財政資源、產(chǎn)業(yè)效率與東北問題

摘要：?振興東北老工業(yè)基地政策主要依靠財政政策，特別是財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制來影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。然而，財政資源到底對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了何種作用？應(yīng)該如何調(diào)整振興政策以便更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？利用2001—2016年地級市面板數(shù)據(jù)，采用傾向性評分匹配和雙重差分相結(jié)合（PSMDID）的方法，在雙向固定效應(yīng)模型基礎(chǔ)上對東北老工業(yè)基地振興政策進(jìn)行了評估。結(jié)果表明，東北老工業(yè)基地振興政策以不斷擴(kuò)張的財政資源為基礎(chǔ)，政策對各產(chǎn)業(yè)的影響存在顯著差異，一方面提高了第二產(chǎn)業(yè)效率，但另一方面也降低了第一和第三產(chǎn)業(yè)效率，實質(zhì)上進(jìn)一步強(qiáng)化了原有的重工業(yè)化結(jié)構(gòu)，從而使東北經(jīng)濟(jì)難以保持長期的穩(wěn)定增長。在進(jìn)入新常態(tài)之后，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的固有頑疾逐漸顯露。因此，要推動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，勢必要從改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化財政資源，全面提高產(chǎn)業(yè)效率以及擴(kuò)大對外開放等多角度綜合調(diào)整，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。

?關(guān)鍵詞：?財政政策;財政資源;產(chǎn)業(yè)效率;東北問題;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);PSMDID;雙向固定效應(yīng)模型

?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：?100228482022（01）010415

一、研究背景

盡管中共中央、國務(wù)院在2003、2009、2012和2014年推出了關(guān)于振興東北老工業(yè)基地的扶持政策①及相關(guān)配套措施，但是2014年以來東北經(jīng)濟(jì)增速幾乎全國墊底并持續(xù)至今，這一現(xiàn)象引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注，學(xué)者們也紛紛從不同的角度對“新東北現(xiàn)象”進(jìn)行研究。在東北經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，2016年國家出臺了新一輪振興政策以期促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)增長。幾年來，東北經(jīng)濟(jì)增長沒有明顯改觀，人口依然外流。第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，2010—2020年東北三省流失了約1?101萬人口。從歷次振興政策的效果來看，許多研究都證實，一系列有關(guān)東北老工業(yè)基地的專項扶持政策確實促進(jìn)了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其在糧食綜合生產(chǎn)能力、耕地面積以及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等方面均取得了成效[1]。然而，這些成績的背后是巨大的投入。東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財政資源突出地表現(xiàn)為過高的工業(yè)化比重和過于龐大的財政支出，它們雖然在短期內(nèi)有效地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，但卻扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、降低了產(chǎn)業(yè)效率，阻礙了市場化進(jìn)程，弱化了經(jīng)濟(jì)增長的自主性，抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期穩(wěn)定。進(jìn)入新常態(tài)之后，資源能源型產(chǎn)業(yè)增長受挫，依賴重工業(yè)模式的東北經(jīng)濟(jì)增長也就不可避免斷崖式下跌?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出“推動?xùn)|北振興取得新突破”。那么，從振興政策的角度來看，到底應(yīng)該進(jìn)行哪些調(diào)整以便更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長呢？

目前，關(guān)于東北問題的討論主要集中于分析工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化以及計劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的影響，較少討論財政資源和產(chǎn)業(yè)效率變化對東北經(jīng)濟(jì)增長的影響，尤其很少涉及財政資源對產(chǎn)業(yè)效率的影響。財政政策是政府在區(qū)域政策中最重要、最具有操作性的手段之一，而轉(zhuǎn)移支付正是實現(xiàn)這一手段的主要工具[2]。例如，2009年國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》共涵蓋優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型和解決民生問題等9個方面，28條具體振興政策，主要政策工具是政府投資。對許多地方政府而言，政府投資的主要資金來源是財政轉(zhuǎn)移支付。從某種程度上說，20世紀(jì)末國有企業(yè)改革極大地刺激了東北地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)。原本是促進(jìn)市場化的極好時機(jī)，然而2003年國家振興東北老工業(yè)基地的系列政策打亂了市場化改革的進(jìn)程，東北地區(qū)各級政府利用國家專項政策的扶持，進(jìn)一步強(qiáng)化了重工業(yè)化特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)壟斷的格局，使得東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大地依賴于中央政府的專項振興計劃和財政轉(zhuǎn)移政策。由于東北尚未形成市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，此類振興政策實際上助長了東北經(jīng)濟(jì)對政策的依賴性[3]，提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性。對東北地區(qū)而言，受重工業(yè)化的影響，充裕的財政資源在一定程度上反而弱化了經(jīng)濟(jì)增長的自主性。正是從這個角度來看，新東北現(xiàn)象實際上是2003年以來一系列東北老工業(yè)基地振興政策的副產(chǎn)品，如果不糾正政策的偏頗并采取積極的市場化改革策略，未來東北經(jīng)濟(jì)仍將難以實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，研究振興政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系和作用機(jī)理，財政資源配置及其影響就成為政策調(diào)整的基礎(chǔ)。

與振興政策促成經(jīng)濟(jì)增長形成鮮明反差的是，東北地區(qū)人口大量外流。從東北地區(qū)流出人口的結(jié)構(gòu)來看，來自城市、制造業(yè)以及擁有高學(xué)歷的人口占比要高于全國平均水平[4]。而且，東北外出勞動力的回報率很高[5]。此外，東北地區(qū)既是人口凈流出地區(qū)，也是人口凈遷出地區(qū)。人口長期凈流出，意味著勞動力和人才大量流失，對東北老工業(yè)基地振興無疑是釜底抽薪[6]。

由此可見，在分析東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的過程中，人口的因素不容忽視。已有的研究大多數(shù)采用統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，但年鑒提供的人口數(shù)絕大多數(shù)為戶籍口徑，難以反映流動人口的影響，因而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的分析（多數(shù)研究采用人均GDP來測量經(jīng)濟(jì)增長）容易有偏。此外，在評估振興東北老工業(yè)基地政策的時候，常常采用雙重差分模型分析（DID），但控制組的選擇直接影響到政策評估的結(jié)果，一些研究采用了傾向性評分匹配來確定控制組，但并未充分考慮到在實施振興東北老工業(yè)基地政策的同期還有其他區(qū)域政策，如2006年中部崛起戰(zhàn)略的實施，是國家在實施西部大開發(fā)和振興東北之后的又一重大區(qū)域政策。

與現(xiàn)有的研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)在于：一是利用統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)與普查數(shù)據(jù)，估算了地級市歷年常住人口，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確地評估振興政策的影響;二是從財政資源和產(chǎn)業(yè)效率的角度分時段對東北老工業(yè)基地振興政策進(jìn)行評估，從而對振興政策的作用機(jī)制和作用效果進(jìn)行更細(xì)致的探究。對現(xiàn)有政策的評估是進(jìn)行政策調(diào)整的基礎(chǔ)，也是改進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長模式的重要前提。

二、文獻(xiàn)綜述

對東北問題的研究早在20世紀(jì)90年代就陸續(xù)出現(xiàn)，當(dāng)時東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)呈現(xiàn)下滑趨勢，而國有企業(yè)改革更使得東北地區(qū)失業(yè)問題突出。不少研究指出，當(dāng)時東北問題的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制二者之間存在的矛盾。振興東北老工業(yè)基地政策陸續(xù)實施之后，相關(guān)研究逐漸增多，隨著2016年最新一次東北振興政策的實施，相關(guān)研究呈現(xiàn)井噴式爆發(fā)。現(xiàn)有對東北問題的研究大體上可以歸成兩類：一類是對影響東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的主要因素加以分析，以試圖尋找導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑的根源;另一類是對振興東北老工業(yè)基地政策的評估，試圖明確振興政策的具體影響，進(jìn)而提出政策的改進(jìn)建議。

新中國成立以來，原本就有較好工業(yè)基礎(chǔ)的東北地區(qū)成為國家重工業(yè)和能源基地，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度引領(lǐng)全國。然而，隨著時間推移，東北地區(qū)的重工業(yè)基礎(chǔ)逐漸陷入僵化，突出表現(xiàn)為難以適應(yīng)改革開放以來的市場機(jī)制[7]。有關(guān)東北老工業(yè)基地問題的研究多數(shù)集中于東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題以及由此而導(dǎo)致的體制機(jī)制問題，例如“輕工業(yè)缺位論”“單一結(jié)構(gòu)論”[89]等。此外，東北地區(qū)需要解決所有制結(jié)構(gòu)單一、市場化程度低、企業(yè)設(shè)備和技術(shù)老化、企業(yè)歷史包袱沉重等問題[10]。

為了貫徹落實東北振興戰(zhàn)略，國家陸續(xù)出臺包括免征農(nóng)業(yè)稅試點、社保試點、增值稅試點、棚戶區(qū)改造、企業(yè)歷史欠稅豁免、國有企業(yè)改制、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型等政策，以直接“輸血”方式解決東北老工業(yè)基地亟待解決的歷史性欠賬、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)和資源型城市發(fā)展等問題。從根本上說，直接“輸血”方式就是以財政轉(zhuǎn)移的方式去影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。財政轉(zhuǎn)移又主要通過投資影響經(jīng)濟(jì)增長，數(shù)據(jù)表明，投資始終是影響東北經(jīng)濟(jì)增長的最主要因素。振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率逐年抬升，到2009年達(dá)到了1741%的峰值，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越來越依賴投資，因而投資的波動會直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的波動[11]。東北振興發(fā)展十多年來，雖然經(jīng)濟(jì)增長有明顯提升，但長期積累的一些結(jié)構(gòu)性問題并沒有得到根本解決，一旦外部環(huán)境發(fā)生改變，就可能對經(jīng)濟(jì)增長形成劇烈的沖擊[6]。

近些年來，許多研究紛紛評估振興東北老工業(yè)基地的政策效果，以便使政策更具有現(xiàn)實針對性。研究表明，政策的實施并沒有顯著增強(qiáng)東北地區(qū)的全要素生產(chǎn)率，沒有提高產(chǎn)業(yè)集聚水平和改善空間結(jié)構(gòu)，也沒有顯著地優(yōu)化東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[12]，反而出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)比重上升的逆工業(yè)化規(guī)律現(xiàn)象[13]。東北振興戰(zhàn)略沒有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向東北地區(qū)集聚和轉(zhuǎn)移[14]。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，主要是通過增加投資和政府支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)的，并且政策的實施并沒有改善東北三省的人力資本、投資環(huán)境和全要素生產(chǎn)率[15]。綜合來看，系列東北老工業(yè)基地振興政策最主要的特點是，政策手段上采用大規(guī)模資金支持方式，實際上也就是過度的財政資源，導(dǎo)致政策作用時間短，造血功能有限。以政府投資為主要政策工具還使得東北地區(qū)政府過度投資于能夠拉動經(jīng)濟(jì)增長的項目和國有企業(yè)，導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)、民生保障和研發(fā)投入等方面投入不足[3]。

可以看到，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長本身去尋找制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，能夠發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性并為政策評估提供參考，而從區(qū)域政策實施效果的角度去評價政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制，則有利于為政策的調(diào)整提供可靠依據(jù)?；诖?，本文試圖通過政策評估來厘清政策對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響路徑和機(jī)制，并對未來制定區(qū)域政策提供合理建議。

三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政資源與東北經(jīng)濟(jì)增長

研究東北經(jīng)濟(jì)增長不得不考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是其重工業(yè)化的特征。振興東北老工業(yè)基地扶持政策實施十多年來，東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題依然突出，重工業(yè)化和資源能源型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)曾經(jīng)在很長時期內(nèi)推動了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，也強(qiáng)有力地支援了其他地區(qū)的工業(yè)化建設(shè)，但在新形勢下，這種結(jié)構(gòu)給東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長帶來的更多是脆弱性[16]，以及對政策更高的依賴性。重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重阻礙了市場化的進(jìn)程，重要的資源和生產(chǎn)要素都被國有企業(yè)特別是央企占有，民營企業(yè)難以成長，不利于效率的提高。

東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷與振興政策下財政資源的變化密切相關(guān)。研究中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，一個必須要考慮的因素是財政轉(zhuǎn)移支付和財政資源。每個層級的行政單元都不是孤立發(fā)展的，而是受到上級政府的影響。對于地方政府而言，財政收入和財政支出構(gòu)成了他們重要的財政資源，在很大程度上能夠影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。大量研究已證實，財政支出是推動中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑之一。從1994年開始，中國的財政制度經(jīng)歷了稅收中央集權(quán)化改革，但在財政支出分配上沒有相應(yīng)變化，因而地方財政開支中有更大的份額是由上級政府撥款提供的，這也意味著財政支出越來越成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要手段，充分利用財政資源去獲得理想的政績考核，也成為地方官員晉升的重要途徑。財稅制度改革之后，由于中央政府有足夠的能力來對地方政府進(jìn)行獎懲，故而地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。如果財政資源主要來自中央政府撥款，那么地方政府往往有更大的動力去競爭撥款，會有強(qiáng)烈的動機(jī)在財政開支和投資方面建設(shè)形象工程[17]，而不是通過更有效的財政支出去加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府傾向于更大比例提高基本建設(shè)和行政管理費支出[18]。地方財政支出的城市偏好，會在減緩經(jīng)濟(jì)增長的同時加大城鄉(xiāng)差距。

政府的財政支出主要用于提供公共品，除了基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療之外，地方政府提供的公共品還包括社會保險、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)補(bǔ)助、社會治安等。在地方政府財政支出結(jié)構(gòu)中，受到較多關(guān)注的是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實物投資[19]。在1994年財稅制度改革以后，地方政府面臨財政壓力和同級政府競爭，自然會改變其支出結(jié)構(gòu)：在保證自身運轉(zhuǎn)的前提下，將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[20]，以此來吸引外來投資，尤其是外國直接投資。其原因在于，相對而言，公共物質(zhì)資本投資對長期經(jīng)濟(jì)增長的正向影響更為顯著[21]。在中國財政分權(quán)的制度下，地方政府有激勵運用補(bǔ)貼、減稅等公共政策手段幫助企業(yè)提高生產(chǎn)效率，形成微觀上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)[22]。在現(xiàn)行的中央地方分權(quán)結(jié)構(gòu)和晉升激勵體制下，地方政府出于自身利益更傾向于追求短期增長而忽視結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及長期發(fā)展的問題，在推進(jìn)市場化、國有企業(yè)改革、科教研發(fā)等事業(yè)單位體制改革方面力度偏弱。

財政轉(zhuǎn)移支付政策一直是振興東北老工業(yè)基地的重要政策措施。在振興東北老工業(yè)基地的過程中，中央財政進(jìn)一步加大對東北地區(qū)一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度（見圖1）。據(jù)統(tǒng)計，2003—2014年國家不斷加大對東北地區(qū)的投入力度，各類財政轉(zhuǎn)移支付累計達(dá)33?06133億元，國債、預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和部門建設(shè)資金累計安排東北地區(qū)10?6381億元[15]，這些措施有力地推動了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央財政還特別對資源枯竭型城市建立了常態(tài)化的轉(zhuǎn)移支付制度，截至2018年12月，全國69個資源枯竭城市已累計獲得中央財政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付資金近1?600億元，其中東北三省一直是獲得轉(zhuǎn)移支付較多的省。以2018年為例，當(dāng)年中央對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移總額為1928億元，其中排前三位的省區(qū)為黑龍江（2373億元）、遼寧（1691億元）和吉林（1563億元）

國家發(fā)展和改革委員會.69個資源枯竭城市已累計獲中央財政支持近1600億元[EB/OL].（20181214）[20190108].http：∥house.china.com.cn/1548026.htm.。2013年3月國務(wù)院正式通過了《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》，其中明確指出，要推動?xùn)|北振興，財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大是不可或缺的，并且再次加入對資源城市的規(guī)劃，進(jìn)一步確定了其范圍，繼續(xù)解決國企改革遺留下來的歷史問題。中央對地方轉(zhuǎn)移支付是地方主要的財政收入，事實上構(gòu)成地方財力[23]。

根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算出的人均財政收支狀況明顯反映出東北財政轉(zhuǎn)移的顯著增加，如圖1所示，自2003年以來，東北人均財政支出與其他地區(qū)明顯拉開了差距，這種情形在2010年進(jìn)一步強(qiáng)化。與此同時，東北人均財政收入狀況與其他地區(qū)并沒有本質(zhì)差別，只在2012年之后低于非東北地區(qū)。

自2004年以來，中央對各省的轉(zhuǎn)移支付中，東北三省得到了明顯的政策傾斜（見圖2），如果把東北三省與北京市作對比，就會明顯發(fā)現(xiàn)自2000年以來，東北三省得到來自中央的財政轉(zhuǎn)移無論是總額還是增加額均明顯高于北京市。

充裕的財政資源通?？倳龠M(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。人均財政支出的增加，無論是用于物質(zhì)資本（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實物投資）還是用于人力資本的投資（教育科研等），都會顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長（見圖3）。而地方政府為了追求政績，特別是在東北，受計劃經(jīng)濟(jì)時代的影響，地方政府的決策主要以獲得中央政府更多的肯定為目標(biāo)，大多數(shù)都會選擇收益更快的實物投資，而從長期來看，這并不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。對東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長而言，隨著人口的大量流失，人才的缺失構(gòu)成最嚴(yán)重的威脅，人口和人才分別對要素投入和全要素生產(chǎn)率有著顯著的影響。

四、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)

（一）模型設(shè)定

如前所述，對東北老工業(yè)基地而言，區(qū)域政策主要通過財政資源來影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政資源流向不同的產(chǎn)業(yè)會使得產(chǎn)業(yè)有不同的發(fā)展方向。獲得充裕財政資源的產(chǎn)業(yè)通常會發(fā)展更快，尤其表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)效率的提高，而獲得較少財政資源的產(chǎn)業(yè)通常發(fā)展緩慢。因此，需要準(zhǔn)確評估振興政策給東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)效率帶來的影響，唯有如此，才能明確政策的效果及其影響機(jī)制，明確這些影響的方向是否需要調(diào)整以及如何進(jìn)一步調(diào)整。

雙重差分法常常用來評估區(qū)域政策效果，其基本思路是把區(qū)域政策作為一項“準(zhǔn)自然”實驗，把政策影響下的處置組和不受政策影響的控制組在區(qū)域政策實施前后分別差分，再計算這兩組差分結(jié)果的差異，從而得到區(qū)域政策的凈效果。然而，合理地評估區(qū)域政策首先要保證處置組和控制組都是隨機(jī)選擇的，從而避免自選擇問題。而如果處置組和控制組的劃分并非是隨機(jī)選擇的，并且存在不同特征，會使雙重差分法產(chǎn)生選擇性偏差，進(jìn)一步導(dǎo)致內(nèi)生性問題。振興東北老工業(yè)基地政策的出臺顯然不是隨機(jī)選擇，事實上所有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都不是隨機(jī)選擇的結(jié)果，從而也就導(dǎo)致樣本選擇偏差問題。此外，要合理地評估一項區(qū)域政策，需要有合適的控制組，即首先是處置組和控制組有相似之處，并且處置組受到區(qū)域政策的影響，而控制組不受區(qū)域政策的影響，并且也不受其他與區(qū)域相關(guān)的政策影響。

合成控制法（synthetic?control?methods，SCM）和傾向性評分匹配法（propensity?score?matching，PSM）通常用來解決選擇性偏差問題。合成控制法最早由Abadie等[2425]提出，他們從統(tǒng)計學(xué)上給出了嚴(yán)格的理論基礎(chǔ)，并通過構(gòu)造處置組的合理對比對象，克服處理組和控制組之間的差異問題，其核心在于通過其他地區(qū)的組合來構(gòu)造出一個良好的控制組，具有透明和避免過分外推的優(yōu)點[26]。合成控制法的可信度取決于，合成控制能在干預(yù)前的相當(dāng)一段時期內(nèi)很好地追蹤處理地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征與結(jié)果變量。如果干預(yù)前的擬合不好，或干預(yù)前期數(shù)太短，則不建議使用合成控制法?？紤]到20世紀(jì)90年代與2000年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有較大變化，本文選擇的時期為2001—2016年，而振興東北老工業(yè)基地政策始于2003年，因而干預(yù)前期數(shù)太短，采用合成控制法并不合適。

為了解決因選擇性偏差而導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文引入傾向性得分匹配方法，該方法的基本思路就是通過構(gòu)建反事實框架形成一個近似的隨機(jī)化試驗。所謂的反事實是指通過控制組來觀察處置組未受到政策干預(yù)時的后果，通過對比兩種結(jié)果，消除選擇性偏差問題，從而得到真實的因果關(guān)系。傾向性得分匹配法通常分兩步完成。第一步是計算處置組（個體或區(qū)域）得到處理（對區(qū)域而言是獲得區(qū)域政策）的傾向性得分，比較常用的方法是使用logistic回歸來計算傾向性得分[27]。

其中，P（Xi）是一個區(qū)域獲得振興老工業(yè)基地政策的條件概率，β為待估計系數(shù)，Xi為納入模型的解釋變量，主要包括影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的各種因素，例如物質(zhì)資本投資、人力資本投資、城鎮(zhèn)化、對外開放水平、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場化水平等。

第二步利用得到的傾向性得分對處置組和控制組進(jìn)行匹配，常用匹配方法包括最小近鄰匹配、半徑匹配、核匹配、分層匹配等[28]。匹配之后需要對匹配效果進(jìn)行評估，方法主要包括兩種：一種是從分布形態(tài)上加以檢驗，要求匹配后控制組與處置組的匹配得分分布形態(tài)保持一致;另一種是從變量的差異角度加以檢驗，要求控制組與處置組在各匹配量上已無顯著差異。通常而言，兩種方法的結(jié)果一致。

在傾向性得分匹配的基礎(chǔ)上，本文采用雙向固定效應(yīng)模型，用以下方程來估算政策效果：

根據(jù)內(nèi)生增長理論，人力資本水平是促進(jìn)地區(qū)技術(shù)進(jìn)步、實現(xiàn)地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動因素之一。在地級層面上，通常做法是采用高校大學(xué)生在校人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎兀╡dp）來度量，本文也采用通用做法?？紤]到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的前后連貫性，采用地級市中市轄區(qū)人口占全市人口的比例來表征城鎮(zhèn)化，這實際上反映了人口向城市聚集的程度。

按照已有文獻(xiàn)的一般做法，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比來表征[29]，等同于GDP第三產(chǎn)業(yè)比例與GDP第二產(chǎn)業(yè)比例之比?？紤]到東北是重工業(yè)基地，本文采用GDP第二產(chǎn)業(yè)比例與GDP第三產(chǎn)業(yè)比例之比（ins）來表征產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

對外開放度通常從對外貿(mào)易或外商直接投資兩個方面予以度量，不過在地級市層面上往往難以獲得對外貿(mào)易數(shù)額。外商直接投資反映了一個地方的綜合投資環(huán)境，綜合投資環(huán)境不僅包括制度背景、基礎(chǔ)設(shè)施狀況，還包括這個地方的政府效率、開放程度等。參考已有做法[30]，本文采用人民幣匯率中間價折算的各地級市的實際利用外商投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重（opn）來度量。

（二）數(shù)據(jù)來源

評估使用的數(shù)據(jù)來源于2002—2017年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》，實際年份是2001—2016年，共16年。因為2018年《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)存在較大的缺失現(xiàn)象，例如沒有固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，也沒有全市人均GDP數(shù)據(jù)（大多數(shù)采用了常住口徑的人口數(shù)來加以計算，但年鑒上僅提供戶籍人口數(shù)），難以與之前的系列數(shù)據(jù)匹配。2009年9月國務(wù)院頒布的第二次東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性意見中提及建立東北地區(qū)四?。▍^(qū)）行政首長協(xié)商機(jī)制，意味著內(nèi)蒙古東部地區(qū)也納入東北振興計劃之中，因此本文樣本中的處置組便是東北四省的37個地級市。

為了消除價格因素的影響，本文把所有涉及價格的變量全部進(jìn)行價格縮減?？紤]到地級市GDP縮減指數(shù)難以獲得，采用了地級市所在省份的省級GDP縮減指數(shù)來替代，經(jīng)過指數(shù)縮減之后，所有涉及價格的變量都采用了2000年的價格水平。如前所述，東北振興計劃實施了若干次，據(jù)此可以選擇不同的時間節(jié)點作為估算政策效果的時期變量。

從表1中可以看到，各個變量都比較均衡，樣本數(shù)基本相當(dāng)，有利于進(jìn)行回歸分析。從對外開放度來看，雖然地區(qū)之間差異較大，但總體而言，東北各地區(qū)的對外開放度都比較低。

如前所述，由于統(tǒng)計年鑒的人口數(shù)均為戶籍人口，并沒有把流動人口統(tǒng)計在內(nèi)，但現(xiàn)實情況是東北人口大量外流，如果不考慮到這一因素，那么顯然會造成估計偏差。為了糾正因為人口統(tǒng)計口徑不同而造成的偏差，有必要引入常住人口。然而，2011年以前，常住人口只在普查年份才公布，其余年份只能通過估算獲得。利用2000和2010年兩次人口普查全國地級市人口數(shù)據(jù)，關(guān)聯(lián)到當(dāng)年的戶籍人口、經(jīng)濟(jì)總量、工資、就業(yè)結(jié)構(gòu)等變量，可以在常住人口和戶籍人口之間建立一種穩(wěn)定的回歸關(guān)系，利用這一回歸關(guān)系，就可以推算歷年的常住人口，并在此基礎(chǔ)上計算基于常住人口的各項人均指標(biāo)。采用常住人口重新計算相關(guān)指標(biāo)之后，東北的一些人均指標(biāo)呈現(xiàn)上升趨勢，這意味著許多地區(qū)確實存在人口外流現(xiàn)象。

五、振興東北老工業(yè)基地政策評估

（一）基本評估結(jié)果

自2003年10月提出《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》之后，中共中央、國務(wù)院先后提出或批準(zhǔn)了一系列規(guī)劃或政策性文件，主要有

《關(guān)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放的實施意見》（2005年）、

《關(guān)于發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興指導(dǎo)意見的通知》（2005年）、

《東北地區(qū)振興規(guī)劃》（2007年）、

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（2009年）、

《東北振興“十二五”規(guī)劃》（2012年）、

《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（2014年）以及

《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（2015年）。其中，2014年的政策強(qiáng)調(diào)依靠內(nèi)生發(fā)展推動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)增長，涉及國有企業(yè)改革、簡政放權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面。

首先從經(jīng)濟(jì)增長和財政支出的角度來看政策實施的效果。考慮到振興政策實施多年，本文分別評估2004（2003年10月提出政策，發(fā)揮效果至少要從2004年開始，故而分析2004年前后有無顯著變化，簡稱為2004年政策）、2009、2012（既是《東北振興“十二五”規(guī)劃》的開局之年，也是全國進(jìn)入新常態(tài)的元年）和2014年4個時間節(jié)點的政策效果。為了區(qū)分不同的政策影響，每項政策影響的時間段也加以區(qū)分，2004年政策效應(yīng)截至2009年，2009年政策效應(yīng)截至2012年，2014年政策效應(yīng)截至2016年，即每項新政策都向前包容，因為新政策總是在舊政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮作用，新政策推出之后，舊政策自然就廢棄。

為了更加準(zhǔn)確地對振興東北老工業(yè)基地政策進(jìn)行合理評估，需要有一個可靠的控制組。2006年中部崛起戰(zhàn)略的實施，是國家在實施西部大開發(fā)、振興東北之后，又一重大區(qū)域政策，是從中國現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)做出的又一重大決策，是落實促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大任務(wù)，政策覆蓋山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。因而，本文把中部崛起戰(zhàn)略覆蓋的中部六省排除在外，在此基礎(chǔ)上根據(jù)傾向性匹配得分來選擇控制組。

首先采用統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)來加以分析，而后采用常住人口數(shù)據(jù)重新計算的各項指標(biāo)再加以穩(wěn)健性檢驗。采用最小近鄰匹配法，樣本量足夠，按照1[DK1]∶3進(jìn)行匹配并得到匹配結(jié)果（見圖4）。從分布形態(tài)圖的匹配前后對照來看，匹配效果比較理想，處置組和控制組的分布形態(tài)趨于一致。此外，從匹配前后變量差異的對照（表格省略）來看，匹配之后在控制組和處置組之間已經(jīng)沒有顯著差異。由此，本文構(gòu)建了符合要求的控制組。

分別從衡量經(jīng)濟(jì)增長的人均GDP和衡量財政資源的人均財政支出額角度來評估振興政策的效果見表2?？梢钥吹?，經(jīng)濟(jì)增長在2004年前后差異顯著，表明2004年這次振興政策確實起到了顯著的促進(jìn)作用。但在2009、2012和2014年前后并沒有顯著差異，即自2009年以來的振興政策主要是使東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長與全國其他可比較地區(qū)基本保持一致。而從系數(shù)上看，政策對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響趨于減弱。從人均財政支出這一指標(biāo)來看，在2004、2009和2012年前后都沒有顯著差異，但2014年前后則存在顯著差異，這意味著2014年的振興政策更突出采用增加人均財政支出的方式來進(jìn)行，這與圖1中的情形基本一致。考慮到東北人均財政收入的增長幅度遠(yuǎn)小于人均財政支出，可以認(rèn)為財政擴(kuò)張的主要來源是中央轉(zhuǎn)移支付或地方債務(wù)增加，并且從系數(shù)來看，政策支持越來越體現(xiàn)在財政資源的不斷增加上。

如前所述，振興政策使東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工業(yè)化的特征得以強(qiáng)化，這種強(qiáng)化顯然是通過資本和勞動力等生產(chǎn)要素不斷地涌入重工業(yè)行業(yè)來實現(xiàn)的，也就意味著第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有可能會受到負(fù)面影響。本文通過三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率變化來評估政策的效果?？紤]到地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，直接用勞動生產(chǎn)率進(jìn)行比較難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在地區(qū)間的差異（例如資本勞動比可能會有顯著差異，從而導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率的差異），因而采用產(chǎn)業(yè)的相對生產(chǎn)率，即有

其中，efni表示第i個地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，GDPn，i表示第i個地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的GDP，EMPn，i表示第i個地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，GDPi和EMPi則表示第i個地區(qū)GDP和總就業(yè)，該公式實際上是用GDP中的分產(chǎn)業(yè)比例除以就業(yè)的分產(chǎn)業(yè)比例，它表達(dá)的是相對生產(chǎn)率，如果其值大于1，表明1%的就業(yè)創(chuàng)造了超過1%的GDP，意味著勞動生產(chǎn)率相對越高，產(chǎn)業(yè)效率值越大，通常來說其勞動生產(chǎn)率也越高，反之則相對較低。在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行區(qū)域比較，采用這種相對生產(chǎn)率更具有可比性，因為勞動生產(chǎn)率測量的是單位勞動創(chuàng)造的價值，并未考慮產(chǎn)業(yè)的演變以及各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響因素。

分產(chǎn)業(yè)來看，三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢，第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)下降，而第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)上升。根據(jù)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的分析，東北企業(yè)效率的提高主要是通過用資本替代勞動的方式[31]。而東北的企業(yè)主要集中于第二產(chǎn)業(yè)，勞動生產(chǎn)率的提高意味著更多的勞動力從第二產(chǎn)業(yè)釋放出來，但因就業(yè)機(jī)會并不充分，他們有可能轉(zhuǎn)到他們并不擅長的第一和第三產(chǎn)業(yè)，在一定程度上降低了生產(chǎn)效率。更有可能的一種解釋是，第二產(chǎn)業(yè)吸納了投資的絕大部分，使得第一和第三產(chǎn)業(yè)難以獲得發(fā)展所需的資本，第二產(chǎn)業(yè)甚至有可能把第一和第三產(chǎn)業(yè)的投資和勞動力也部分地吸納，從而降低了其生產(chǎn)效率。盡管數(shù)據(jù)表明東北地區(qū)第一和第三產(chǎn)業(yè)始終保持穩(wěn)定增長態(tài)勢，甚至多數(shù)年份增長率高于全國平均水平[11]，但其背后卻是相對勞動生產(chǎn)率的下降?！吨袊y(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)表明，2003年以來，東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體形勢高度一致[11]，然而經(jīng)過多年發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)比重仍占據(jù)半壁江山，一枝獨秀現(xiàn)象仍然十分突出。從回歸系數(shù)來看（見表3），振興政策對第一和第三產(chǎn)業(yè)效率的負(fù)面影響呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢，而對第二產(chǎn)業(yè)效率的影響則呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢。

（二）穩(wěn)健性檢驗

如前所述，戶籍口徑并沒有考慮到流動人口，但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，流動人口顯然是不可忽視的因素。本文采用前面通過擬合獲得的常住人口來替代戶籍人口，計算相關(guān)變量，以檢驗?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)定性。

出于篇幅考慮，本文省略了匹配效果的具體評估過程，但無論是從分布形態(tài)（見圖5）還是從匹配前后變量的差異性方面來看，都能夠通過評估，即匹配效果理想。

表4中的雙重差分結(jié)果表明，從常住口徑人均GDP的角度來看，2004、2009和2012年振興政策效應(yīng)非常顯著，積極地推動了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，2014年政策對經(jīng)濟(jì)增長的影響不如前面三次，顯著水平僅為10%，并且從系數(shù)上看，同樣呈現(xiàn)遞減的趨勢。而從人均財政支出的角度來看，2004、2009和2012年振興政策的效果都沒有導(dǎo)致財政支出與其他地區(qū)有顯著差異，但2014年振興政策則導(dǎo)致人均財政支出顯著高于其他地區(qū)，且從系數(shù)上看，呈現(xiàn)影響不斷加強(qiáng)的趨勢。人均財政支出結(jié)果與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。

從表5中的雙重差分結(jié)果來看，三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢，第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)高于其他地區(qū)，而第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)低于其他地區(qū)。同樣，這一結(jié)果也與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。從系數(shù)上看，振興政策對第一和第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響越來越突出，對第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用日益弱化。

財政資源還可以從財政支出占GDP的比例（for）來衡量，因此可以直接觀測在GDP的增長過程中財政支出的貢獻(xiàn)程度。有研究表明，人均財政支出用來衡量地方財政資源可能并不準(zhǔn)確，人均財力差異是相對指標(biāo)，易受極端值的影響，并不能準(zhǔn)確反映地方財力差異，而總量財力差異的分析可能更為科學(xué)有效[23]。因此，本文采用財政支出占GDP比例來替換人均財政支出這一指標(biāo)，分別采用戶籍口徑和常住口徑（協(xié)變量和控制變量）進(jìn)行匹配并加以評估，結(jié)果見表6。結(jié)果基本一致，即2004年的振興政策使東北地區(qū)財政支出占GDP比例顯著高于控制組，而2009和2012年政策效應(yīng)則不明顯，2014年政策效應(yīng)再次顯著，意味著2014年財政擴(kuò)張成為東北振興戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。這與前述采用人均財政支出測量的結(jié)果一致。

總體來看，2003—2014年的數(shù)次東北老工業(yè)基地振興政策促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，但同時也擴(kuò)大了財政支出，或者說，在一定程度上依賴財政支出的擴(kuò)大來維持東北與全國基本一致的經(jīng)濟(jì)增長速度。如前所述，東北地區(qū)的人均財政收入與其他地區(qū)并沒有本質(zhì)差異，但人均財政支出卻有著顯著差異，那么可以推斷，大幅增加的人均財政支出主要來自上級的財政轉(zhuǎn)移，也就是說，東北實施老工業(yè)基地振興政策以來，獲得了充裕的財政資源，并利用這些財政資源維持了經(jīng)濟(jì)的較快增長。從各地區(qū)中央財政投資的人均水平看，20世紀(jì)90年代中后期，人均中央財政投資水平最高的兩個地區(qū)是東部地區(qū)和東北地區(qū)，兩個地區(qū)大體處于相同水平。但從2001年開始，東北地區(qū)的人均中央財政投資一直高于東部地區(qū)。而從產(chǎn)業(yè)效率來看，各產(chǎn)業(yè)受政策影響的方向和程度均不相同，振興政策促進(jìn)了東北第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高了其相對生產(chǎn)效率，但同期卻降低了第一和第三產(chǎn)業(yè)的相對生產(chǎn)效率，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展單純地依賴第二產(chǎn)業(yè)，這就導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性不斷增強(qiáng)，一旦第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)問題，則地區(qū)經(jīng)濟(jì)就會顯著受到相應(yīng)的影響。2014年以來，鋼鐵、煤炭等大宗產(chǎn)品價格大幅度下降，東北的重工業(yè)深受打擊，也因此顯著影響了經(jīng)濟(jì)增長?？梢?，東北振興政策主要通過大量財政資源的投入來影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而財政資源又主要流向了重工業(yè)化主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)，促使第二產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展，形成比較優(yōu)勢，而第一和第三產(chǎn)業(yè)則因得到的財政資源支持較少而得不到充分發(fā)展，效率增長相對緩慢，逐漸形成比較弱勢。評估結(jié)果還表明，2014年的東北振興政策效果相對不理想，無論是人均GDP還是經(jīng)濟(jì)增長所依賴的第二產(chǎn)業(yè)效率，均不如前幾次政策效應(yīng)那么明顯，這也觸發(fā)了2016年出臺的新一輪振興政策。新政策的一個重要目標(biāo)是努力保持較高的經(jīng)濟(jì)增長。然而，較高的經(jīng)濟(jì)增長需要物質(zhì)資本和人力資本的協(xié)同配合，需要高新技術(shù)的全力推動。東北現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本水平，尚不足以支撐較高經(jīng)濟(jì)增長。

東北地區(qū)在設(shè)立高新區(qū)方面與其他地區(qū)存在較大差距，具體見表7，特別是與其作為國家重工業(yè)基地的地位不符。這意味著東北地區(qū)在推進(jìn)高技術(shù)發(fā)展方面的投入力度不足，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持久增長。此外，《中國科技統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，盡管振興戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)R&D經(jīng)費投入總體呈逐年上升趨勢，但仍低于全國平均水平，嚴(yán)重阻礙了東北地區(qū)科技研發(fā)的進(jìn)程。

六、結(jié)論與政策建議

本文利用2001—2016年地級市面板數(shù)據(jù)，基于PSMDID評估方法和雙向固定效應(yīng)模型對振興東北老工業(yè)基地系列政策的效果進(jìn)行了多角度評估。研究表明，東北經(jīng)濟(jì)增長的脆弱性一方面源于其扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對財政資源的過度依賴。在系列東北老工業(yè)基地振興政策的影響下，重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不但沒有弱化反而進(jìn)一步強(qiáng)化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率發(fā)展失衡。第一和第三產(chǎn)業(yè)沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，突出地表現(xiàn)為相對生產(chǎn)效率的持續(xù)下降。而第二產(chǎn)業(yè)相對生產(chǎn)效率的提高則建立在資本深化，進(jìn)而資本不斷替代勞動的基礎(chǔ)上[16]。由于第二產(chǎn)業(yè)占比較高，第一和第三產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展所需的資本和勞動力等生產(chǎn)要素，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長缺乏長效和穩(wěn)態(tài)機(jī)制。東北經(jīng)濟(jì)增長脆弱性的另一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長不斷依賴財政擴(kuò)張，這種擴(kuò)張并非來自地方財政收入的持續(xù)增長，而是依賴中央轉(zhuǎn)移支付，因而不具有可持續(xù)性，也不利于東北經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付會顯著改善轉(zhuǎn)入地的短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，但會嚴(yán)重降低長期經(jīng)濟(jì)增長潛力，轉(zhuǎn)移支付的累計效應(yīng)為負(fù)[32]。

東北地區(qū)因持續(xù)十多年的振興政策獲得了充裕的財政資源，但在現(xiàn)有財政體制下，財政資源的豐裕進(jìn)一步強(qiáng)化了東北的重工業(yè)結(jié)構(gòu)。在地方政府看來，為了最大程度地發(fā)揮這些財政資源的作用，最簡單的辦法是把它們用于能夠確保短期形成產(chǎn)出增長的地方，而原有雄厚基礎(chǔ)和重要地位的重工業(yè)就成為不二之選。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，作為產(chǎn)業(yè)選擇的主體，對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同負(fù)有不可推卸的責(zé)任。正是現(xiàn)有的財政制度安排使得地方官員傾向于投資某些“價高利大”的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同[33]。而政績考核機(jī)制的壓力，更使得地方官員不顧地區(qū)的比較優(yōu)勢，投資于能創(chuàng)造較大產(chǎn)值以及提供較多就業(yè)機(jī)會的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲[34]。東北重工業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步提高了資本勞動比，使得勞動需求增長持續(xù)乏力，第二產(chǎn)業(yè)在財政資源的扶持下進(jìn)一步壯大，吸納社會資源，導(dǎo)致第一和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，效率無法持續(xù)提高，因此東北原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題不僅沒有根本改變，反而更加突出。并且，振興政策對第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用也呈現(xiàn)遞減趨勢，意味著振興政策難以持久起作用，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長必須依靠自身的內(nèi)在驅(qū)動力。

從促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)長效穩(wěn)態(tài)增長機(jī)制的角度出發(fā)，應(yīng)促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展機(jī)制的形成，而要實現(xiàn)這一點，必須改變現(xiàn)有扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對財政資源的過度依賴，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡有序發(fā)展，財政實現(xiàn)可持續(xù)性擴(kuò)張。應(yīng)采取切實有效的措施逐步減少對東北地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移，促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力的形成，從而為經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在國家新常態(tài)發(fā)展的新形勢下，重工業(yè)化的必要性逐步喪失，因而東北重工業(yè)化主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須打破。應(yīng)充分發(fā)揮東北裝備制造業(yè)的良好基礎(chǔ)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，從而推動智能制造業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。此外，還應(yīng)加強(qiáng)第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是從資金和人才等方面給予足夠的保障，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡和全產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

在振興東北系列政策的實施過程中，中央政府通過加大轉(zhuǎn)移支付力度推動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的增長。但在當(dāng)前財政分權(quán)體系下，地方政府為了獲得更多的財政轉(zhuǎn)移資源而重點推動以重工業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)增長的短期效果，而忽略了人力資本投資和科研創(chuàng)新投資，特別是忽略了人才利用和創(chuàng)新激勵機(jī)制存在的問題，導(dǎo)致人才大量外流，難以形成經(jīng)濟(jì)增長的長期穩(wěn)定機(jī)制。尤其值得指出的是，雖然轉(zhuǎn)移支付有利于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但不利于政府行政效率的改善、市場經(jīng)濟(jì)制度的建立和私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[32]，而后者恰恰是東北目前轉(zhuǎn)型所急需的。為了扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付短期化投資傾向，中央政府在向東北地區(qū)擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移時應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)長期增長機(jī)制的目標(biāo)，從而促進(jìn)地方政府把更多的轉(zhuǎn)移資源投向人力資本、科技創(chuàng)新、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)投資，以保證長期經(jīng)濟(jì)增長所需的創(chuàng)新要素形成。

東北還應(yīng)大力擴(kuò)大對外開放，充分引入市場化運作機(jī)制。應(yīng)充分利用國家“一帶一路”對外開放框架，積極與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)開展跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通，建立陸海聯(lián)運國際交通機(jī)制，擴(kuò)大并加深國際合作[10]。在這方面，黑龍江省已經(jīng)做了積極的努力。黑龍江省建設(shè)了若干中俄合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，取得了國際合作經(jīng)驗[35]。在黑龍江對俄密切合作的基礎(chǔ)上，東北其他地區(qū)也應(yīng)積極跟進(jìn)，擴(kuò)大與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的合作。要消除長期以來的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，特別是在用人方面，需要大刀闊斧地改革，充分重視人才，唯學(xué)識和才能而非唯關(guān)系來考量和引進(jìn)人才，而且要把人才用到合適的崗位。只有實現(xiàn)人盡其才，才盡其用，才能真正發(fā)揮人力資本的作用，促進(jìn)創(chuàng)新研發(fā)，達(dá)到提高效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。而市場化改革則有利于形成合理的用人機(jī)制。

需要指出的是，為了盡可能地考慮人口流動這一重要因素，在無法獲得常住人口數(shù)據(jù)的情況下采用估算方法來計算，雖然結(jié)果與實際數(shù)據(jù)較為接近，但難免有誤差。另外，有關(guān)財政資源的分析，本文僅采用了較為宏觀的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很有可能并不是全部，從而對東北財政資源的分析結(jié)果造成一定的影響，未來如果從相關(guān)的財政統(tǒng)計中獲得更準(zhǔn)確全面的財政資源數(shù)據(jù)，就能夠更好地進(jìn)行政策評估。

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