我國地方老年教育條例的立法評析與完善

□ 李 潔

自1979年上海成為第一個60歲以上老年人口占比超過10%的城市以來，我國開啟了邁向老齡化社會的進程，到2000年我國境內(nèi)60歲以上老年人口占比首次超過10%，僅用了短短21年便正式迎來了全社會的老齡化時代。這意味著當(dāng)時的我國1.3億的老年人可能對教育學(xué)習(xí)有著強大的需求，也正是基于這一事實，加之“構(gòu)建終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會”作為教育改革的目標(biāo)首次被寫進黨的十六大報告，我國天津、徐州兩地分別在2002年、2007年出臺了老年(人)教育條例，是我國最早頒布的兩項專門的老年教育法規(guī)。在隨后的十多年間，雖然我國60歲以上老年人口逐漸突破2億大關(guān)，老年教育事業(yè)也發(fā)展迅猛，但卻一直未有新的地方老年教育條例出臺，國家層面僅有國務(wù)院辦公廳2016年發(fā)布的一部《老年教育發(fā)展規(guī)劃2016—2020年》。至2020年，我國60歲以上老年人口突破2.5億。安徽省率先順應(yīng)時勢于當(dāng)年年底出臺老年教育條例并于次年起實施；山東省則于2021年9月30日出臺了于次年起實施的老年教育條例，為我國增添了第三部、第四部地方老年教育立法，見表1。本文將采取文本分析法，對現(xiàn)行的4部地方法規(guī)進行系統(tǒng)分析與評估，探尋這些地方法規(guī)中的制度差異和面臨困境，并提出可行的優(yōu)化方略和措施，以期為未來我國的老年教育政策法規(guī)的制定提供參考。

表1 四部地方老年教育條例概況

一、我國地方老年教育條例的文本解析

4部地方法規(guī)中，僅山東省采用“系統(tǒng)規(guī)定型”，即將整個法律條文細致地分為總則、體系建設(shè)、組織實施、服務(wù)保障、法律責(zé)任、附則等6個部分。而剩下的3地均采用“分散規(guī)定型”，即直接采用條文羅列的形式對相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定。[1]盡管4地法律文本的規(guī)定形式上存在差異，但從內(nèi)容上看，法律文本一般包括總則的綱領(lǐng)性條款(立法依據(jù)、立法目標(biāo)、適用范圍、概念界定、立法原則、政府職責(zé)等)和分則的集權(quán)與分權(quán)條款(組織實施、保障措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任)兩部分，[2]具體情況如下。

(一)總則

1.立法依據(jù)、立法目標(biāo)、立法原則和適用范圍

4部條例均將《教育法》和《老年人權(quán)益保障法》作為立法依據(jù)。4地條例的立法目標(biāo)不盡相同，相同的為：保障老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利和促進老年人教育事業(yè)的發(fā)展。4地條例中僅安徽和山東確立了立法原則。徐州和天津條例的適用范圍為60周歲以上公民的非學(xué)歷教育，而安徽和山東條例的適用范圍有所擴大，即不限于60周歲以上公民(見表2)。

表2 立法依據(jù)、立法目標(biāo)、立法原則和適用范圍及所涉及的條款

2.主管部門具體職責(zé)

老年教育工作主管部門主要有縣級以上政府和相關(guān)部門，以及基層單位兩大類(見表3)。4地主管部門的相同職責(zé)有：統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費投入、表彰獎勵、協(xié)調(diào)服務(wù)、興辦教育等。而隨著時代的發(fā)展，安徽和山東的主管部門新增多項具體職責(zé)，如支持各類學(xué)校/機構(gòu)辦老年教育、老年教育納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系、老年教育人才的培養(yǎng)與權(quán)益保障、社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、高校加強老年教育課程建設(shè)與理論研究等。

表3 主管部門職責(zé)及所涉及的條款

3.社會力量具體責(zé)任

從表4中可知，4地條例都倡導(dǎo)各社會力量關(guān)心支持老年教育事業(yè)，并規(guī)定了現(xiàn)代傳媒、非政府組織、社會組織和個人的職責(zé)。安徽和山東條例則新增了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或農(nóng)村基層群眾自治組織、老年教育類協(xié)會的職責(zé)。

表4 社會力量具體責(zé)任及所涉及的條款

(二)分則

4地條例規(guī)定了老年教育的多種組織實施形式及保障各項實施工作順利開展的措施。

1.老年教育的組織實施

表3和表4可見，4地條例均涉及的組織實施工作有4類：一是各級老年學(xué)校(老年教育場所、老年教育輔導(dǎo)站、老年教育機構(gòu)、老年學(xué)習(xí)點等)組織的教育活動。老年學(xué)校由政府、社會組織及個人舉辦。二是老年人文體教育活動。主要由文體部門、基層組織、非政府組織和個人舉辦。三是公益性老年教育活動。由文化館、文化宮、體育場館、圖書館、博物館、科技館等公共文化機構(gòu)舉辦。四是現(xiàn)代傳媒(廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、報刊等)組織的老年教育活動。此外，安徽和山東條例新增了兩類工作：養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、農(nóng)村基層群眾自治組織舉辦的活動，以及老年教育類協(xié)會舉辦的活動。

2.老年教育的保障措施

從表5中可看出，4地均采取的保障措施有：財產(chǎn)物資保障制度、老年教育機構(gòu)管理制度、老年教育獎勵制度、老年教育監(jiān)督制度。僅徐州和山東設(shè)置老年教育評估制度，安徽和山東設(shè)置老年教育人才培養(yǎng)制度。在財產(chǎn)物資保障方面，山東條例新增費用減免和服務(wù)購買政策。在老年教育機構(gòu)管理方面，僅安徽有機構(gòu)合作制度，僅山東有發(fā)展在線教育、信息化建設(shè)、合作辦學(xué)、安全制度等。在老年教育監(jiān)督與責(zé)任制度方面，僅山東條例涉及各個法律主體。

表5 老年教育的保障措施及所涉及的條款

綜上而言，跨越近20年頒布的4部法規(guī)總體存在以下積極的變化趨勢。首先，形式上更為科學(xué)，表現(xiàn)在：從分散規(guī)定型轉(zhuǎn)向系統(tǒng)規(guī)定型，且立法要素也相對完備，如增加立法原則、擴大適用范圍、完善責(zé)任規(guī)范。其次，內(nèi)容上更為豐富，表現(xiàn)在：主管部門的職責(zé)、老年教育的組織實施和保障措施的類型隨著時代的發(fā)展而增多。但存在的明顯問題是四部法規(guī)的立法目標(biāo)均不相同、亂象叢生。立法的目標(biāo)或曰宗旨即立法的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了立法的精神與理念，是一部法律的靈魂，它的準(zhǔn)確設(shè)定可以促進整個法律文本各部分、條文之間相互協(xié)調(diào)一致，消除其內(nèi)部的沖突和矛盾。由此可見，四部法規(guī)立法的科學(xué)性與民主性還有待進一步檢驗。

二、我國地方老年教育條例的立法評析

天津與徐州條例頒布已分別有20年和15年之久，經(jīng)過近20年的實施，非常有必要對其質(zhì)量和效用進行檢驗，對其中不適應(yīng)社會發(fā)展的內(nèi)容適時進行調(diào)整，以保障老年教育立法的科學(xué)性和民主性，保持其生命力。即便是頒布較近的安徽和山東條例，也離不開一個非常重要的立法實踐環(huán)節(jié)——立法后評估，即通過指標(biāo)設(shè)計與數(shù)據(jù)采集，對實施一段時間后的立法進行全方位、多維度的評價，其目的在于發(fā)現(xiàn)立法的不足，掌握立法實踐運行中的問題，為以后修改或廢止法律提供重要依據(jù)。[3]包括分析條例的條款設(shè)置、相關(guān)制度設(shè)計等是否科學(xué)、合理、規(guī)范，是否適應(yīng)老年教育實踐面臨的新形勢、新任務(wù)、新情況、新問題，是否適應(yīng)國家和地方關(guān)于老年教育發(fā)展的新精神、新規(guī)定、新要求，是否與其他相關(guān)法律、法規(guī)及法律規(guī)范存在矛盾沖突，等等。依據(jù)地方法規(guī)立法評估實踐的經(jīng)驗，重點對條例的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、操作性和實效性等進行評估。[4]總體而言，在合法性方面，4地老年教育條例符合新《立法法》的規(guī)定，無與上位法相抵觸的情形，且設(shè)置的各項制度與國家相關(guān)法律的立法精神、基本原則相符，無超越地方立法權(quán)限；在協(xié)調(diào)性方面，與本省相關(guān)地方性法規(guī)無不一致的規(guī)定，基本體現(xiàn)了國家相關(guān)的政策導(dǎo)向；在實效性方法，條例執(zhí)法的力度與效果較為理想，各地老年教育發(fā)展喜人，公眾對老年教育的認知也有了較高的提升。然而，隨著時代的發(fā)展，天津和徐州條例在合理性、規(guī)范性、操作性等方面存在的漏洞已明顯制約了其生命力的延續(xù)，剛頒布的安徽和山東條例雖然在這些方面有所改善，但依舊存在沒有解決的根本性問題。

(一)合理性不足

合理性是指立法是否符合地方實際、具有地方特色，是否必要且理由充分；立法理念與目標(biāo)是否合理、科學(xué)；職權(quán)職責(zé)配置是否合理、科學(xué)、平衡；相關(guān)制度、措施是否必要、適度；法律責(zé)任方式與強度設(shè)定是否體現(xiàn)公平、公正的原則等。人口老齡化時代構(gòu)建終身教育體系的緊迫性對老年教育法制化提出了迫切的要求，制定符合地方實際與特色的老年教育法律非常必要。然而，隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)有地方老年教育條例合理性明顯存在不足，主要表現(xiàn)在如下五方面：

其一，立法理念落后。立法理念是指為立法活動目標(biāo)的實現(xiàn)提供基礎(chǔ)、途徑和保障的一系列價值觀念，它對于推進科學(xué)立法、實現(xiàn)法的價值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系都有著重要意義。老年教育的立法理念，是在對老年教育最深層次的根源探尋中歸納出用于指導(dǎo)老年教育立法的基本思想。老年教育學(xué)的概念最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代的德國，提出者克爾勒(Kehrer)和博洛諾(Bollnow)等學(xué)者將其任務(wù)描述為“使老年人對抗他們的衰老過程，并說服他們利用自己潛在的機會”[5]。20世紀(jì)六七十年代以后，隨著人口老齡化向縱深發(fā)展，西方發(fā)達國家涌現(xiàn)出許多現(xiàn)代老齡化理論，整體上推動了老年教育學(xué)(geragogy)的發(fā)展，為老年教育的研究與實踐提供了豐富的理論淵源，同樣也成為老年教育立法的基本思想。1983年，巴特(Bulter)為“老化”(aging)給出一個經(jīng)典定義，即老化是一個發(fā)生在個體的生理、心理和社會等多維度的變化過程，它是一個持續(xù)終身的，從發(fā)展到成熟、再到衰老或喪失、死亡的過程。[6]據(jù)此，老年教育應(yīng)當(dāng)是一種提前教育——在成人到達老年之前很早就應(yīng)提供的一種教育，它可以在退休前幾年就開始，而最有利的開始時間應(yīng)在約30歲——即人類壽命的分水嶺[7]；甚至，為學(xué)生提供任何有關(guān)老化的課程以學(xué)習(xí)對待老年人的積極知識和態(tài)度，并且對老年的前景形成積極態(tài)度的教育應(yīng)提前至青少年期、兒童期[8]。這些研究成果擴大了老年教育的理論內(nèi)涵：人人都會變老，都要為人子女贍養(yǎng)父母，而且，有些人還會以服務(wù)、照料或教育老年人為終身職業(yè)，因此，每個人都需要接受關(guān)于老化和為了老年人的教育，這一教育應(yīng)該是在我們開始變老之前就已經(jīng)進行并持續(xù)至退休、死亡的終身過程。可見，老年教育的對象包括我們所有人，[9]并貫穿人的一生。然而，天津和徐州條例規(guī)定老年教育是指對60周歲以上公民實施的非學(xué)歷教育，安徽和山東條例也規(guī)定為以“老年人”為對象的教育活動?？梢?，現(xiàn)有老年教育條例的立法理念較為狹隘、落后，亟待更新。

其二，調(diào)整對象混亂。調(diào)整對象即所調(diào)整的特定的社會關(guān)系，它不僅是科學(xué)立法的前提，也是區(qū)別于其他教育法律的獨特性所在。依據(jù)老年教育的理論內(nèi)涵，無論是面向普通民眾的老化教育和專業(yè)人員的老年學(xué)教育，還是對老年人群的教育，都是貫穿人一生發(fā)展的終身教育過程。然而，徐州、安徽和山東條例對老年教育機構(gòu)的界定和天津條例對老年教育的界定，要么以60歲或退休為界限將原本貫穿人一生發(fā)展的老化教育割裂為兩段，要么將老年人禁錮在特定的老年教育機構(gòu)之內(nèi)，使他們遠離本應(yīng)面向所有人開放的學(xué)校教育資源，徹底將老年教育置于學(xué)歷教育或國民教育體系之外，令老年教育立法的調(diào)整對象陷入混亂，這不僅不利于保障老年教育的可持續(xù)性發(fā)展，也無益于推動終身教育體系的構(gòu)建。

其三，立法目標(biāo)偏差。如前所述，立法目標(biāo)即立法的指導(dǎo)思想，是一部法律的靈魂，它的準(zhǔn)確設(shè)定可以促進整個法律文本的質(zhì)量和效用。每一個法律文本在各種宏大的目的之下，都有各自特殊的目的預(yù)設(shè)與價值定位。[10]地方老年教育立法目標(biāo)除了存在亂象叢生的偏差外，還有兩方面不恰當(dāng)：一方面，天津條例將“為適應(yīng)老齡化社會的發(fā)展要求”作為第一層次目的，無法體現(xiàn)老年教育的特殊目的和直接目的；另一方面，依據(jù)老年教育的理論內(nèi)涵，4地條例均忽略了關(guān)于老化和為了老年人的教育對于個體和社會的成功老齡化，以及建立終身化老年教育體系的特殊而直接的目的，[11]而促進終身教育體系完善和老年人教育事業(yè)發(fā)展都可視為其間接目的或宏大目的。

其四，職權(quán)職責(zé)的配置失衡。權(quán)責(zé)一致是合理性的要求之一。在為執(zhí)法各方主體配置權(quán)利或職權(quán)時，需要為其配置相應(yīng)的義務(wù)或職責(zé)，不能出現(xiàn)只配置義務(wù)或職責(zé)而不賦予權(quán)利或職權(quán)的情況，也不能出現(xiàn)職權(quán)(職責(zé))或權(quán)利(義務(wù))嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。[12]但我國地方老年教育條例中卻存在失衡現(xiàn)象。例如，天津條例第九條僅規(guī)定老年人學(xué)校享有的權(quán)利，但沒有相應(yīng)的義務(wù)條款。不過，天津條例第十五、十六條分別規(guī)定了老年教育機構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)。又如，學(xué)前教育與公共學(xué)校教育作為終身教育體系的一部分，它們在4部地方老年教育條例中應(yīng)有的職權(quán)職責(zé)均是缺位的。雖然安徽條例第八條規(guī)定了支持其他學(xué)校舉辦老年教育，但是“其他學(xué)?！钡母拍顦O為模糊，這意味著依然未明確學(xué)前教育與公共學(xué)校教育的職權(quán)職責(zé)。即便是剛頒布的山東條例也僅規(guī)定了高等學(xué)校、職業(yè)學(xué)校和開放大學(xué)等的職權(quán)職責(zé)。

其五，老年教育的組織實施與保障措施不夠完善。終身教育理念之下，現(xiàn)有老年教育的組織實施類型已明顯不適應(yīng)社會發(fā)展，尤其是學(xué)前教育和公共學(xué)校教育被排除在老年教育的組織實施類型之外，這對于建構(gòu)終身教育體系極為不利；再如新媒體、人工智能等的出現(xiàn)，對老年教育的形式與手段產(chǎn)生了深刻影響，新頒布的條例中未全面體現(xiàn)上述影響。此外，天津和徐州兩地條例雖然從財物、評估、獎勵、監(jiān)督、管理等方面對老年教育進行保障，但卻缺失最重要的人力保障制度，僅分別在第九條和第十五條對老年教育機構(gòu)師資的聘任、工資、獎懲等做出相應(yīng)的規(guī)定。而后頒布的安徽、山東條例相對而言較為完善，有相應(yīng)的條款規(guī)定了師資管理與人才培養(yǎng)的內(nèi)容。

(二)規(guī)范性不高

其一，法規(guī)名稱不準(zhǔn)確。地方法規(guī)名稱不一致，天津名稱為“老年人教育條例”，而徐州和安徽名稱為“老年教育條例”。不過，兩個名稱的蘊意都指向老年人的教育，但這一狹義已不適應(yīng)老年教育理論的新內(nèi)涵，需要重新命名或者通過概念界定賦予其新的內(nèi)涵。

其二，文本框架有待完善。文本是采用分散規(guī)定型或系統(tǒng)規(guī)定型并無統(tǒng)一定論，只要體例編排務(wù)實合理、章節(jié)設(shè)置銜接有序、條款項目邏輯清晰便是好的結(jié)構(gòu)。[13]對比當(dāng)前各地文本的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，山東省條例更為全面和清晰，因此建議采取系統(tǒng)規(guī)定型。

其三，立法原則缺失。立法原則是創(chuàng)立法律的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點，是立法意圖和法律意識的概括，因此，當(dāng)法律規(guī)范出現(xiàn)空白或漏洞時，立法原則可以作為立法理念被援引以彌補法律之不足。總體而言，天津和徐州兩地條例中都缺少對立法原則的闡述，這在天然上削弱了老年教育法律的權(quán)威性和重要性。安徽和山東兩地條例雖然在第三條明確了“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、面向基層”等原則，但從根本上，這并非可以作為立法理念的立法原則，而是遵循原則的行動方針。

其四，法律責(zé)任規(guī)范缺失。設(shè)計法律責(zé)任制度的目的是為了使權(quán)利得以保障，義務(wù)得以履行。[14]然而，教育法律責(zé)任規(guī)范缺失或過于簡單是一個比較普遍的現(xiàn)象，所以受教育者較難以教育法作直接依據(jù)，通過法律途徑維護自身權(quán)益。[15]依據(jù)結(jié)構(gòu)營造技術(shù)，一方面應(yīng)遵循人們的思維習(xí)慣——從原因到結(jié)果、從行為到責(zé)任，以及其他法律和國外教育立法的習(xí)慣，將法律責(zé)任條款安排在文本之末尾；另一方面，法律責(zé)任條款的排列應(yīng)與法律行為在整個文本中的結(jié)構(gòu)相一致。[16]然而，僅新頒布的山東條例相對完善地規(guī)定了各個主體的法律責(zé)任，其他3地法律責(zé)任規(guī)范均存在缺失。

其五，概念界定不準(zhǔn)確。天津和徐州兩地條例中有關(guān)老年教育的概念界定非常狹隘，僅指60周歲以上老年人的非學(xué)歷教育；安徽條例則界定為以老年人為對象，由老年教育機構(gòu)組織實施的教育活動。山東條例雖然沒有界定老年人的年齡，也沒有局限于非學(xué)歷教育，但對老年教育機構(gòu)進行了界定。這些界定從內(nèi)容上看，將學(xué)歷教育和職業(yè)教育排除在老年教育需求之外，也并未將老年教育納入國民教育體系之中；從體制上看，則將老年人排除在國民教育體系之外。更嚴(yán)重的問題是，該界定是用“非學(xué)歷教育”的概念來解釋“老年教育”的概念，并非用定義來描述。

(三)操作性不強

法律的生命在于實施，管理體制是否順暢有效，相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限規(guī)定是否明確，措施是否具有針對性、可行性等因素，都直接決定了一部法律具不具有可操作性，能不能被貫徹實施。[17]地方老年教育條例的操作性不強，主要表現(xiàn)在如下三方面。

首先，部分職責(zé)職權(quán)規(guī)定不明，或是倡導(dǎo)式的。例如，“教育部門應(yīng)當(dāng)……依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范和管理各級各類老年人學(xué)校教育”(天津)，其中“依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”不明確?！案骷墖覚C關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民個人都應(yīng)當(dāng)關(guān)心支持老年教育事業(yè)”(天津)，這些主體應(yīng)該如何關(guān)心支持、有怎樣的權(quán)力和義務(wù)、應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任等都不明確，僅是一句倡導(dǎo)式的口號。“老齡工作機構(gòu)負責(zé)老年人教育的協(xié)調(diào)服務(wù)工作”(天津和徐州)，其中“協(xié)調(diào)服務(wù)工作”的范圍不明?！叭嗣裾畱?yīng)當(dāng)對……進行表彰和獎勵”(天津、徐州和山東)，其中獎勵的幅度和依據(jù)都未知，而“按國家和省有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”(安徽)，則依據(jù)不明。“各級人民政府……逐步增加老年教育費用”(天津和徐州)，其中經(jīng)費幅度或比例不明，且強制性、操作性不強?！袄夏杲逃龣C構(gòu)……按照有關(guān)規(guī)定收取學(xué)費”(安徽)，其中“有關(guān)規(guī)定”依據(jù)不明。

其次，監(jiān)督管理職責(zé)存在盲區(qū)或規(guī)定不明。例如，“老年教育機構(gòu)(老年人學(xué)校和其他形式)開展教育活動應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，執(zhí)行國家方針政策，依法接受監(jiān)督”(天津和安徽)，其中接受誰的監(jiān)督即監(jiān)督主體不明?！袄夏杲逃龣C構(gòu)應(yīng)接受相關(guān)部門的管理、指導(dǎo)，接受學(xué)員及社會各界的監(jiān)督”(徐州)，其中“相關(guān)部門”亦即監(jiān)督主體不明。天津、徐州和安徽3地條例中被監(jiān)督的主體均僅指向“老年教育機構(gòu)/學(xué)校/活動”，而對于各級主管部門及社會力量等主體缺乏監(jiān)督管理。相對而言，山東條例第三十八、三十九條對監(jiān)督主體(教育行政部門、登記管理機關(guān)和市場監(jiān)督管理等部門、公安機關(guān)、金融監(jiān)督管理機構(gòu)、人民政府及衛(wèi)生與文體部門等)和被監(jiān)督主體(老年教育機構(gòu)、本級人民政府相關(guān)部門和下級人民政府及有關(guān)部門)及監(jiān)督的內(nèi)容(教育教學(xué)、教育機構(gòu)違法犯罪行為、老年教育活動)和形式(公示)都有較明確的規(guī)定。

2.2.1 書寫錄制講稿 每個小的知識點提煉知識要點，規(guī)劃知識綱要。例如慢性支氣管炎這個知識板塊，講稿可以從慢性支氣管炎的定義，慢性支氣管炎的病因，發(fā)病機制，患者常見的臨床表現(xiàn)，對應(yīng)的實驗室檢查指標(biāo)的改變，臨床相關(guān)治療等幾個方面進行講解。如果所講述疾病屬于臨床常見多發(fā)性疾病，內(nèi)容相對較多，可以將一個知識片段分解成兩到三個內(nèi)容分別書寫，錄制視頻時可以分別錄制。

其三，法律責(zé)任設(shè)定的內(nèi)容很籠統(tǒng)、不明確具體，或過于原則。主要有以下情形：一是違法行為主體和執(zhí)法主體均不明。如“違反本條例其他規(guī)定的，由教育行政部門或者其他相關(guān)行政主管部門依法處理”(徐州)，其中違法行為主體不明，但根據(jù)后面“教育行政部門”這一執(zhí)法主體推斷，違法行為主體應(yīng)為老年教育機構(gòu)，因為如果是主管部門違法，就是自己糾正自己的錯誤，毫無作用；此外，“其他相關(guān)行政主管部門”這一執(zhí)法主體也不明確。二是法律責(zé)任量化程度不夠?！霸斐山?jīng)濟損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”(徐州)，沒有明確具體的懲罰幅度。三是過多強調(diào)行政相對人的法律責(zé)任，忽視管理部門及其負責(zé)人的法律責(zé)任，主要存在于較早頒布的天津、徐州條例中。

三、我國地方老年教育條例的立法完善

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記對當(dāng)前和今后一個時期推進全面依法治國要重點抓好的工作提出要求，強調(diào)“要堅持全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。其中，推進科學(xué)立法、完善立法體制、提高立法質(zhì)量，被置于最為關(guān)鍵的首要環(huán)節(jié)。基于以上立法評析，可從如下三方面完善我國地方老年教育立法。

(一)更新立法理念與目的，重構(gòu)綱領(lǐng)性條款，提升老年教育立法的合理性

老年教育地方條例合理性不足的種種跡象之因，歸根結(jié)底還是在于其立法理念和目的落后于時代的發(fā)展?？茖W(xué)的立法理念即尊重老年教育的學(xué)科理念和思想，這是立法之基。作為一部法律之基的綱領(lǐng)性條款(即總則)，正是體現(xiàn)科學(xué)的立法理念即老年教育學(xué)科理念的精髓之處，它主要包括立法目標(biāo)與依據(jù)、概念界定、調(diào)整對象、立法原則和立法任務(wù)等要素。如表6所示，地方老年教育條例的綱領(lǐng)性條款可進行以下重構(gòu)。

表6 綱領(lǐng)性立法在地方老年教育立法總則部分的運用

對調(diào)整對象與概念界定的重構(gòu)，除了依據(jù)老年教育的學(xué)科理念之外，我國《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》總則第8條規(guī)定了普通民眾的人口老齡化教育，第四章社會服務(wù)第46條規(guī)定了老年服務(wù)人才的老年學(xué)教育，第七章參與社會發(fā)展第71條規(guī)定了老年人繼續(xù)受教育的權(quán)利，從三方面為地方老年教育立法提供了科學(xué)依據(jù)。此外，我國臺灣地區(qū)2006年老年教育政策規(guī)定了“本文件所指的教育對象不僅包括65歲及以上的老年人，還包括普通民眾和相關(guān)行業(yè)的人”；2007年《老年人福利法案》規(guī)定了“教育部門負責(zé)老年教育、老年服務(wù)人員的培訓(xùn)，以及老齡化社會中社會教育的規(guī)劃、推進與監(jiān)督工作”[10]，從政策和法律的層面確保了以老年人教育為中心，普通民眾的老化教育和相關(guān)行業(yè)人員的專業(yè)老年學(xué)教育并行的模式，也為我國地方的科學(xué)立法提供了借鑒。

老年教育立法的階段性目的是構(gòu)建終身化的老年教育體系，即將老年教育納入終身教育體系，完善終身教育體系；直接目的是促進個體健康而成功的老齡化，以實現(xiàn)整個社會的成功老齡化；終極目的是保障老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)的權(quán)利，以構(gòu)建一個實現(xiàn)了成功老齡化的學(xué)習(xí)型社會。立法實踐中，通常遵循繁簡適應(yīng)的原則，只需規(guī)定三到四個最主要的、特殊的且直接的目的即可，[18]因此，相關(guān)的間接目標(biāo)或更為遙遠的目的可以省略。

老年教育與所有的教育活動一樣，有著相同的基本屬性，因此在立法中需要遵循一般原則，即公平性、公益性和開放性；然而，它也有其自己的特殊屬性，因此必須遵循特殊原則，即包容性、可選擇性、賦權(quán)增能。簡單而言，公平性的核心是人人有平等享受公共教育資源的權(quán)利與機會；公益性指無論是營利還是非營利，公益是教育的基本特性，目的是讓每一位社會成員能夠充分地享受學(xué)習(xí)的權(quán)利；開放性是指學(xué)習(xí)的主體、內(nèi)容及資金來源等的開放；包容性是代際融合，所有學(xué)習(xí)資源對年齡或老年人更友好；可選擇性指有足夠的選擇機會以滿足老年學(xué)習(xí)需要；賦權(quán)增能是指強調(diào)老年人的作用、自身權(quán)利和能力，使教育學(xué)習(xí)的機會與權(quán)利真正靠近他們，令學(xué)習(xí)成為他們的一種自然的生活要素。[19]而政府主導(dǎo)、各方參與、依法治教、資源共享則是堅持這些原則的行動方針。

(二)提高立法技術(shù)與質(zhì)量，重構(gòu)法律文本，增強老年教育立法的規(guī)范性和科學(xué)性

地方老年教育條例之規(guī)范性和科學(xué)性的種種欠缺，從根本上來說是因為立法技術(shù)與質(zhì)量較為落后?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作的重要原則，而科學(xué)立法的實踐要求包括遵循立法活動的客觀規(guī)律、運用科學(xué)的立法技術(shù)等各層面內(nèi)容。立法技術(shù)是指為了創(chuàng)建法律文本所遵循的有關(guān)法律的制定規(guī)則、方法、經(jīng)驗以及操作技巧等內(nèi)容的總稱[20]，它構(gòu)成了科學(xué)立法的主線，貫穿地方立法過程的始終，是地方立法所必須遵循的操作規(guī)范，其優(yōu)劣好壞直接關(guān)系到地方性法規(guī)的文本質(zhì)量及實踐效果[21]。立法技術(shù)應(yīng)當(dāng)包括相互聯(lián)系、不可分割的兩個層面內(nèi)容：一是結(jié)構(gòu)技術(shù)，二是語言技術(shù)。前者如法規(guī)名稱、章節(jié)設(shè)置、條款項排布、行為模式與法律后果的對稱等；后者專指文本語言表達方式、句式特點及用語規(guī)范等。[22]因此，從結(jié)構(gòu)技術(shù)、語言技術(shù)兩方面著手，推動地方性終身教育法規(guī)的立法技術(shù)精細化、規(guī)范化非常重要；同時，還要圍繞綱領(lǐng)性條款，重新設(shè)計和構(gòu)建法律文本的內(nèi)容。

其一，規(guī)范法規(guī)名稱。建議仍可沿用“老年教育條例”的名稱。從詞語構(gòu)成來看，老年教育不僅可以指“老年(人)教育”，亦可指有關(guān)“老年(的)教育”；但在概念界定時，必須做到準(zhǔn)確、周延，明確表述“面向普通民眾的老化教育，相關(guān)行業(yè)人員的專業(yè)老年學(xué)教育，以及面向老年人的教育”這三方面的內(nèi)涵。

其二，優(yōu)化基本框架。依據(jù)目前老年教育理念的更新及其實踐發(fā)展的迅猛態(tài)勢，老年教育相關(guān)的工作越來越細化和豐富，采取“系統(tǒng)規(guī)定型”的基本框架可能更適應(yīng)這一時勢的發(fā)展，能夠?qū)l例中的主要內(nèi)容進行更為細致和準(zhǔn)確的劃分，令體例編排務(wù)實合理，章節(jié)設(shè)置銜接有序，條款項目邏輯清晰。

其三，完善法律規(guī)范的構(gòu)成要素。除了重構(gòu)綱領(lǐng)性條款之外，尤其要完善主管部門和社會力量對老年教育實施與保障的法律責(zé)任規(guī)范的設(shè)置，不僅要補足盲區(qū)以保障授權(quán)性規(guī)范或約束違反義務(wù)性規(guī)范的行為[23]，還要令法律責(zé)任規(guī)定更明確具體，有可操作性。比如，避免違法主體與執(zhí)法主體不明、量化程度不夠、過多強調(diào)行政相對人而忽視管理部門及其負責(zé)人的法律責(zé)任等現(xiàn)象，可以借鑒山東條例的規(guī)定。

其四，完善老年教育的組織實施與保障措施。我國老年教育發(fā)展已經(jīng)進入一個新的歷史階段，現(xiàn)有的組織實施與保障措施明顯跟不上形勢的變遷，老年教育立法必須依據(jù)學(xué)科理念及本地實際情況優(yōu)化并完善相關(guān)內(nèi)容，包括將老年教育納入學(xué)前教育和公共學(xué)校教育以構(gòu)建終身化老年教育體系，拓展新媒體與人工智能背景下的老年教育新形式，以及加強老年教育師資人才培養(yǎng)等。我國《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》已倡導(dǎo)將老年教育融入各級各類學(xué)校，運用信息技術(shù)服務(wù)老年教育，以及加強學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)等舉措。2021年11月18日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》，強調(diào)“將老年教育納入終身教育體系，教育部門牽頭研究制定老年教育發(fā)展政策舉措，采取促進有條件的學(xué)校開展老年教育、支持社會力量舉辦老年大學(xué)(學(xué)校)等辦法，推動擴大老年教育資源供給。鼓勵有條件的高校、職業(yè)院校開設(shè)老年教育相關(guān)專業(yè)和課程，加強學(xué)科專業(yè)建設(shè)與人才培養(yǎng)。編寫老年教育相關(guān)教材”，這些規(guī)定將極大地促進我國老年教育的組織實施與保障措施進一步完善和發(fā)展。

其五，平衡職權(quán)職責(zé)的配置并令其規(guī)定明確具體。即避免老年教育機構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)配置僅有權(quán)力而無義務(wù)或僅有義務(wù)而無權(quán)力的現(xiàn)象，以及學(xué)前教育和公共學(xué)校教育機構(gòu)的職權(quán)職責(zé)缺失的現(xiàn)象。此外，明確職權(quán)職責(zé)的主體(各級政府及相關(guān)部門、各類教育機構(gòu)、社會力量等)、工作范圍(如相關(guān)主體如何關(guān)心支持、老齡工作委員會辦公室/機構(gòu)如何協(xié)調(diào)服務(wù)等)、工作依據(jù)(具體的政策、法規(guī))、量化幅度(獎勵、經(jīng)費、賠款)等內(nèi)容，以杜絕“無法可依”“無操作性”或“僅提出一個行政管理或者民事權(quán)利的基本原則，而不對具體調(diào)整手段做任何規(guī)定，致使整個制度變成‘空中樓閣’，美其名曰‘倡導(dǎo)性規(guī)定’，實則根本無法實施，成為‘景觀式立法’的現(xiàn)象”[24]。

其六，完善監(jiān)管制度并增強其操作性。監(jiān)督制度是立法中最重要的制度。從表5可以看到，地方老年教育條例主要確立了政府及相關(guān)部門監(jiān)督、學(xué)員監(jiān)督、社會各界監(jiān)督和綜合監(jiān)督等形式，但相關(guān)規(guī)定亟待完善。例如，明確政府及相關(guān)部門監(jiān)督主體(如老齡工作機構(gòu)、教育行政管理部門或其他部門)和社會各界監(jiān)督主體(如社會中介組織、專業(yè)機構(gòu)或行業(yè)協(xié)會等)，完善監(jiān)督類型(如政府系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)管、政府監(jiān)督老年教育服務(wù)提供者、老年教育服務(wù)提供者行業(yè)自我監(jiān)督、社會組織或個人對政府的反向監(jiān)督)、監(jiān)管內(nèi)容(如教育經(jīng)費、教育工作情況、機構(gòu)辦學(xué)事項等)和監(jiān)管措施[如責(zé)任追究制度(行政、民事或刑事責(zé)任)、罰款或賠償措施、公示制度和舉報投訴機制等][1]?？傊?，地方立法實踐應(yīng)努力建立內(nèi)外聯(lián)動的過程監(jiān)督評估體系，在完善政府監(jiān)督機制基礎(chǔ)上更注重社會監(jiān)督的競爭力，通過培育第三方專業(yè)性機構(gòu)，建立政府與老年教育服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)者的聯(lián)席會議等制度形式，打通社會監(jiān)督有效參與的渠道，讓社會在具體監(jiān)督事務(wù)中擁有更多發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[25]

(三)加強立法后評估，尤其關(guān)注其實效性，提升老年教育立法的質(zhì)量與效用

從目前對文本的初步審查與評估來看，老年教育立法的質(zhì)量與效用有待繼續(xù)提高。加強立法后評估，尤其是實效性之檢驗，迫在眉睫。只有根據(jù)評估結(jié)果，我們才能進一步修訂或廢止相關(guān)法律條款，找到提高立法質(zhì)量和效用的鑰匙。事實上，為了保障立法的科學(xué)性、民主性，西方國家從20世紀(jì)80年代就開始建立立法評估制度以解決政府采用何種規(guī)制模式最優(yōu)的問題，而我國是進入21世紀(jì)之后才開始立法評估的實踐。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定：制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進行評估。實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)將評估意見報告制定機關(guān)，制定機關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理。2006年，國務(wù)院法制辦對6部行政法規(guī)③進行立法后評估，引發(fā)了云南、山東、河南、甘肅等地方省市的各種立法評估實踐活動。2015年《立法法》的修訂又令設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)。于是，如何保障立法質(zhì)量也成為當(dāng)下地方立法實踐探索的重要方向。

借鑒地方法規(guī)立法評估實踐的經(jīng)驗，評估的核心工作是確定立法評估的標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，即前文所述的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、操作性和實效性等6大指標(biāo)。社會法學(xué)家龐德曾說：“法律的生命在于它的適用和生效?！盵26]這說明我們不僅要關(guān)注法律文本的科學(xué)性，更要關(guān)注該法規(guī)在現(xiàn)實中發(fā)揮的具體效用——實效性。條例的合法性、合理性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和操作性可以通過研討會、座談會、文本審查等形式來評估，而對實效性的評估(包括公眾對條例的知曉度、對條例的遵守執(zhí)行意識、條例實施成本效益之間的比例關(guān)系適度性、條例執(zhí)行的力度與效果、條例是否達到立法的預(yù)期目的等內(nèi)容)還需建立在大規(guī)模的調(diào)研與數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上。唯有如此，才能為地方老年教育立法提供系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學(xué)化的研究服務(wù)，以提高評估的針對性和實效性，最終推進精準(zhǔn)化立法④的實現(xiàn)。因此，為確保立法后評估工作能夠發(fā)揮最大的功效以提高立法質(zhì)量，通常在立法實踐中，還必須著手兩方面的關(guān)鍵工作：一是建立立法后評估工作的長效機制。立法后評估在我國地方立法實踐中還是一個新生事物，包括評估機制、評估主體、評估模式等都處于探索階段。因此，地方立法工作機構(gòu)需要盡快建立起相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機制，按照所制定的立法計劃，對條例的評估標(biāo)準(zhǔn)進行確定，并推動評估活動的具體開展以及評估報告的形成，使各個流程之間保持有效的聯(lián)系溝通，以促進立法評估成果轉(zhuǎn)化，提高立法質(zhì)量，從而建立成熟的、常態(tài)化的評估工作機制和規(guī)范體系。[27]二是充實與加強立法評估主體的力量。在整個評估工作過程中，注重配備由法學(xué)(教育法、立法學(xué)等)、教育學(xué)(終身教育、老年教育、成人教育、學(xué)校教育、學(xué)前教育、教育政策等)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科背景構(gòu)成的專職立法研究隊伍或兼職立法研究的專家?guī)臁?/p>

注 釋：

① 老年人的年齡界定與《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》之規(guī)定保持一致。但依據(jù)近年西方學(xué)者的研究，老年學(xué)習(xí)適用于50歲及以上的人。

② 老年期的本質(zhì)即精神發(fā)展和理解并應(yīng)對喪失，具體內(nèi)容可參見：李潔.老年教育目標(biāo)的現(xiàn)實建構(gòu)——基于老年學(xué)習(xí)者需求的闡釋[J].繼續(xù)教育研究，2019(3)：25-31。

③ 這6部行政法規(guī)指的是《個人存款賬戶實名制規(guī)定》《艾滋病防治條例》《勞動保障監(jiān)察條例》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《信訪條例》。

④ 地方立法精準(zhǔn)化，是近年新興的一個概念，指地方立法機關(guān)在憲法和法律的授權(quán)下，堅持以問題為導(dǎo)向，最大限度地拓展和使用立法資源，精準(zhǔn)把握本地的特點和客觀規(guī)律，完備立法程序，制定出符合本地實際治理需要且合法規(guī)范的法律文件。