。而扶貧式合并多是城中村帶動(dòng)城郊村，為幫助地理位置較差、基礎(chǔ)建設(shè)落后的邊遠(yuǎn)山村實(shí)現(xiàn)脫貧，組織其村民遷移至經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村生產(chǎn)生活。如景寧縣安溪畬族鄉(xiāng)的嚴(yán)山村與下武村均為少數(shù)民族村，嚴(yán)山村較為偏遠(yuǎn)落后，通過組織“畬村黨建聯(lián)盟”等形式，該鄉(xiāng)積極引導(dǎo)嚴(yán)山村村民“下山”，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村帶弱村。

（二）麗水市行政村合并現(xiàn)狀

行政村規(guī)模調(diào)整優(yōu)化不僅是省市縣部署的一項(xiàng)政治任務(wù)，更是加快鄉(xiāng)村振興、夯實(shí)基層基礎(chǔ)的迫切需要。當(dāng)前麗水市行政村規(guī)模調(diào)整工作已圓滿完成，調(diào)整后全市行政村總數(shù)約減少了三分之一。（圖1為麗水市部分縣市的行政村規(guī)模調(diào)整情況）

圖1 麗水市部分縣市行政村規(guī)模調(diào)整情況

二、行政村合并動(dòng)因分析

浙江省委于2003年提出加大行政村合并力度，采用“自上而下”的集中推進(jìn)方式，開展“千村示范、萬村整治”工程。許多具有“小、散、亂”特點(diǎn)的落后農(nóng)村不斷出現(xiàn)人口外流、空心化、老齡化等問題，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦姓芾淼娜瞬艤p少，黨員隊(duì)伍老化等問題出現(xiàn)，更由于民族村與非民族村之間存在特殊融合，村民對(duì)村民自治組織的要求也日益增高。

因此，重新構(gòu)筑布局合理、人口集聚、生態(tài)良好的村莊新格局，一方面能夠減少行政村數(shù)量，打破地域狹小界限，有效整合土地等各方資源，科學(xué)優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，集中利用政策資源，形成良性的經(jīng)濟(jì)集聚循環(huán)，助力特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；另一方面在擴(kuò)大行政管理規(guī)模的同時(shí)精簡(jiǎn)行政人員，緩減財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高投入績(jī)效，促進(jìn)村委會(huì)選舉正規(guī)化，滿足鄉(xiāng)村居民的期望，完善基層群眾自治制度，打造服務(wù)型政府。

三、行政村合并的優(yōu)劣

（一）行政村合并的優(yōu)越性

1.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

行政村合并對(duì)優(yōu)化整合農(nóng)村資源具有重要作用。土地合并盤活了村莊周邊因所屬權(quán)爭(zhēng)執(zhí)不下而廢棄的土地，提高了土地利用效率；基礎(chǔ)設(shè)施的合并，在集約利用資源、合理布局有限空間的同時(shí)也便于更多公共服務(wù)向基層延伸。信息、技術(shù)、人才的合并使資源實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮作用。本著“促發(fā)展、促民生、促振興”的目標(biāo)，行政村合并對(duì)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，扶持新興產(chǎn)業(yè)同樣起著非常重要的作用。如麗水景寧的潘坑村和嶺根源村早前都屬于金鐘鄉(xiāng)一帶，但隨著人口遷徙導(dǎo)致村落“空心化”，原本在當(dāng)?shù)胤N植的經(jīng)濟(jì)作物“金鐘雪梨”也逐漸淡出市場(chǎng)，兩村合并工作的落實(shí)使“金鐘雪梨”的品牌再次嶄露頭角。

2.完善村級(jí)管理機(jī)制，建設(shè)扎實(shí)服務(wù)型村級(jí)班子

行政村合并有利于縮減村干部數(shù)量，降低行政運(yùn)行成本，促進(jìn)基層組織建設(shè)。合并有利于解決村干部選人用人時(shí)“從矮子里挑高個(gè)”的難題，多個(gè)行政村完成村“兩委”的換屆選舉工作，成員大多高票、全票通過，真正體現(xiàn)了村委組織與人民意愿的高度契合。行政村合并為扎實(shí)服務(wù)型村級(jí)班子的改革提供契機(jī)。合并后嚴(yán)格落實(shí)機(jī)構(gòu)限額管理的要求，減少干部數(shù)量，擴(kuò)大村務(wù)范圍，減少懶政怠政現(xiàn)象；村干群隊(duì)伍精簡(jiǎn)化更便于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在鄉(xiāng)村的廣泛普及，統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，足不出戶的網(wǎng)上辦理和便捷有效的村務(wù)公開，使村民獲得更優(yōu)質(zhì)的政治參與體驗(yàn)。

（二）合并后存在的問題及其原因

1.村民缺乏認(rèn)同感、歸屬感

行政村合并打破了長(zhǎng)期以來形成的“熟人社會(huì)”。各村村民之間缺乏認(rèn)同感則會(huì)有強(qiáng)烈的“本村人”和“外村人”之分。大多山區(qū)，村與村分布零散，合并難度大。對(duì)比山區(qū)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件較好的平原地區(qū)合并更容易取得成效，但村民對(duì)合并工作漠不關(guān)心或持反對(duì)態(tài)度都不利于合并工作的開展。因?yàn)榇迕袢粘５纳缃换顒?dòng)范圍對(duì)象皆有限，社交關(guān)系網(wǎng)呈現(xiàn)出“差序格局”的特點(diǎn)。尤其是規(guī)模較小、人數(shù)較少村莊的村民在思想上會(huì)產(chǎn)生被吞并的感覺，認(rèn)為小村并入大村將失去話語權(quán)、村名、門牌號(hào)等。如何留住鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁讓村民產(chǎn)生歸屬感成為一大難題。

2.“三資”融合及利益分配問題

農(nóng)村集體“三資”包括農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源。“三資”融合是行政村合并中出現(xiàn)的最棘手問題，很多行政村都存在合并后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)“三資”無法融合的現(xiàn)象。合并村之間集體資產(chǎn)總額或人均資產(chǎn)額往往相差較大，一些集體資產(chǎn)基數(shù)大的村子的村民不同意與集體資產(chǎn)極少的村子融合資產(chǎn)，而強(qiáng)行合并極易引發(fā)群眾的不滿。雖然各地區(qū)村委都極力尋找尊重民意、因地制宜的方式，但大村不愿意分?jǐn)傎Y產(chǎn)，小村不愿意割讓資源，利益沖突嚴(yán)重等現(xiàn)象嚴(yán)峻的直接現(xiàn)實(shí)問題。集體資產(chǎn)融合和利益分配困難，從而無法達(dá)到大村帶動(dòng)小村，強(qiáng)村扶持弱村的效果。

3.新村干群關(guān)系疏離

干群關(guān)系是能使我國14億人民如石榴籽般緊緊抱在一起的關(guān)鍵，干群關(guān)系聚則強(qiáng)，散則弱。然而，行政村合并雖本著拓寬選人范圍，優(yōu)化村級(jí)班子的目的，卻導(dǎo)致了不少新村群干關(guān)系疏離的現(xiàn)狀。內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致新老干部間無法順利完成交接工作。新領(lǐng)導(dǎo)班子存在共事經(jīng)驗(yàn)不足，難以形成“一盤棋”的格局。對(duì)外，由于管理范圍擴(kuò)大、人數(shù)增多，短時(shí)間內(nèi)無法充分了解新村村民的具體情況。脫離群眾則行政效率低，兩者間的磨合與適應(yīng)增加了管理難度。新村干群溝通機(jī)制不夠健全，新干部缺乏主動(dòng)溝通的積極性、自覺性等，都會(huì)降低群眾信任度，造成干群隔閡，村民各項(xiàng)服務(wù)難以得到保證，如此惡性循環(huán)也將導(dǎo)致干群關(guān)系進(jìn)一步疏離。

4.鄉(xiāng)村規(guī)劃問題

目前，大多數(shù)合并村村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，發(fā)展效益不高，行政村建設(shè)需長(zhǎng)期依靠政府投入。合并后行政村各部分發(fā)展優(yōu)勢(shì)不同，方向不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)長(zhǎng)期受阻。對(duì)于合并后如何利用村集體經(jīng)濟(jì)，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，將鄉(xiāng)村發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合等問題未進(jìn)行具體規(guī)劃，“向哪兒發(fā)展”“怎么發(fā)展”成為阻礙合并后行政村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題。

四、對(duì)策

行政村合并是為了更好地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，改善和提高村民的生活水平。如今麗水市行政村合并已帶來良好效益，但如何有效地解決行政村合并帶來的問題仍是麗水市的一項(xiàng)重要議題。因此，針對(duì)現(xiàn)有問題提出以下幾點(diǎn)對(duì)策。

（一）增強(qiáng)行政村的服務(wù)功能

麗水市作為擁有全國唯一畬族自治縣的地級(jí)市，少數(shù)民族分布十分廣泛，故新行政村應(yīng)尊重原各村各族的文化，結(jié)合村莊地域性，突出本村特點(diǎn)，建設(shè)少數(shù)民族特色文化村，充分發(fā)揮新行政村的作用。通過文藝表演、文化走廊等形式，促進(jìn)各村村民文化情感交流。完善基礎(chǔ)公共場(chǎng)所，為村民提供茶余飯后消遣閑聊、生活社交的去處，村民間的社交圈會(huì)在互動(dòng)中擴(kuò)大，促而形成越來越大的社交圈，繼而增強(qiáng)村民之間的認(rèn)同感和歸屬感。

（二）“三資”融合

行政村合并必須處理好“三資”融合問題，加強(qiáng)對(duì)村集體“三資”的管理。先進(jìn)行各村級(jí)財(cái)務(wù)審查，理清賬目情況，及時(shí)進(jìn)行“三資”清理登記工作，結(jié)束舊賬，其后再以新村為單位，停止使用原來各村的財(cái)務(wù)賬戶，實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)一收支管理。村集體經(jīng)濟(jì)屬于村集體，故“三資”融合需要建立監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格按照村級(jí)集體資產(chǎn)融合與管理辦法規(guī)范有序處理農(nóng)村“三資”。合并后新村要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)審批管理制度，凡是涉及資金使用等重大事項(xiàng)，都要經(jīng)過村民代表大會(huì)表決通過，并落實(shí)財(cái)務(wù)管理聯(lián)審聯(lián)簽，實(shí)行財(cái)務(wù)全面公開。嚴(yán)禁借并村之機(jī)挪用公款，貪污、冒領(lǐng)、虛報(bào)等惡劣行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必嚴(yán)肅處置，追究涉事人員相關(guān)責(zé)任。

（三）強(qiáng)化村干部工作能力

建立專業(yè)化村干部隊(duì)伍是保證村級(jí)各項(xiàng)工作開展的關(guān)鍵。行政村的合并使村民多元化，新老村干部都應(yīng)了解村民的總體情況。同時(shí)新老干部之間也應(yīng)互相了解，營造新班子團(tuán)結(jié)氛圍。為增強(qiáng)新老村干部綜合能力素質(zhì)，村級(jí)干部需進(jìn)行定期培訓(xùn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力、政治理論和素質(zhì)培養(yǎng)。完善村干部工作待遇保障，適當(dāng)提高村干部相關(guān)待遇，完善村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障政策，以保證村干部工作的積極性。還可通過開展優(yōu)秀村干部評(píng)選等活動(dòng)，不斷增強(qiáng)村干部的榮譽(yù)感與責(zé)任感。增加新生村干部力量，通過公開推薦、民主投票等方式，優(yōu)選群眾認(rèn)可的綜合素質(zhì)高、工作能力強(qiáng)的優(yōu)秀才干，充實(shí)到村干部隊(duì)伍中。

（四）因地制宜，推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展

麗水市被稱為“浙江綠谷”，境內(nèi)山清水秀，秉承因地制宜謀發(fā)展的原則，互聯(lián)網(wǎng)+旅游發(fā)展可作為增強(qiáng)新村內(nèi)生動(dòng)力的途徑之一。首先推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)“農(nóng)旅”融合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次保護(hù)歷史文化名村、少數(shù)民族特色村等傳統(tǒng)特色村莊，打造觀光旅游、休閑養(yǎng)老、特色食宿的旅游綜合體，利用互聯(lián)網(wǎng)加大宣傳力度，提升旅游品牌知名度，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)在傳承民族特色文化中快速穩(wěn)步前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕裨诩揖蜆I(yè)。對(duì)于人口大量流失的空心化村莊，合并后可集中土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。青田縣是著名的僑鄉(xiāng)，若招引在外華僑企業(yè)家回村投資，既可將村閑置的田地、農(nóng)房等加以改建利用，還可與行政村合作共建新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)共同富裕。