福利多元視角下老舊小區(qū)加裝電梯問題研究

沈冠辰?姬銀銀

摘? 要：隨著我國城市化水平的提高以及社會人口老齡化趨勢日益嚴峻，人們對住房的需求也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府對老舊小區(qū)加裝電梯工作的態(tài)度由原來的“鼓勵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С帧?，這也表明加裝電梯成為當今社會關注的現(xiàn)實問題。在加裝電梯工作不斷推進的同時，各地也相繼暴露出資金籌集困難、電梯日常維修保養(yǎng)管理機制不完善等問題?；诟＠嘣碚?，文章從政府、市場、社區(qū)、居民4個層面提出解決對策，以期為老舊小區(qū)加裝電梯提供一定的思路。

關鍵詞：老舊小區(qū);加裝電梯;福利多元理論

中圖分類號：C913.6;C916文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.11.04

Research on the Issue of Installing Elevators in Old Residential Districts from the Perspective of Pluralistic Welfare

Shen Guanchen? Ji Yinyin

（Changchun University of Science and Technology，F(xiàn)aculty of Law，Jilin，Changchun，130022）

Abstract：With the improvement of urbanization level and the growth of aging trend，people's demand for housing is constantly changing. The government's attitude towards the installation of elevators in old residential areas has changed from“encouragement”to“support”，which also shows that the installation of elevators has become a realistic issue of social concern. While the installation of elevators has been continuously promoted in various places，problems such as difficulty in raising funds and imperfect management mechanism for daily maintenance of elevators have also been exposed. Based on the theory of welfare pluralism，this paper puts forward some countermeasures from four levels：government，market，community and residents，hoping that this study can provide some ideas for installing elevators in old residential areas.

Key words：Old community;Add elevators;Welfare pluralism theory

根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)結果顯示，我國60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。我國60歲及以上的老年人口比例在不斷上升，呈現(xiàn)出人口基數(shù)大、壽命期延長、增長速度快等特點。為了讓老年人老有所居、老有所樂，老年人的居住環(huán)境逐漸成為影響其晚年生活質(zhì)量的重要因素。

據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，我國1980年至2000年建成的老舊住宅小區(qū)總面積多達80億平方米。盡管整體構造并未發(fā)生較大改變，但由于建造時間久遠，平均使用年限均在10年及以上，小區(qū)本身配套設施、住宅周邊環(huán)境等相對落后，并開始出現(xiàn)各種問題，無法滿足人們需求，且此類小區(qū)內(nèi)的大部分住宅均沒有安裝電梯。在我國老齡化趨勢日益嚴峻的背景下，老舊小區(qū)的居民面臨著上下樓梯困難的問題，這不僅無法滿足當前居民追求高質(zhì)高量生活的需求，降低了老年人居住環(huán)境質(zhì)量，同時也不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。2018年3月5日，李克強總理代表國務院在十三屆全國人大一次會議上作的《政府工作報告》指出：有序推進“城中村”、老舊小區(qū)改造，完善配套設施，鼓勵有條件的加裝電梯。這一政策的出臺對居民尤其是老年人來說，是極大的福利。目前，老舊小區(qū)加裝電梯的需求非常迫切。這一舉措不僅可以打造宜居環(huán)境，建設友好和諧城市，切實解決“懸空老人”出行問題，提升老年人生活幸福感，而且能帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場活力，促進經(jīng)濟發(fā)展。

一、文獻綜述

在加裝電梯問題研究視角上，向昉通過對北京市老舊小區(qū)電梯的研究，運用經(jīng)濟學領域的助推理論分析成功加裝電梯的工作方法，提出三項經(jīng)驗法則、把握助推六原則。[1]趙傳哲基于城市治理視角對城市更新模式展開研究，認為在加裝電梯的更新模式中，公眾協(xié)商起到至關重要的作用，甚至決定了更新效果，并指出政府、市場、公眾在既有住宅加裝電梯工作中的主體作用。[2]在加裝電梯意愿研究方面，裴媛媛等通過問卷調(diào)查對鄭州市老舊住宅居民加裝電梯意愿進行研究，發(fā)現(xiàn)費用占比對加裝老舊電梯影響最大，其次是對政策的了解程度和對出資方式的規(guī)定等。[3]張蕾基于計劃行為理論認為，影響居民加裝電梯意愿的因素有行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制;基于社會正義理論認為，公平性感知、產(chǎn)權清晰感知以及道德規(guī)范影響居民意愿。[4]

在加裝電梯政策困境研究方面，羅毅在對既有住宅加裝電梯政策解讀與實施模式研究中發(fā)現(xiàn)，政策推行困難的原因主要有業(yè)主意見統(tǒng)一難、協(xié)調(diào)難、現(xiàn)場條件限制等，進而提出運用資金籌集模式、改革協(xié)商模式解決既有老舊小區(qū)加裝電梯存在問題的合理化建議。[5]李一鳴在對既有住宅加裝電梯政策困境問題研究中，得出加裝電梯政策的落實力度不夠、審批流程復雜、政策指引不足、角色定位有偏差的結論。[6]在加裝電梯可行性研究方面，仇保興在對城市老舊小區(qū)綠色化改造研究中指出，老舊小區(qū)加裝電梯是改造的必備項目。由于我國人口老齡化加速，群眾對老舊住宅小區(qū)宜老化改造需求很大，因此對無電梯的多層住宅必然要加裝電梯。[7]董樂明認為，老舊小區(qū)加裝電梯可以有效解決年老體弱的居民出行難等問題，在一定程度上可以改善和提升小區(qū)居住品質(zhì)、完善住宅的使用功能、提高居民的生活質(zhì)量。[8]

在加裝電梯技術及形式研究方面，白建昌從技術層面著手，提出目前既有住宅加裝電梯主要存在無空間設置井道、機房以及底坑的技術難點，因此，推動技術進步或革新將大幅提升既有住宅加裝電梯的效率。[9]李美艷從加裝電梯入戶形式進行探究，發(fā)現(xiàn)主要有電梯標準層入戶（平層入戶）和利用中間休息平臺電梯半層入戶兩種安裝形式。[10]趙立志等在研究人口老齡化背景下北京市老舊小區(qū)適老化改造的基礎上，通過分析不同改造方式的優(yōu)缺點以及其適用的改造場合，提出老舊小區(qū)加裝的電梯可采用廂式電梯、座椅電梯兩種形式。[11]

經(jīng)查閱相關文獻發(fā)現(xiàn)，我國對老舊小區(qū)加裝電梯的研究文獻成果增長速度相對較快，這表明該問題受到社會關注。目前，國內(nèi)學者主要從研究視角、可行性、加裝意愿、政策困境、加裝形式等方面對此進行了研究，這些研究更多偏向經(jīng)濟學、管理學等領域。老舊小區(qū)加裝電梯是一個現(xiàn)實問題，涉及多方主體，因此，在分析問題提出解決對策的同時應該具有針對性。筆者嘗試運用福利多元理論從不同主體層次出發(fā)，針對老舊小區(qū)加裝電梯存在的問題提出解決對策，以豐富該類熱點問題的研究視角。

二、理論視角：福利多元理論

為解決國家福利危機問題，福利多元理論由此誕生。1978年“福利多元主義”在英國的《志愿組織的未來：沃爾芬登委員會的報告》（簡稱《報告》）中首次被提出。《報告》指出，福利供給應該是多元化的，倡導社會將志愿組織作為福利供給主體之一。按照供給主體的不同劃分標準，可將其分為以羅斯為代表的三分法和以約翰遜為代表的四分法。羅斯認為，社會福利不應僅由國家或市場單方面提供，而應是國家、市場、家庭三方聯(lián)合起來所組成的社會福利總和，只有三者相互支持、補充，才能將社會福利作用發(fā)揮到最大。約翰遜在羅斯觀點的基礎上，提出志愿組織等非正式部門也應該是社會福利的供給主體，因而四分法的主體是國家、市場、家庭和非正式部門。國內(nèi)學者彭華民認為，福利多元主義是諸多部門共同參與福利提供的一種形式，非常注重家庭、社區(qū)以及非正式組織的地位和作用。[12]

目前，國內(nèi)學者對福利多元理論的研究主要集中在兒童福利、老年福利、居家養(yǎng)老服務以及醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務模式等方面，更多側(cè)重于醫(yī)療和養(yǎng)老方面。除此之外，住房、教育也屬于社會福利領域的相關內(nèi)容，然而在住房領域，福利多元理論在我國的應用幾乎還處于空白。老舊小區(qū)加裝電梯工作遇到很多問題，這與多方主體有密不可分的關系。因此，筆者基于福利多元理論視角，嘗試從政府、市場、社區(qū)、居民4個層面對老舊小區(qū)加裝電梯存在的問題提出合理化建議，期望能解決這一現(xiàn)實問題，同時豐富該理論的研究成果。

三、老舊小區(qū)加裝電梯的現(xiàn)狀

由于人口老齡化的加劇以及城市治理現(xiàn)代化水平的逐漸提高，老舊小區(qū)加裝電梯作為重要的民生工作，近年來在全國各地陸續(xù)推進。2008年12月，廣東省建設廳印發(fā)《廣東省既有住宅增設電梯的指導意見》，這是我國首部關于既有住宅加裝電梯的地方性政策文件，其在一定程度上使得加裝電梯工作獲得制度性保障。[13]截至2018年12月20日，南京市已有2122部電梯簽訂一面協(xié)議，1842部通過規(guī)劃部初審，1250部已辦理規(guī)劃許可，1043部已辦理施工許可，累計已完工572部。2018年12月，江西省九江市出臺《關于九江市中心城區(qū)鼓勵有條件老舊小區(qū)住宅樓加裝電梯試點工作的指導意見》并于2019年3月在市中心城區(qū)進行試點;2019年，九江市出臺《九江市既有住宅加裝電梯工作的實施意見》;截至2021年7月，九江市共有業(yè)主意愿加裝電梯1972臺，累計受理申請574臺，審批通過346臺，正在施工建設253臺，建成交付業(yè)主使用52臺。福州近幾年已經(jīng)完成加裝電梯超1000臺，并且我國首臺積木電梯安裝方式就誕生在福州。截至2019年8月底，北京市老樓加裝電梯已完成且投入使用918部;2020年，北京全年老樓加裝電梯新開工476部，竣工投入使用636部。2021年1月，長春市人民政府辦公廳印發(fā)的《關于既有住宅加裝電梯的指導意見（試行）》提出既有住宅加裝電梯需要滿足的條件、資金籌措方式，并要求相關單位按照“政府支持、群眾自愿、市級指導、區(qū)級組織”的原則，負責指導全市既有住宅加裝電梯工作;2021年5月，吉林省住房與城鄉(xiāng)建設廳下發(fā)的《吉林省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造加裝電梯的指導意見》明確指出，加裝電梯申請人為單元所有業(yè)主;截至2021年8月，從以上各個地方加裝電梯工作的開展情況可以看出，此項工程已經(jīng)取得一定成效。

四、老舊小區(qū)加裝電梯存在的問題

通過實地走訪及部分訪談，筆者了解到目前在加裝電梯工作中出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在以下5個方面，即安全問題、資金問題、電梯日常維修保養(yǎng)問題、住戶訴求問題以及審批流程問題。

（一）安全問題

老舊小區(qū)加裝電梯首先需要考慮的是安全問題，主要包括住宅安全和電梯安全。

在住宅安全方面，目前大部分老舊小區(qū)是在20世紀末建成的，多以預制板建筑為主，基本經(jīng)歷了二三十年的風吹雨打，各種公共設施落后，房屋內(nèi)部的管道、線路也早已處于老化狀態(tài)。加裝電梯不可避免地要對建筑實施一定的壓力，這不僅會破壞承重墻的的受力平衡，而且極易損壞樓體結構、影響到建筑的壽命。

在電梯安全方面，加裝電梯之后能否保證電梯的正常運行是該項工作的關鍵，加裝電梯的質(zhì)量、能夠運行的年限等也是保障電梯順利運作的主要因素。目前，市場上存在各種品牌的電梯，老舊小區(qū)在加裝電梯時的選擇面廣，然而部分老舊小區(qū)加裝的電梯品牌雜亂、質(zhì)量參差不齊，這為之后的電梯運行問題埋下了隱患。

（二）資金問題

老舊小區(qū)加裝電梯工作的開展與資金能否順利到位有很大關系。在政府出資方面，我國各地既有的住宅加裝電梯文件中指出，居民加裝一部電梯費用大概為50萬，其中政府出資20萬，剩余費用由業(yè)主自籌。但由于手續(xù)復雜，政府出資未能順利到位，資金較難落實。在居民繳費方面，加裝電梯工作往往涉及住戶利益和需求，部分居民持觀望態(tài)度，繳費并不積極。加裝電梯工作費用基本都由政府和居民承擔，愿意出資的其他社會組織寥寥無幾，社會資金引入比較困難，這也反映出目前加裝電梯相關引資政策不完善的問題。