小城市生活垃圾分類(lèi)工作初探——以湖北省當(dāng)陽(yáng)市為例

徐長(zhǎng)勇，梁東花，蒲東棟

(中國(guó)城市建設(shè)研究院有限公司 北京 100120)

0 引 言

2016年12月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議中提出要加快建立垃圾分類(lèi)系統(tǒng)、形成分類(lèi)制度、提高覆蓋范圍，2018—2020年也對(duì)垃圾分類(lèi)做出了相關(guān)指示，我國(guó)生活垃圾分類(lèi)工作進(jìn)入了新的高潮。2016年至今，國(guó)務(wù)院以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委等部門(mén)相繼發(fā)布了10多項(xiàng)法律法規(guī)及政策文件[1]，如《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》(國(guó)辦發(fā)[2017]26號(hào))、《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類(lèi)工作的通知》(建城[2017]253號(hào))等。目前，國(guó)內(nèi)46個(gè)重點(diǎn)城市正在積極推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作，取得了很多成果，也總結(jié)了許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[2-4]。但在小城市，尤其是縣級(jí)城市，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、居民素質(zhì)等各方面因素影響，多數(shù)還處于“喊口號(hào)”階段，尚未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的生活垃圾分類(lèi)工作。

1 基本情況

1.1 城市概況

當(dāng)陽(yáng)市是湖北省直轄、宜昌市代管的縣級(jí)市，位于湖北省中部，下轄玉陽(yáng)、壩陵、玉泉3個(gè)街道辦事處和7個(gè)鎮(zhèn)，總面積2159km2，常住人口46.46萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口23.05萬(wàn)人。

1.2 生活垃圾分類(lèi)情況

1.2.1 管理機(jī)構(gòu)

當(dāng)陽(yáng)市城市管理執(zhí)法局是生活垃圾分類(lèi)工作的主管單位，其下轄的城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心是當(dāng)陽(yáng)市生活垃圾分類(lèi)的操作執(zhí)行主體。目前當(dāng)陽(yáng)已在全市啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作，并選取部分小區(qū)開(kāi)展垃圾分類(lèi)試點(diǎn)工作。除生活垃圾分類(lèi)外，城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心還負(fù)責(zé)垃圾收集點(diǎn)(站)、壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站、處理廠(chǎng)(場(chǎng))等重要環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行監(jiān)管工作。

1.2.2 分類(lèi)收運(yùn)

收集方面，當(dāng)陽(yáng)市城區(qū)共設(shè)置“四分類(lèi)”垃圾收集點(diǎn)(設(shè)備)130余套，均為垃圾收集亭模式，包含可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾4類(lèi)垃圾桶，主要分布于行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校等區(qū)域，結(jié)合已有的果皮箱、收集箱(勾臂箱)等收集設(shè)備共同使用。運(yùn)輸方面，目前當(dāng)陽(yáng)市仍以生活垃圾混運(yùn)為主，主要依靠市區(qū)的4座壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)(表1)。

表1 當(dāng)陽(yáng)市生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站統(tǒng)計(jì)表 Tab.1 Statistics of domestic waste transfer stations in Dangyang City

1.2.3 分類(lèi)處理

根據(jù)當(dāng)陽(yáng)市垃圾處理設(shè)施進(jìn)廠(chǎng)臺(tái)賬和市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心的統(tǒng)計(jì)資料，2020年生活垃圾處理總量約8.62萬(wàn)t(約236t/d)，其中廚余垃圾0.42萬(wàn)t(約11.5t/d)，其他垃圾8.2萬(wàn)t(約224.5t/d)。目前全市共有生活垃圾處理設(shè)施3座，分別為沙老堡垃圾填埋場(chǎng)、餐廚垃圾處置站及葛洲壩水泥窯協(xié)同處置廠(chǎng)。由于餐廚垃圾處理站目前尚處于設(shè)備調(diào)試階段，實(shí)際運(yùn)行效果不好；水泥窯協(xié)同處置廠(chǎng)采用焚燒技術(shù)，但受行業(yè)、技術(shù)等因素影響，每年運(yùn)行時(shí)間較短；沙老堡垃圾填埋場(chǎng)是目前主要處理場(chǎng)所，全市生活垃圾處理仍以衛(wèi)生填埋技術(shù)為主。

2 典型問(wèn)題分析

2.1 重視程度不足，工作推動(dòng)力度弱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)陽(yáng)市已逐漸意識(shí)到生活垃圾分類(lèi)工作的重要性，但由于國(guó)家層面尚未對(duì)縣級(jí)城市提出明確的強(qiáng)制性要求，當(dāng)前全市生活垃圾分類(lèi)工作還停留在環(huán)衛(wèi)行業(yè)單獨(dú)行動(dòng)階段，市城市管理執(zhí)法局為主體組織協(xié)調(diào)，市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心具體實(shí)施，并沒(méi)有參考國(guó)內(nèi)46個(gè)分類(lèi)重點(diǎn)城市成立由當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)牽頭的生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組[5]。

從其他城市經(jīng)驗(yàn)看，行業(yè)主管部門(mén)為主體推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作，存在層次低、力度弱、效果差等問(wèn)題。以公共機(jī)構(gòu)垃圾分類(lèi)工作為例，作為最易開(kāi)展也最應(yīng)優(yōu)先開(kāi)展的場(chǎng)所，目前當(dāng)陽(yáng)市多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、車(chē)站碼頭、體育場(chǎng)館等公共機(jī)構(gòu)都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性開(kāi)展相關(guān)工作，只有少數(shù)政府機(jī)關(guān)擺放了垃圾分類(lèi)收集桶。

2.2 居民垃圾分類(lèi)接受度低，分類(lèi)意識(shí)薄弱

作為縣級(jí)小城市，當(dāng)陽(yáng)市也存在中小學(xué)生減少、年輕人外流、城市新增居民多為周邊農(nóng)民等情況。根據(jù)有關(guān)研究，年輕人、受教育程度較高的人群生活垃圾分類(lèi)意愿更為積極[6]，相比國(guó)內(nèi)已開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作的大城市，當(dāng)陽(yáng)市多數(shù)居民對(duì)垃圾分類(lèi)的認(rèn)知度、接受度較低。筆者在當(dāng)陽(yáng)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少居民對(duì)生活垃圾分類(lèi)知之甚少，認(rèn)為該項(xiàng)工作應(yīng)該是政府責(zé)任，自身參與意愿不高。即使在一些已開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)宣傳和提供分類(lèi)收集設(shè)施的小區(qū)，絕大多數(shù)居民也是按照以往習(xí)慣混投生活垃圾，分類(lèi)投放準(zhǔn)確率十分低。

2.3 財(cái)政投入有限，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備不足

與國(guó)內(nèi)大城市動(dòng)輒上億元的生活垃圾分類(lèi)投入相比，作為中部小城市，受限于城市體量和經(jīng)濟(jì)水平，當(dāng)陽(yáng)市年投入僅在百萬(wàn)元級(jí)別，生活垃圾分類(lèi)的基礎(chǔ)性設(shè)施設(shè)備數(shù)量嚴(yán)重不足。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：生活垃圾收集點(diǎn)90%以上是混裝的勾臂箱；運(yùn)輸車(chē)輛老化嚴(yán)重，多數(shù)沒(méi)有開(kāi)展分類(lèi)運(yùn)輸功能改造；處理設(shè)施除1個(gè)運(yùn)行不穩(wěn)定的餐廚垃圾處理站外，仍以衛(wèi)生填埋為主，尚未實(shí)現(xiàn)減量化處理，分類(lèi)處理更是進(jìn)展緩慢。

3 工作推進(jìn)建議

3.1 黨建引領(lǐng)，重視并主導(dǎo)前期各項(xiàng)工作

生活垃圾分類(lèi)工作啟動(dòng)階段，全社會(huì)對(duì)該項(xiàng)工作還較為陌生，尤其在信息較為閉塞的小城市更為明顯。這個(gè)時(shí)候，政府組織下轄各個(gè)行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)各自職能開(kāi)展各項(xiàng)工作，如開(kāi)展地方立法、成立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、定期召開(kāi)會(huì)議等，是該階段垃圾分類(lèi)最重要、最核心的推動(dòng)力。根據(jù)全國(guó)46個(gè)重點(diǎn)城市生活垃圾分類(lèi)的經(jīng)驗(yàn)，垃圾分類(lèi)必須由政府主導(dǎo)推動(dòng)，實(shí)施“黨建引領(lǐng)”“一把手”親自抓。根據(jù)公開(kāi)資料，46個(gè)重點(diǎn)城市全部成立了生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)小組，其中由市委書(shū)記、市長(zhǎng)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的就有34個(gè)。

3.2 宣傳發(fā)動(dòng)，重點(diǎn)提升居民的分類(lèi)意識(shí)

生活垃圾分類(lèi)不同于治理酒駕或公共場(chǎng)所禁煙，一條法律、一個(gè)禁令便可起到立竿見(jiàn)影的效果。這是一項(xiàng)需要全社會(huì)參與的系統(tǒng)工作，尤其是廣大的居民，他們才是生活垃圾分類(lèi)工作的主要參與者與踐行者。根據(jù)有關(guān)研究，城市居民的分類(lèi)意愿與其環(huán)境保護(hù)意識(shí)、環(huán)境知識(shí)、分類(lèi)認(rèn)知水平甚至從眾追隨心理都正相關(guān)[7]。因此，需要主動(dòng)加強(qiáng)分類(lèi)知識(shí)普及，正面引導(dǎo)輿論，凝聚社會(huì)共識(shí)，動(dòng)員全社會(huì)共同參與，使“垃圾分類(lèi)人人有責(zé)”的理念家喻戶(hù)曉，使“垃圾分類(lèi)、從我做起”成為居民的自覺(jué)行動(dòng)，進(jìn)而營(yíng)造全社會(huì)參與的良好氛圍。

3.3 因地制宜，制定專(zhuān)業(yè)的分類(lèi)規(guī)劃方案

目前我國(guó)生活垃圾基本都采用“四分法”——可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾，看似統(tǒng)一簡(jiǎn)單，其實(shí)具有很強(qiáng)的地域性和專(zhuān)業(yè)性，尤其是投放、收集、運(yùn)輸、處理環(huán)環(huán)相扣，一環(huán)脫節(jié)，前功盡廢。同時(shí)，生活垃圾分類(lèi)需要大量的資金投入，對(duì)中小城市而言，很難復(fù)制國(guó)內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)條件較好的大城市經(jīng)驗(yàn)，在分類(lèi)全流程一次性投入大量資金。因此，應(yīng)因地制宜，根據(jù)中小城市自身的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的、科學(xué)可行的分類(lèi)規(guī)劃方案，把有限的資金用到效果最明顯的地方。

以當(dāng)陽(yáng)市為例，經(jīng)過(guò)深入調(diào)研分析后發(fā)現(xiàn)，有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：一是未來(lái)5年內(nèi)城市建設(shè)空間和垃圾產(chǎn)生量都不會(huì)再次大幅度擴(kuò)張或增長(zhǎng)；二是現(xiàn)有混裝混運(yùn)的投放、收集和運(yùn)輸設(shè)備設(shè)施較為完好；三是前端的宣傳發(fā)動(dòng)力度太弱，后端處理設(shè)施穩(wěn)定性較差。根據(jù)上述特點(diǎn)，首先判斷未來(lái)當(dāng)陽(yáng)市生活垃圾分類(lèi)體系整體上是以存量提升為主，而非滿(mǎn)足新增需求；其次在生活垃圾收運(yùn)系統(tǒng)不具備推倒重建實(shí)力的情況下，建議對(duì)現(xiàn)有設(shè)施設(shè)備進(jìn)行分類(lèi)化的功能改造，減少總投資；最后把有限的資金重點(diǎn)投入到宣傳發(fā)動(dòng)和處理設(shè)施建設(shè)這兩個(gè)短板上，提升整體水平。

3.4 考核評(píng)價(jià)，以正向激勵(lì)為主推動(dòng)具體工作

生活垃圾分類(lèi)需要每個(gè)家庭日復(fù)一日的堅(jiān)持和參與，所以在實(shí)際操作中，如果沒(méi)有一套切實(shí)可行的考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，分類(lèi)效果會(huì)大打折扣。目前國(guó)內(nèi)46個(gè)分類(lèi)重點(diǎn)城市在出臺(tái)的生活垃圾分類(lèi)法規(guī)或規(guī)章中都提出一些懲罰措施，如《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》(2020年)提出對(duì)多次不進(jìn)行分類(lèi)的個(gè)人“處五十元以上二百元以下罰款”。根據(jù)實(shí)際走訪(fǎng)情況，相比大城市，當(dāng)陽(yáng)地方小、人口少，居民整體收入不高，“熟人社會(huì)”和“人情社會(huì)”特征明顯。故在分類(lèi)工作具體實(shí)操中，建議當(dāng)陽(yáng)市盡量采用正向激勵(lì)的方式，尤其是在居民社區(qū)垃圾分類(lèi)的開(kāi)啟階段，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于采用懲罰措施。

4 結(jié)論與展望

隨著我國(guó)生活垃圾分類(lèi)的深入推進(jìn)，廣大小城市是下一步垃圾分類(lèi)工作推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。相比大城市，小城市的自身特點(diǎn)更加明顯：一方面是小城市共性，如人口總量少(垃圾總量少)、居住密度低(垃圾產(chǎn)生分散)、熟人社會(huì)(人情社會(huì))，以及在垃圾分類(lèi)方面的認(rèn)知、重視程度不高，財(cái)政能力有限等；二是不同小城市之間差別可能更大，如氣候條件和生活習(xí)慣(影響垃圾成分)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平(影響已有設(shè)施設(shè)備建設(shè)運(yùn)行水平)等。當(dāng)陽(yáng)市是我國(guó)中部地區(qū)典型的、具有代表性的縣級(jí)小城市，其生活垃圾分類(lèi)應(yīng)在借鑒大城市工作經(jīng)驗(yàn)(如黨建引領(lǐng)、全面宣傳發(fā)動(dòng))的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)因地制宜，細(xì)致分析自身現(xiàn)狀和需求，制定專(zhuān)業(yè)的行動(dòng)方案，并在實(shí)際工作中采用符合本地區(qū)特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲方式?！?/p>