財(cái)政資源、產(chǎn)業(yè)效率與東北問題
——基于2001—2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的PSM-DID分析

王智勇

(1.中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué),北京 102488;2.中國社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100710)

一、研究背景

目前,關(guān)于東北問題的討論主要集中于分析工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的影響,較少討論財(cái)政資源和產(chǎn)業(yè)效率變化對(duì)東北經(jīng)濟(jì)增長的影響,尤其很少涉及財(cái)政資源對(duì)產(chǎn)業(yè)效率的影響。財(cái)政政策是政府在區(qū)域政策中最重要、最具有操作性的手段之一,而轉(zhuǎn)移支付正是實(shí)現(xiàn)這一手段的主要工具。例如,2009年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》共涵蓋優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型和解決民生問題等9個(gè)方面,28條具體振興政策,主要政策工具是政府投資。對(duì)許多地方政府而言,政府投資的主要資金來源是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從某種程度上說,20世紀(jì)末國有企業(yè)改革極大地刺激了東北地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)。原本是促進(jìn)市場化的極好時(shí)機(jī),然而2003年國家振興東北老工業(yè)基地的系列政策打亂了市場化改革的進(jìn)程,東北地區(qū)各級(jí)政府利用國家專項(xiàng)政策的扶持,進(jìn)一步強(qiáng)化了重工業(yè)化特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)壟斷的格局,使得東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大地依賴于中央政府的專項(xiàng)振興計(jì)劃和財(cái)政轉(zhuǎn)移政策。由于東北尚未形成市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,此類振興政策實(shí)際上助長了東北經(jīng)濟(jì)對(duì)政策的依賴性,提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性。對(duì)東北地區(qū)而言,受重工業(yè)化的影響,充裕的財(cái)政資源在一定程度上反而弱化了經(jīng)濟(jì)增長的自主性。正是從這個(gè)角度來看,新東北現(xiàn)象實(shí)際上是2003年以來一系列東北老工業(yè)基地振興政策的副產(chǎn)品,如果不糾正政策的偏頗并采取積極的市場化改革策略,未來東北經(jīng)濟(jì)仍將難以實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展。因此,研究振興政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系和作用機(jī)理,財(cái)政資源配置及其影響就成為政策調(diào)整的基礎(chǔ)。

與振興政策促成經(jīng)濟(jì)增長形成鮮明反差的是,東北地區(qū)人口大量外流。從東北地區(qū)流出人口的結(jié)構(gòu)來看,來自城市、制造業(yè)以及擁有高學(xué)歷的人口占比要高于全國平均水平。而且,東北外出勞動(dòng)力的回報(bào)率很高。此外,東北地區(qū)既是人口凈流出地區(qū),也是人口凈遷出地區(qū)。人口長期凈流出,意味著勞動(dòng)力和人才大量流失,對(duì)東北老工業(yè)基地振興無疑是釜底抽薪。

由此可見,在分析東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的過程中,人口的因素不容忽視。已有的研究大多數(shù)采用統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù),但年鑒提供的人口數(shù)絕大多數(shù)為戶籍口徑,難以反映流動(dòng)人口的影響,因而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的分析(多數(shù)研究采用人均GDP來測量經(jīng)濟(jì)增長)容易有偏。此外,在評(píng)估振興東北老工業(yè)基地政策的時(shí)候,常常采用雙重差分模型分析(DID),但控制組的選擇直接影響到政策評(píng)估的結(jié)果,一些研究采用了傾向性評(píng)分匹配來確定控制組,但并未充分考慮到在實(shí)施振興東北老工業(yè)基地政策的同期還有其他區(qū)域政策,如2006年中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施,是國家在實(shí)施西部大開發(fā)和振興東北之后的又一重大區(qū)域政策。

與現(xiàn)有的研究相比,本文的邊際貢獻(xiàn)在于:一是利用統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)與普查數(shù)據(jù),估算了地級(jí)市歷年常住人口,在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確地評(píng)估振興政策的影響;二是從財(cái)政資源和產(chǎn)業(yè)效率的角度分時(shí)段對(duì)東北老工業(yè)基地振興政策進(jìn)行評(píng)估,從而對(duì)振興政策的作用機(jī)制和作用效果進(jìn)行更細(xì)致的探究。對(duì)現(xiàn)有政策的評(píng)估是進(jìn)行政策調(diào)整的基礎(chǔ),也是改進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長模式的重要前提。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)東北問題的研究早在20世紀(jì)90年代就陸續(xù)出現(xiàn),當(dāng)時(shí)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)呈現(xiàn)下滑趨勢,而國有企業(yè)改革更使得東北地區(qū)失業(yè)問題突出。不少研究指出,當(dāng)時(shí)東北問題的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制二者之間存在的矛盾。振興東北老工業(yè)基地政策陸續(xù)實(shí)施之后,相關(guān)研究逐漸增多,隨著2016年最新一次東北振興政策的實(shí)施,相關(guān)研究呈現(xiàn)井噴式爆發(fā)?，F(xiàn)有對(duì)東北問題的研究大體上可以歸成兩類:一類是對(duì)影響東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要因素加以分析,以試圖尋找導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑的根源;另一類是對(duì)振興東北老工業(yè)基地政策的評(píng)估,試圖明確振興政策的具體影響,進(jìn)而提出政策的改進(jìn)建議。

新中國成立以來,原本就有較好工業(yè)基礎(chǔ)的東北地區(qū)成為國家重工業(yè)和能源基地,東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度引領(lǐng)全國。然而,隨著時(shí)間推移,東北地區(qū)的重工業(yè)基礎(chǔ)逐漸陷入僵化,突出表現(xiàn)為難以適應(yīng)改革開放以來的市場機(jī)制。有關(guān)東北老工業(yè)基地問題的研究多數(shù)集中于東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題以及由此而導(dǎo)致的體制機(jī)制問題,例如“輕工業(yè)缺位論”“單一結(jié)構(gòu)論”等。此外,東北地區(qū)需要解決所有制結(jié)構(gòu)單一、市場化程度低、企業(yè)設(shè)備和技術(shù)老化、企業(yè)歷史包袱沉重等問題。

為了貫徹落實(shí)東北振興戰(zhàn)略,國家陸續(xù)出臺(tái)包括免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)、社保試點(diǎn)、增值稅試點(diǎn)、棚戶區(qū)改造、企業(yè)歷史欠稅豁免、國有企業(yè)改制、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型等政策,以直接“輸血”方式解決東北老工業(yè)基地亟待解決的歷史性欠賬、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)和資源型城市發(fā)展等問題。從根本上說,直接“輸血”方式就是以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式去影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。財(cái)政轉(zhuǎn)移又主要通過投資影響經(jīng)濟(jì)增長,數(shù)據(jù)表明,投資始終是影響東北經(jīng)濟(jì)增長的最主要因素。振興戰(zhàn)略實(shí)施以來,東北地區(qū)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率逐年抬升,到2009年達(dá)到了174.1%的峰值,地區(qū)經(jīng)濟(jì)越來越依賴投資,因而投資的波動(dòng)會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的波動(dòng)。東北振興發(fā)展十多年來,雖然經(jīng)濟(jì)增長有明顯提升,但長期積累的一些結(jié)構(gòu)性問題并沒有得到根本解決,一旦外部環(huán)境發(fā)生改變,就可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成劇烈的沖擊。

近些年來,許多研究紛紛評(píng)估振興東北老工業(yè)基地的政策效果,以便使政策更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。研究表明,政策的實(shí)施并沒有顯著增強(qiáng)東北地區(qū)的全要素生產(chǎn)率,沒有提高產(chǎn)業(yè)集聚水平和改善空間結(jié)構(gòu),也沒有顯著地優(yōu)化東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),反而出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)比重上升的逆工業(yè)化規(guī)律現(xiàn)象。東北振興戰(zhàn)略沒有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向東北地區(qū)集聚和轉(zhuǎn)移。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng),主要是通過增加投資和政府支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)的,并且政策的實(shí)施并沒有改善東北三省的人力資本、投資環(huán)境和全要素生產(chǎn)率。綜合來看,系列東北老工業(yè)基地振興政策最主要的特點(diǎn)是,政策手段上采用大規(guī)模資金支持方式,實(shí)際上也就是過度的財(cái)政資源,導(dǎo)致政策作用時(shí)間短,造血功能有限。以政府投資為主要政策工具還使得東北地區(qū)政府過度投資于能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目和國有企業(yè),導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)、民生保障和研發(fā)投入等方面投入不足。

可以看到,從地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長本身去尋找制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素,能夠發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性并為政策評(píng)估提供參考,而從區(qū)域政策實(shí)施效果的角度去評(píng)價(jià)政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制,則有利于為政策的調(diào)整提供可靠依據(jù)。基于此,本文試圖通過政策評(píng)估來厘清政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響路徑和機(jī)制,并對(duì)未來制定區(qū)域政策提供合理建議。

三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政資源與東北經(jīng)濟(jì)增長

研究東北經(jīng)濟(jì)增長不得不考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),特別是其重工業(yè)化的特征。振興東北老工業(yè)基地扶持政策實(shí)施十多年來,東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題依然突出,重工業(yè)化和資源能源型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)曾經(jīng)在很長時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長,也強(qiáng)有力地支援了其他地區(qū)的工業(yè)化建設(shè),但在新形勢下,這種結(jié)構(gòu)給東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來的更多是脆弱性,以及對(duì)政策更高的依賴性。重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重阻礙了市場化的進(jìn)程,重要的資源和生產(chǎn)要素都被國有企業(yè)特別是央企占有,民營企業(yè)難以成長,不利于效率的提高。

東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷與振興政策下財(cái)政資源的變化密切相關(guān)。研究中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長,一個(gè)必須要考慮的因素是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政資源。每個(gè)層級(jí)的行政單元都不是孤立發(fā)展的,而是受到上級(jí)政府的影響。對(duì)于地方政府而言,財(cái)政收入和財(cái)政支出構(gòu)成了他們重要的財(cái)政資源,在很大程度上能夠影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。大量研究已證實(shí),財(cái)政支出是推動(dòng)中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑之一。從1994年開始,中國的財(cái)政制度經(jīng)歷了稅收中央集權(quán)化改革,但在財(cái)政支出分配上沒有相應(yīng)變化,因而地方財(cái)政開支中有更大的份額是由上級(jí)政府撥款提供的,這也意味著財(cái)政支出越來越成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段,充分利用財(cái)政資源去獲得理想的政績考核,也成為地方官員晉升的重要途徑。財(cái)稅制度改革之后,由于中央政府有足夠的能力來對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲,故而地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。如果財(cái)政資源主要來自中央政府撥款,那么地方政府往往有更大的動(dòng)力去競爭撥款,會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)在財(cái)政開支和投資方面建設(shè)形象工程,而不是通過更有效的財(cái)政支出去加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大,地方政府傾向于更大比例提高基本建設(shè)和行政管理費(fèi)支出。地方財(cái)政支出的城市偏好,會(huì)在減緩經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)加大城鄉(xiāng)差距。

政府的財(cái)政支出主要用于提供公共品,除了基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療之外,地方政府提供的公共品還包括社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)補(bǔ)助、社會(huì)治安等。在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中,受到較多關(guān)注的是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實(shí)物投資。在1994年財(cái)稅制度改革以后,地方政府面臨財(cái)政壓力和同級(jí)政府競爭,自然會(huì)改變其支出結(jié)構(gòu):在保證自身運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下,將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以此來吸引外來投資,尤其是外國直接投資。其原因在于,相對(duì)而言,公共物質(zhì)資本投資對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長的正向影響更為顯著。在中國財(cái)政分權(quán)的制度下,地方政府有激勵(lì)運(yùn)用補(bǔ)貼、減稅等公共政策手段幫助企業(yè)提高生產(chǎn)效率,形成微觀上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的中央地方分權(quán)結(jié)構(gòu)和晉升激勵(lì)體制下,地方政府出于自身利益更傾向于追求短期增長而忽視結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及長期發(fā)展的問題,在推進(jìn)市場化、國有企業(yè)改革、科教研發(fā)等事業(yè)單位體制改革方面力度偏弱。

根據(jù)《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算出的人均財(cái)政收支狀況明顯反映出東北財(cái)政轉(zhuǎn)移的顯著增加,如圖1所示,自2003年以來,東北人均財(cái)政支出與其他地區(qū)明顯拉開了差距,這種情形在2010年進(jìn)一步強(qiáng)化。與此同時(shí),東北人均財(cái)政收入狀況與其他地區(qū)并沒有本質(zhì)差別,只在2012年之后低于非東北地區(qū)。

圖1 東北與非東北地區(qū)人均財(cái)政收支狀況比較

自2004年以來,中央對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付中,東北三省得到了明顯的政策傾斜(見圖2),如果把東北三省與北京市作對(duì)比,就會(huì)明顯發(fā)現(xiàn)自2000年以來,東北三省得到來自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移無論是總額還是增加額均明顯高于北京市。

圖2 1994—2013年中央對(duì)北京與東北三省的轉(zhuǎn)移支付對(duì)比

充裕的財(cái)政資源通?？倳?huì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。人均財(cái)政支出的增加,無論是用于物質(zhì)資本(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實(shí)物投資)還是用于人力資本的投資(教育科研等),都會(huì)顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(見圖3)。而地方政府為了追求政績,特別是在東北,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響,地方政府的決策主要以獲得中央政府更多的肯定為目標(biāo),大多數(shù)都會(huì)選擇收益更快的實(shí)物投資,而從長期來看,這并不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而言,隨著人口的大量流失,人才的缺失構(gòu)成最嚴(yán)重的威脅,人口和人才分別對(duì)要素投入和全要素生產(chǎn)率有著顯著的影響。

圖3 東北地區(qū)財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

四、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)

(一)模型設(shè)定

如前所述,對(duì)東北老工業(yè)基地而言,區(qū)域政策主要通過財(cái)政資源來影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,財(cái)政資源流向不同的產(chǎn)業(yè)會(huì)使得產(chǎn)業(yè)有不同的發(fā)展方向。獲得充裕財(cái)政資源的產(chǎn)業(yè)通常會(huì)發(fā)展更快,尤其表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)效率的提高,而獲得較少財(cái)政資源的產(chǎn)業(yè)通常發(fā)展緩慢。因此,需要準(zhǔn)確評(píng)估振興政策給東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)效率帶來的影響,唯有如此,才能明確政策的效果及其影響機(jī)制,明確這些影響的方向是否需要調(diào)整以及如何進(jìn)一步調(diào)整。

雙重差分法常常用來評(píng)估區(qū)域政策效果,其基本思路是把區(qū)域政策作為一項(xiàng)“準(zhǔn)自然”實(shí)驗(yàn),把政策影響下的處置組和不受政策影響的控制組在區(qū)域政策實(shí)施前后分別差分,再計(jì)算這兩組差分結(jié)果的差異,從而得到區(qū)域政策的凈效果。然而,合理地評(píng)估區(qū)域政策首先要保證處置組和控制組都是隨機(jī)選擇的,從而避免自選擇問題。而如果處置組和控制組的劃分并非是隨機(jī)選擇的,并且存在不同特征,會(huì)使雙重差分法產(chǎn)生選擇性偏差,進(jìn)一步導(dǎo)致內(nèi)生性問題。振興東北老工業(yè)基地政策的出臺(tái)顯然不是隨機(jī)選擇,事實(shí)上所有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都不是隨機(jī)選擇的結(jié)果,從而也就導(dǎo)致樣本選擇偏差問題。此外,要合理地評(píng)估一項(xiàng)區(qū)域政策,需要有合適的控制組,即首先是處置組和控制組有相似之處,并且處置組受到區(qū)域政策的影響,而控制組不受區(qū)域政策的影響,并且也不受其他與區(qū)域相關(guān)的政策影響。

合成控制法(synthetic control methods,SCM)和傾向性評(píng)分匹配法(propensity score matching,PSM)通常用來解決選擇性偏差問題。合成控制法最早由Abadie等提出,他們從統(tǒng)計(jì)學(xué)上給出了嚴(yán)格的理論基礎(chǔ),并通過構(gòu)造處置組的合理對(duì)比對(duì)象,克服處理組和控制組之間的差異問題,其核心在于通過其他地區(qū)的組合來構(gòu)造出一個(gè)良好的控制組,具有透明和避免過分外推的優(yōu)點(diǎn)。合成控制法的可信度取決于,合成控制能在干預(yù)前的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)很好地追蹤處理地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征與結(jié)果變量。如果干預(yù)前的擬合不好,或干預(yù)前期數(shù)太短,則不建議使用合成控制法。考慮到20世紀(jì)90年代與2000年以來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有較大變化,本文選擇的時(shí)期為2001—2016年,而振興東北老工業(yè)基地政策始于2003年,因而干預(yù)前期數(shù)太短,采用合成控制法并不合適。

為了解決因選擇性偏差而導(dǎo)致的內(nèi)生性問題,本文引入傾向性得分匹配方法,該方法的基本思路就是通過構(gòu)建反事實(shí)框架形成一個(gè)近似的隨機(jī)化試驗(yàn)。所謂的反事實(shí)是指通過控制組來觀察處置組未受到政策干預(yù)時(shí)的后果,通過對(duì)比兩種結(jié)果,消除選擇性偏差問題,從而得到真實(shí)的因果關(guān)系。傾向性得分匹配法通常分兩步完成。第一步是計(jì)算處置組(個(gè)體或區(qū)域)得到處理(對(duì)區(qū)域而言是獲得區(qū)域政策)的傾向性得分,比較常用的方法是使用logistic回歸來計(jì)算傾向性得分。

()=(=1|)=exp()[1+exp()]

(1)

其中,()是一個(gè)區(qū)域獲得振興老工業(yè)基地政策的條件概率,為待估計(jì)系數(shù),為納入模型的解釋變量,主要包括影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的各種因素,例如物質(zhì)資本投資、人力資本投資、城鎮(zhèn)化、對(duì)外開放水平、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場化水平等。

第二步利用得到的傾向性得分對(duì)處置組和控制組進(jìn)行匹配,常用匹配方法包括最小近鄰匹配、半徑匹配、核匹配、分層匹配等。匹配之后需要對(duì)匹配效果進(jìn)行評(píng)估,方法主要包括兩種:一種是從分布形態(tài)上加以檢驗(yàn),要求匹配后控制組與處置組的匹配得分分布形態(tài)保持一致;另一種是從變量的差異角度加以檢驗(yàn),要求控制組與處置組在各匹配量上已無顯著差異。通常而言,兩種方法的結(jié)果一致。

在傾向性得分匹配的基礎(chǔ)上,本文采用雙向固定效應(yīng)模型,用以下方程來估算政策效果:

,=+×+,+++,

(2)

其中,,為用于衡量政策效應(yīng)的指標(biāo),分別從人均GDP、人均財(cái)政支出額和三次產(chǎn)業(yè)的效率來加以評(píng)估;表示城市固定效應(yīng),用于控制城市不隨時(shí)間變化的影響經(jīng)濟(jì)增長的因素,比如文化、制度、習(xí)俗等;為時(shí)間固定效應(yīng),為政策實(shí)施區(qū)域虛擬變量,為1時(shí)表示實(shí)施了東北振興政策,為0時(shí)則表示沒有實(shí)施政策;為時(shí)期虛擬變量,分別對(duì)應(yīng)不同時(shí)期實(shí)施的東北振興政策臨界點(diǎn);,表示隨時(shí)間和個(gè)體變化的控制變量;,為模型誤差項(xiàng)。此外,為了避免回歸結(jié)果可能受到異方差和序列相關(guān)的影響,使用在地區(qū)層面的聚類調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)誤差而不是普通標(biāo)準(zhǔn)誤差。

根據(jù)內(nèi)生增長理論,人力資本水平是促進(jìn)地區(qū)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動(dòng)因素之一。在地級(jí)層面上,通常做法是采用高校大學(xué)生在校人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎?)來度量,本文也采用通用做法?？紤]到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的前后連貫性,采用地級(jí)市中市轄區(qū)人口占全市人口的比例來表征城鎮(zhèn)化,這實(shí)際上反映了人口向城市聚集的程度。

按照已有文獻(xiàn)的一般做法,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比來表征,等同于GDP第三產(chǎn)業(yè)比例與GDP第二產(chǎn)業(yè)比例之比?？紤]到東北是重工業(yè)基地,本文采用GDP第二產(chǎn)業(yè)比例與GDP第三產(chǎn)業(yè)比例之比()來表征產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

對(duì)外開放度通常從對(duì)外貿(mào)易或外商直接投資兩個(gè)方面予以度量,不過在地級(jí)市層面上往往難以獲得對(duì)外貿(mào)易數(shù)額。外商直接投資反映了一個(gè)地方的綜合投資環(huán)境,綜合投資環(huán)境不僅包括制度背景、基礎(chǔ)設(shè)施狀況,還包括這個(gè)地方的政府效率、開放程度等。參考已有做法,本文采用人民幣匯率中間價(jià)折算的各地級(jí)市的實(shí)際利用外商投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重()來度量。

(二)數(shù)據(jù)來源

評(píng)估使用的數(shù)據(jù)來源于2002—2017年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》,實(shí)際年份是2001—2016年,共16年。因?yàn)?018年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)存在較大的缺失現(xiàn)象,例如沒有固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù),也沒有全市人均GDP數(shù)據(jù)(大多數(shù)采用了常住口徑的人口數(shù)來加以計(jì)算,但年鑒上僅提供戶籍人口數(shù)),難以與之前的系列數(shù)據(jù)匹配。2009年9月國務(wù)院頒布的第二次東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性意見中提及建立東北地區(qū)四省(區(qū))行政首長協(xié)商機(jī)制,意味著內(nèi)蒙古東部地區(qū)也納入東北振興計(jì)劃之中,因此本文樣本中的處置組便是東北四省的37個(gè)地級(jí)市。

為了消除價(jià)格因素的影響,本文把所有涉及價(jià)格的變量全部進(jìn)行價(jià)格縮減。考慮到地級(jí)市GDP縮減指數(shù)難以獲得,采用了地級(jí)市所在省份的省級(jí)GDP縮減指數(shù)來替代,經(jīng)過指數(shù)縮減之后,所有涉及價(jià)格的變量都采用了2000年的價(jià)格水平。如前所述,東北振興計(jì)劃實(shí)施了若干次,據(jù)此可以選擇不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為估算政策效果的時(shí)期變量。

從表1中可以看到,各個(gè)變量都比較均衡,樣本數(shù)基本相當(dāng),有利于進(jìn)行回歸分析。從對(duì)外開放度來看,雖然地區(qū)之間差異較大,但總體而言,東北各地區(qū)的對(duì)外開放度都比較低。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

如前所述,由于統(tǒng)計(jì)年鑒的人口數(shù)均為戶籍人口,并沒有把流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)在內(nèi),但現(xiàn)實(shí)情況是東北人口大量外流,如果不考慮到這一因素,那么顯然會(huì)造成估計(jì)偏差。為了糾正因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)口徑不同而造成的偏差,有必要引入常住人口。然而,2011年以前,常住人口只在普查年份才公布,其余年份只能通過估算獲得。利用2000和2010年兩次人口普查全國地級(jí)市人口數(shù)據(jù),關(guān)聯(lián)到當(dāng)年的戶籍人口、經(jīng)濟(jì)總量、工資、就業(yè)結(jié)構(gòu)等變量,可以在常住人口和戶籍人口之間建立一種穩(wěn)定的回歸關(guān)系,利用這一回歸關(guān)系,就可以推算歷年的常住人口,并在此基礎(chǔ)上計(jì)算基于常住人口的各項(xiàng)人均指標(biāo)。采用常住人口重新計(jì)算相關(guān)指標(biāo)之后,東北的一些人均指標(biāo)呈現(xiàn)上升趨勢,這意味著許多地區(qū)確實(shí)存在人口外流現(xiàn)象。

五、振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估

(一)基本評(píng)估結(jié)果

自2003年10月提出《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》之后,中共中央、國務(wù)院先后提出或批準(zhǔn)了一系列規(guī)劃或政策性文件,主要有《關(guān)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的實(shí)施意見》(2005年)、《關(guān)于發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興指導(dǎo)意見的通知》(2005年)、《東北地區(qū)振興規(guī)劃》(2007年)、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(2009年)、《東北振興“十二五”規(guī)劃》(2012年)、《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》(2014年)以及《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》(2015年)。其中,2014年的政策強(qiáng)調(diào)依靠內(nèi)生發(fā)展推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)增長,涉及國有企業(yè)改革、簡政放權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面。

首先從經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政支出的角度來看政策實(shí)施的效果?？紤]到振興政策實(shí)施多年,本文分別評(píng)估2004(2003年10月提出政策,發(fā)揮效果至少要從2004年開始,故而分析2004年前后有無顯著變化,簡稱為2004年政策)、2009、2012(既是《東北振興“十二五”規(guī)劃》的開局之年,也是全國進(jìn)入新常態(tài)的元年)和2014年4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政策效果。為了區(qū)分不同的政策影響,每項(xiàng)政策影響的時(shí)間段也加以區(qū)分,2004年政策效應(yīng)截至2009年,2009年政策效應(yīng)截至2012年,2014年政策效應(yīng)截至2016年,即每項(xiàng)新政策都向前包容,因?yàn)樾抡呖偸窃谂f政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮作用,新政策推出之后,舊政策自然就廢棄。

為了更加準(zhǔn)確地對(duì)振興東北老工業(yè)基地政策進(jìn)行合理評(píng)估,需要有一個(gè)可靠的控制組。2006年中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施,是國家在實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北之后,又一重大區(qū)域政策,是從中國現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)做出的又一重大決策,是落實(shí)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大任務(wù),政策覆蓋山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。因而,本文把中部崛起戰(zhàn)略覆蓋的中部六省排除在外,在此基礎(chǔ)上根據(jù)傾向性匹配得分來選擇控制組。

首先采用統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)來加以分析,而后采用常住人口數(shù)據(jù)重新計(jì)算的各項(xiàng)指標(biāo)再加以穩(wěn)健性檢驗(yàn)。采用最小近鄰匹配法,樣本量足夠,按照1∶3進(jìn)行匹配并得到匹配結(jié)果(見圖4)。從分布形態(tài)圖的匹配前后對(duì)照來看,匹配效果比較理想,處置組和控制組的分布形態(tài)趨于一致。此外,從匹配前后變量差異的對(duì)照(表格省略)來看,匹配之后在控制組和處置組之間已經(jīng)沒有顯著差異。由此,本文構(gòu)建了符合要求的控制組。

圖4 處置組與控制組分布形態(tài)對(duì)照(1)

分別從衡量經(jīng)濟(jì)增長的人均GDP和衡量財(cái)政資源的人均財(cái)政支出額角度來評(píng)估振興政策的效果見表2?？梢钥吹?經(jīng)濟(jì)增長在2004年前后差異顯著,表明2004年這次振興政策確實(shí)起到了顯著的促進(jìn)作用。但在2009、2012和2014年前后并沒有顯著差異,即自2009年以來的振興政策主要是使東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與全國其他可比較地區(qū)基本保持一致。而從系數(shù)上看,人均財(cái)政支出這一指標(biāo)來看,在2004、2009和2012年前后都沒有顯著差異,但2014年前后則存在顯著差異,這意味著2014年的振興政策更突出采用增加人均財(cái)政支出的方式來進(jìn)行,這與圖1中的情形基本一致?？紤]到東北人均財(cái)政收入的增長幅度遠(yuǎn)小于人均財(cái)政支出,可以認(rèn)為財(cái)政擴(kuò)張的主要來源是中央轉(zhuǎn)移支付或地方債務(wù)增加,并且從系數(shù)來看,政策支持越來越體現(xiàn)在財(cái)政資源的不斷增加上。政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響趨于減弱。從如前所述,振興政策使東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工業(yè)化的特征得以強(qiáng)化,這種強(qiáng)化顯然是通過資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素不斷地涌入重工業(yè)行業(yè)來實(shí)現(xiàn)的,也就意味著第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有可能會(huì)受到負(fù)面影響。本文通過三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率變化來評(píng)估政策的效果?？紤]到地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同,直接用勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)行比較難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在地區(qū)間的差異(例如資本勞動(dòng)比可能會(huì)有顯著差異,從而導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異),因而采用產(chǎn)業(yè)的相對(duì)生產(chǎn)率,即有

表2 振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估:人均GDP變化

(3)

其中,表示第個(gè)地區(qū)第產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率,,表示第個(gè)地區(qū)第產(chǎn)業(yè)的GDP,,表示第個(gè)地區(qū)第產(chǎn)業(yè)的就業(yè),和則表示第個(gè)地區(qū)GDP和總就業(yè),該公式實(shí)際上是用GDP中的分產(chǎn)業(yè)比例除以就業(yè)的分產(chǎn)業(yè)比例,它表達(dá)的是相對(duì)生產(chǎn)率,如果其值大于1,表明1%的就業(yè)創(chuàng)造了超過1%的GDP,意味著勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)越高,產(chǎn)業(yè)效率值越大,通常來說其勞動(dòng)生產(chǎn)率也越高,反之則相對(duì)較低。在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行區(qū)域比較,采用這種相對(duì)生產(chǎn)率更具有可比性,因?yàn)閯趧?dòng)生產(chǎn)率測量的是單位勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值,并未考慮產(chǎn)業(yè)的演變以及各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響因素。

分產(chǎn)業(yè)來看,三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢,第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)下降,而第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)上升。根據(jù)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的分析,東北企業(yè)效率的提高主要是通過用資本替代勞動(dòng)的方式。而東北的企業(yè)主要集中于第二產(chǎn)業(yè),勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高意味著更多的勞動(dòng)力從第二產(chǎn)業(yè)釋放出來,但因就業(yè)機(jī)會(huì)并不充分,他們有可能轉(zhuǎn)到他們并不擅長的第一和第三產(chǎn)業(yè),在一定程度上降低了生產(chǎn)效率。更有可能的一種解釋是,第二產(chǎn)業(yè)吸納了投資的絕大部分,使得第一和第三產(chǎn)業(yè)難以獲得發(fā)展所需的資本,第二產(chǎn)業(yè)甚至有可能把第一和第三產(chǎn)業(yè)的投資和勞動(dòng)力也部分地吸納,從而降低了其生產(chǎn)效率。盡管數(shù)據(jù)表明東北地區(qū)第一和第三產(chǎn)業(yè)始終保持穩(wěn)定增長態(tài)勢,甚至多數(shù)年份增長率高于全國平均水平,但其背后卻是相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降。《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)表明,2003年以來,東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體形勢高度一致,然而經(jīng)過多年發(fā)展,第二產(chǎn)業(yè)比重仍占據(jù)半壁江山,一枝獨(dú)秀現(xiàn)象仍然十分突出。從回歸系數(shù)來看(見表3),振興政策對(duì)第一和第三產(chǎn)業(yè)效率的負(fù)面影響呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢,而對(duì)第二產(chǎn)業(yè)效率的影響則呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢。

表3 振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估:產(chǎn)業(yè)效率變化

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

如前所述,戶籍口徑并沒有考慮到流動(dòng)人口,但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,流動(dòng)人口顯然是不可忽視的因素。本文采用前面通過擬合獲得的常住人口來替代戶籍人口,計(jì)算相關(guān)變量,以檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)定性。

出于篇幅考慮,本文省略了匹配效果的具體評(píng)估過程,但無論是從分布形態(tài)(見圖5)還是從匹配前后變量的差異性方面來看,都能夠通過評(píng)估,即匹配效果理想。

圖5 處置組與控制組分布形態(tài)對(duì)照(2)

表4中的雙重差分結(jié)果表明,從常住口徑人均GDP的角度來看,2004、2009和2012年振興政策效應(yīng)非常顯著,積極地推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長,2014年政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響不如前面三次,顯著水平僅為10%,并且從系數(shù)上看,同樣呈現(xiàn)遞減的趨勢。而從人均財(cái)政支出的角度來看,2004、2009和2012年振興政策的效果都沒有導(dǎo)致財(cái)政支出與其他地區(qū)有顯著差異,但2014年振興政策則導(dǎo)致人均財(cái)政支出顯著高于其他地區(qū),且從系數(shù)上看,呈現(xiàn)影響不斷加強(qiáng)的趨勢。人均財(cái)政支出結(jié)果與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。

表4 振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估:人均GDP變化(穩(wěn)健性檢驗(yàn))

從表5中的雙重差分結(jié)果來看,三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢,第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)高于其他地區(qū),而第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)低于其他地區(qū)。同樣,這一結(jié)果也與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。從系數(shù)上看,振興政策對(duì)第一和第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響越來越突出,對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用日益弱化。

表5 振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估:產(chǎn)業(yè)效率變化(穩(wěn)健性檢驗(yàn))

財(cái)政資源還可以從財(cái)政支出占GDP的比例()來衡量,因此可以直接觀測在GDP的增長過程中財(cái)政支出的貢獻(xiàn)程度。有研究表明,人均財(cái)政支出用來衡量地方財(cái)政資源可能并不準(zhǔn)確,人均財(cái)力差異是相對(duì)指標(biāo),易受極端值的影響,并不能準(zhǔn)確反映地方財(cái)力差異,而總量財(cái)力差異的分析可能更為科學(xué)有效。因此,本文采用財(cái)政支出占GDP比例來替換人均財(cái)政支出這一指標(biāo),分別采用戶籍口徑和常住口徑(協(xié)變量和控制變量)進(jìn)行匹配并加以評(píng)估,結(jié)果見表6。結(jié)果基本一致,即2004年的振興政策使東北地區(qū)財(cái)政支出占GDP比例顯著高于控制組,而2009和2012年政策效應(yīng)則不明顯,2014年政策效應(yīng)再次顯著,意味著2014年財(cái)政擴(kuò)張成為東北振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這與前述采用人均財(cái)政支出測量的結(jié)果一致。

表6 振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估:財(cái)政支出占比變化(穩(wěn)鍵性檢驗(yàn))

總體來看,2003—2014年的數(shù)次東北老工業(yè)基地振興政策促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長,但同時(shí)也擴(kuò)大了財(cái)政支出,或者說,在一定程度上依賴財(cái)政支出的擴(kuò)大來維持東北與全國基本一致的經(jīng)濟(jì)增長速度。如前所述,東北地區(qū)的人均財(cái)政收入與其他地區(qū)并沒有本質(zhì)差異,但人均財(cái)政支出卻有著顯著差異,那么可以推斷,大幅增加的人均財(cái)政支出主要來自上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移,也就是說,東北實(shí)施老工業(yè)基地振興政策以來,獲得了充裕的財(cái)政資源,并利用這些財(cái)政資源維持了經(jīng)濟(jì)的較快增長。從各地區(qū)中央財(cái)政投資的人均水平看,20世紀(jì)90年代中后期,人均中央財(cái)政投資水平最高的兩個(gè)地區(qū)是東部地區(qū)和東北地區(qū),兩個(gè)地區(qū)大體處于相同水平。但從2001年開始,東北地區(qū)的人均中央財(cái)政投資一直高于東部地區(qū)。而從產(chǎn)業(yè)效率來看,各產(chǎn)業(yè)受政策影響的方向和程度均不相同,振興政策促進(jìn)了東北第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高了其相對(duì)生產(chǎn)效率,但同期卻降低了第一和第三產(chǎn)業(yè)的相對(duì)生產(chǎn)效率,使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展單純地依賴第二產(chǎn)業(yè),這就導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性不斷增強(qiáng),一旦第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)問題,則地區(qū)經(jīng)濟(jì)就會(huì)顯著受到相應(yīng)的影響。2014年以來,鋼鐵、煤炭等大宗產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降,東北的重工業(yè)深受打擊,也因此顯著影響了經(jīng)濟(jì)增長?？梢?東北振興政策主要通過大量財(cái)政資源的投入來影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而財(cái)政資源又主要流向了重工業(yè)化主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè),促使第二產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展,形成比較優(yōu)勢,而第一和第三產(chǎn)業(yè)則因得到的財(cái)政資源支持較少而得不到充分發(fā)展,效率增長相對(duì)緩慢,逐漸形成比較弱勢。評(píng)估結(jié)果還表明,2014年的東北振興政策效果相對(duì)不理想,無論是人均GDP還是經(jīng)濟(jì)增長所依賴的第二產(chǎn)業(yè)效率,均不如前幾次政策效應(yīng)那么明顯,這也觸發(fā)了2016年出臺(tái)的新一輪振興政策。新政策的一個(gè)重要目標(biāo)是努力保持較高的經(jīng)濟(jì)增長。然而,較高的經(jīng)濟(jì)增長需要物質(zhì)資本和人力資本的協(xié)同配合,需要高新技術(shù)的全力推動(dòng)。東北現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本水平,尚不足以支撐較高經(jīng)濟(jì)增長。

東北地區(qū)在設(shè)立高新區(qū)方面與其他地區(qū)存在較大差距,具體見表7,特別是與其作為國家重工業(yè)基地的地位不符。這意味著東北地區(qū)在推進(jìn)高技術(shù)發(fā)展方面的投入力度不足,不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持久增長。此外,《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示,盡管振興戰(zhàn)略實(shí)施以來,東北地區(qū)R&D經(jīng)費(fèi)投入總體呈逐年上升趨勢,但仍低于全國平均水平,嚴(yán)重阻礙了東北地區(qū)科技研發(fā)的進(jìn)程。

表7 全國各地區(qū)國家級(jí)和省級(jí)高新區(qū)分布

六、結(jié)論與政策建議

本文利用2001—2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù),基于PSM-DID評(píng)估方法和雙向固定效應(yīng)模型對(duì)振興東北老工業(yè)基地系列政策的效果進(jìn)行了多角度評(píng)估。研究表明,東北經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性一方面源于其扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)財(cái)政資源的過度依賴。在系列東北老工業(yè)基地振興政策的影響下,重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不但沒有弱化反而進(jìn)一步強(qiáng)化,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率發(fā)展失衡。第一和第三產(chǎn)業(yè)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展,突出地表現(xiàn)為相對(duì)生產(chǎn)效率的持續(xù)下降。而第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)生產(chǎn)效率的提高則建立在資本深化,進(jìn)而資本不斷替代勞動(dòng)的基礎(chǔ)上。由于第二產(chǎn)業(yè)占比較高,第一和第三產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展所需的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素,導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長缺乏長效和穩(wěn)態(tài)機(jī)制。東北經(jīng)濟(jì)增長脆弱性的另一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長不斷依賴財(cái)政擴(kuò)張,這種擴(kuò)張并非來自地方財(cái)政收入的持續(xù)增長,而是依賴中央轉(zhuǎn)移支付,因而不具有可持續(xù)性,也不利于東北經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著改善轉(zhuǎn)入地的短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng),但會(huì)嚴(yán)重降低長期經(jīng)濟(jì)增長潛力,轉(zhuǎn)移支付的累計(jì)效應(yīng)為負(fù)。

東北地區(qū)因持續(xù)十多年的振興政策獲得了充裕的財(cái)政資源,但在現(xiàn)有財(cái)政體制下,財(cái)政資源的豐裕進(jìn)一步強(qiáng)化了東北的重工業(yè)結(jié)構(gòu)。在地方政府看來,為了最大程度地發(fā)揮這些財(cái)政資源的作用,最簡單的辦法是把它們用于能夠確保短期形成產(chǎn)出增長的地方,而原有雄厚基礎(chǔ)和重要地位的重工業(yè)就成為不二之選。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者,作為產(chǎn)業(yè)選擇的主體,對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同負(fù)有不可推卸的責(zé)任。正是現(xiàn)有的財(cái)政制度安排使得地方官員傾向于投資某些“價(jià)高利大”的產(chǎn)業(yè),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。而政績考核機(jī)制的壓力,更使得地方官員不顧地區(qū)的比較優(yōu)勢,投資于能創(chuàng)造較大產(chǎn)值以及提供較多就業(yè)機(jī)會(huì)的產(chǎn)業(yè),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。東北重工業(yè)的發(fā)展,進(jìn)一步提高了資本勞動(dòng)比,使得勞動(dòng)需求增長持續(xù)乏力,第二產(chǎn)業(yè)在財(cái)政資源的扶持下進(jìn)一步壯大,吸納社會(huì)資源,導(dǎo)致第一和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分,效率無法持續(xù)提高,因此東北原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題不僅沒有根本改變,反而更加突出。并且,振興政策對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用也呈現(xiàn)遞減趨勢,意味著振興政策難以持久起作用,地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長必須依靠自身的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

從促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長效穩(wěn)態(tài)增長機(jī)制的角度出發(fā),應(yīng)促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展機(jī)制的形成,而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),必須改變現(xiàn)有扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)財(cái)政資源的過度依賴,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡有序發(fā)展,財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性擴(kuò)張。應(yīng)采取切實(shí)有效的措施逐步減少對(duì)東北地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移,促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的形成,從而為經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在國家新常態(tài)發(fā)展的新形勢下,重工業(yè)化的必要性逐步喪失,因而東北重工業(yè)化主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須打破。應(yīng)充分發(fā)揮東北裝備制造業(yè)的良好基礎(chǔ),促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用,從而推動(dòng)智能制造業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。此外,還應(yīng)加強(qiáng)第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,尤其是從資金和人才等方面給予足夠的保障,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡和全產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

在振興東北系列政策的實(shí)施過程中,中央政府通過加大轉(zhuǎn)移支付力度推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的增長。但在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體系下,地方政府為了獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移資源而重點(diǎn)推動(dòng)以重工業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展,追求經(jīng)濟(jì)增長的短期效果,而忽略了人力資本投資和科研創(chuàng)新投資,特別是忽略了人才利用和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制存在的問題,導(dǎo)致人才大量外流,難以形成經(jīng)濟(jì)增長的長期穩(wěn)定機(jī)制。尤其值得指出的是,雖然轉(zhuǎn)移支付有利于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè),但不利于政府行政效率的改善、市場經(jīng)濟(jì)制度的建立和私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而后者恰恰是東北目前轉(zhuǎn)型所急需的。為了扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付短期化投資傾向,中央政府在向東北地區(qū)擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)長期增長機(jī)制的目標(biāo),從而促進(jìn)地方政府把更多的轉(zhuǎn)移資源投向人力資本、科技創(chuàng)新、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)投資,以保證長期經(jīng)濟(jì)增長所需的創(chuàng)新要素形成。

東北還應(yīng)大力擴(kuò)大對(duì)外開放,充分引入市場化運(yùn)作機(jī)制。應(yīng)充分利用國家“一帶一路”對(duì)外開放框架,積極與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)開展跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)互聯(lián)互通,建立陸海聯(lián)運(yùn)國際交通機(jī)制,擴(kuò)大并加深國際合作。在這方面,黑龍江省已經(jīng)做了積極的努力。黑龍江省建設(shè)了若干中俄合作產(chǎn)業(yè)園區(qū),取得了國際合作經(jīng)驗(yàn)。在黑龍江對(duì)俄密切合作的基礎(chǔ)上,東北其他地區(qū)也應(yīng)積極跟進(jìn),擴(kuò)大與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的合作。要消除長期以來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響,特別是在用人方面,需要大刀闊斧地改革,充分重視人才,唯學(xué)識(shí)和才能而非唯關(guān)系來考量和引進(jìn)人才,而且要把人才用到合適的崗位。只有實(shí)現(xiàn)人盡其才,才盡其用,才能真正發(fā)揮人力資本的作用,促進(jìn)創(chuàng)新研發(fā),達(dá)到提高效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。而市場化改革則有利于形成合理的用人機(jī)制。

需要指出的是,為了盡可能地考慮人口流動(dòng)這一重要因素,在無法獲得常住人口數(shù)據(jù)的情況下采用估算方法來計(jì)算,雖然結(jié)果與實(shí)際數(shù)據(jù)較為接近,但難免有誤差。另外,有關(guān)財(cái)政資源的分析,本文僅采用了較為宏觀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),很有可能并不是全部,從而對(duì)東北財(cái)政資源的分析結(jié)果造成一定的影響,未來如果從相關(guān)的財(cái)政統(tǒng)計(jì)中獲得更準(zhǔn)確全面的財(cái)政資源數(shù)據(jù),就能夠更好地進(jìn)行政策評(píng)估。