后補助類財政科技投入管理改革研究

王世豪,段艷紅,蘇瑞波

(廣東省科學(xué)技術(shù)情報研究所,廣東廣州 510033)

0 引言

自20世紀(jì)80年代中期以來,我國逐步建立了前補助的科技資助方式,也就是通常所稱的“課題制”,目前該方式仍占據(jù)主導(dǎo)地位。前補助切實提高了項目承擔(dān)單位的科研積極性,保障了科研經(jīng)費投入的連續(xù)性,在我國科研攻關(guān)自主創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要的作用。但前補助資助方式也存在著安全性不高、管理成本高、科研經(jīng)費風(fēng)險大等問題,因此有關(guān)省市積極探索后補助類財政投入方式,在國家有關(guān)政策出臺后,后補助類財政投入方式得到了更廣泛應(yīng)用和推廣。隨著創(chuàng)新發(fā)展理念的牢固樹立和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施,各級政府更加積極地落實科技創(chuàng)新主體責(zé)任,堅持把創(chuàng)新作為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的第一動力,持續(xù)探索豐富后補助類財政科技投入方式,更有力地保障了各項科技創(chuàng)新研發(fā)任務(wù)的順利實施。

1 后補助類財政科技投入方式概述

后補助類財政科技投入方式是指政府部門鼓勵相關(guān)機構(gòu)圍繞國家、省(區(qū)、市)和地市科技戰(zhàn)略目標(biāo),基于自身能力和市場需求先行進(jìn)行投入,待項目完成取得相應(yīng)科研成果并經(jīng)過驗收后,對科研機構(gòu)給予補助的財政資助方式。這種投入方式有別于傳統(tǒng)課題制的事前立項、事前資助的形式,是我國財政科技領(lǐng)域一項有效的輔助性投入機制[1]。

1.1 資助對象和范圍

后補助的主要資助對象是科技計劃項目承擔(dān)單位,包括企業(yè)、高校、科研院所和科技基礎(chǔ)條件平臺等。實施后補助的科技計劃項目應(yīng)符合國家和當(dāng)?shù)乜萍籍a(chǎn)業(yè)政策,科技成果需具有明確的市場需求和轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化對象,以及確定的產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向和前景。同時,實施后補助的科技計劃項目應(yīng)制定具體明確的驗收目標(biāo),其產(chǎn)出的技術(shù)和產(chǎn)品需要在一段時間內(nèi)受到市場認(rèn)可,并進(jìn)行量化考核。

后補助方式適用于內(nèi)容成果相對清晰明確,易于量化考核的項目,特別是產(chǎn)品開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)等科技計劃項目。另外,考慮到前期科研經(jīng)費需自籌自支,后補助方式也適用于研發(fā)風(fēng)險較小、有一定基礎(chǔ)的項目?；A(chǔ)性研究或共性技術(shù)研發(fā)等項目由于具有公共性、外部性和成果滯后性等特征,往往不適宜采用后補助方式。部分需要政府大規(guī)模投資的科研項目也不適宜采用后補助投入方式[2]。

1.2 資助模式

根據(jù)國家和部分省市已實施的相關(guān)規(guī)定和管理辦法,以及財政科技經(jīng)費管理相關(guān)要求,后補助類財政科技投入主要分為事前立項事后補助、獎勵性后補助、共享服務(wù)后補助和科技成果對接后補助等4種形式。

1.2.1 事前立項事后補助

政府部門先發(fā)布科技專項項目計劃,相關(guān)科研單位依據(jù)自身實力基礎(chǔ)和市場需求等,按規(guī)定和程序提出立項申請,成功立項并取得相應(yīng)科研成果后,需要通過政府部門組織的驗收,才能得到政府部門給予的相應(yīng)財政補助。

1.2.2 獎勵性后補助

研發(fā)單位需要結(jié)合研發(fā)需求和市場需要等,自行投入資金開展科研攻關(guān),在取得具有重大價值和突出貢獻(xiàn)的科研成果,并向有關(guān)部門申請和通過審查驗收后,才能得到政府部門給予的財政補貼[3]。

1.2.3 共享服務(wù)后補助

科技基礎(chǔ)平臺向企業(yè)等社會主體提供公共科研服務(wù)并取得相應(yīng)成果和績效,平臺經(jīng)考核后可得到政府部門相應(yīng)的財政補助。

1.2.4 科技成果對接后補助

在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的全過程中,科技成果的提供者和轉(zhuǎn)化應(yīng)用者都可在接受考核其參與產(chǎn)學(xué)研等活動的產(chǎn)出和貢獻(xiàn)后,申請相應(yīng)的財政補助,以提高其成果對接的積極性[4]。

2 后補助類財政科技投入的優(yōu)缺點

較之于前補助,后補助方式最大的特點是先實施項目后撥款,科研經(jīng)費得到充分安全的保障,只有項目承擔(dān)單位完成相應(yīng)科研成果并確認(rèn)達(dá)到規(guī)定條件后,財政才會撥付相應(yīng)資金。同時,后補助方式的立項手續(xù)較為簡便,更注重科研目標(biāo)的實現(xiàn),有效規(guī)避了前補助重立項輕驗收、重過程輕目標(biāo)等諸多弊端。但后補助方式要求項目承擔(dān)單位在項目實施過程中有更強的支撐條件和資金實力,后補助項目也存在著天然的局限性,注定無法雪中送炭,僅能錦上添花,所以后補助項目實施主體一般以經(jīng)濟(jì)實力較強的企業(yè)為主[5]。

2.1 優(yōu)點

第一,安全性更高。后補助方式的核心資助機制是 “先實施、后撥款”,使得科技成果產(chǎn)出成為財政經(jīng)費投入的前提,倒逼項目承擔(dān)單位更加注重科研成果,而非前期立項和科研過程管理,財政科技資金的安全性和使用效率得到了保障,項目前期的立項風(fēng)險大大降低。

第二,導(dǎo)向性更強。后補助方式主要是對已完成相應(yīng)科研目標(biāo)和成果的承擔(dān)單位進(jìn)行補助,針對性更強,能夠很好地帶動社會相關(guān)領(lǐng)域資源持續(xù)對項目承擔(dān)單位進(jìn)行投入并開展科技創(chuàng)新相關(guān)工作,催生更加豐富的科研成果。

第三,運營管理成本更低。后補助方式大大簡化了項目管理流程,特別是項目前期的審查論證以及項目進(jìn)行中的檢查監(jiān)督等工作,更加側(cè)重于關(guān)注科技計劃項目的成果產(chǎn)出是否達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)要求,相關(guān)行政部門的行政管理效率更高,對項目成果產(chǎn)出約束力更強;承擔(dān)單位相應(yīng)地減輕了項目前期成本,更專注于科研投入本身。

第四,市場經(jīng)濟(jì)效益更強。后補助方式給予了項目承擔(dān)單位更多的研發(fā)主動權(quán)和決策權(quán),形成的科技成果更符合市場和企業(yè)發(fā)展需求,更有利于研發(fā)經(jīng)費和科技人才進(jìn)行市場要素合理化配置,發(fā)揮了更大的社會經(jīng)濟(jì)效益[6]。

2.2 缺點

第一,項目主體資金壓力大?？萍加媱濏椖康难邪l(fā)和投入主要集中于項目前期,但后補助無法在這一階段對項目承擔(dān)主體提供有效財政支持,導(dǎo)致項目主體研發(fā)活動資金壓力相對較大,部分項目主體隨著資金持續(xù)投入,研發(fā)積極性降低,研發(fā)活動難以為繼。

第二,財政資金投入必要性不足。后補助的對象是已完成相應(yīng)研發(fā)任務(wù)并取得成果的項目承擔(dān)單位,隨著科研項目的成功,很多項目主體已經(jīng)獲得巨額收益,政府財政補助對企業(yè)的支持與激勵作用不強,財政資金投入必要性不足。

第三,項目承擔(dān)單位范圍小。后補助主要針對運營研發(fā)資金情況相對較好的項目承擔(dān)單位,特別是大型科技企業(yè),而對抗風(fēng)險能力較弱的中小企業(yè)并不適宜,政策普惠性不足。

第四,規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險意愿高。由于項目資金與科技成果直接掛鉤,項目承擔(dān)單位更傾向于選擇把握較大、風(fēng)險較低的研究項目。風(fēng)險較大且亟需突破的技術(shù)或項目難以通過后補助的方式對創(chuàng)新主體進(jìn)行激勵[7]。

3 后補助類財政科技投入的探索與實踐

在我國,后補助類財政科技投入方式由部分省市先行探索,國家在地方實踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行了規(guī)范引導(dǎo);隨后,各省份紛紛跟進(jìn)制定了一系列關(guān)于財政科技計劃項目后補助的管理辦法和專項政策,豐富和創(chuàng)新了科技財政投入機制。

其一,部分省市先行探索。2007年,浙江省提出在項目完成后對項目承擔(dān)單位進(jìn)行一次性撥款資助,標(biāo)準(zhǔn)為研發(fā)費用的15%～30%,具體分為事前立項事后補助和事后立項事后補助兩種類型。2008年,云南省提出后補助金額不超過研發(fā)投入的30%,并分為先備案后補助和后審查后補助兩種類型,實施區(qū)別管理。2012年,福建省印發(fā)《福建省創(chuàng)新型企業(yè)創(chuàng)新成果后補助辦法(暫行)》,將符合資助對象的企業(yè)按照國家創(chuàng)新型企業(yè)、國家創(chuàng)新型試點企業(yè)、評估優(yōu)秀和良好的省級創(chuàng)新型企業(yè)等4個檔次給予資助。

其二,國家進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。2013年,財政部和科技部以投入方式改革為抓手,規(guī)范財政后補助機制,聯(lián)合印發(fā)《國家科技計劃及專項資金后補助管理規(guī)定》,旨在提高財政科技經(jīng)費的使用效益,加大市場對科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用,探索解決科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”問題[8]。同年,財政部還專門針對民口科技重大專項出臺了《民口科技重大專項后補助項目(課題)資金管理辦法》。

其三,更多省市紛紛跟進(jìn)。2014年,四川省提出根據(jù)預(yù)算評估評審結(jié)果制定項目后補助預(yù)算方案,擬補助經(jīng)費額不超過項目預(yù)算的50%。2015年,廣東省積極探索科技投入改革,明確“直接投入與間接投入相結(jié)合、事前資助與事后資助相結(jié)合”的改革思路,以高新技術(shù)企業(yè)培育、新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)、孵化育成體系建設(shè)等重點工作為抓手,實施財政科技后補助獎勵政策[8];同年,湖南省明確后補助包括事前立項事后補助、獎勵性后補助和科技服務(wù)后補助3種類型。2016年,湖北省科技計劃專項資金后補助政策明確將后補助方式劃分為事前立項事后補助、獎勵性后補助、科技創(chuàng)新平臺后補助及共享服務(wù)后補助等4種,并分別設(shè)立績效目標(biāo)。2017年,遼寧省出臺《關(guān)于印發(fā)省級科技計劃專項資金后補助管理暫行規(guī)定的通知》,明確將后補助方式分為事前立項事后補助、獎勵性后補助及共享服務(wù)后補助等方式。

其四,地市區(qū)縣開展更多科技后補助政策探索。2015年,廣東省以創(chuàng)新券的形式出臺后補助政策后,省內(nèi)各地市依據(jù)自身實際情況紛紛制定創(chuàng)新券的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則,在補助對象、資金使用范圍、補助標(biāo)準(zhǔn)和補助期限等方面作出了具體細(xì)化和區(qū)分。2018年,遼寧省鞍山市在遼寧省發(fā)布相關(guān)政策后出臺了《市級科技創(chuàng)新資金獎勵性后補助管理暫行規(guī)定》,細(xì)化了獎勵性后補助的有關(guān)規(guī)定。

4 加強后補助類財政科技投入的建議

國家和有關(guān)地方針對后補助類財政科技計劃項目管理做了許多有益的探索和嘗試,地市級科技管理部門應(yīng)當(dāng)跟隨國家和省級科技管理部門相關(guān)政策引領(lǐng)的方向,結(jié)合后補助資助方式的優(yōu)缺點和自身區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展需求,制定相應(yīng)管理辦法和政策。

4.1 持續(xù)完善后補助專項資金管理辦法

地市級科技管理部門應(yīng)根據(jù)國家和省級有關(guān)科技計劃項目及后補助資金的規(guī)定和管理辦法,結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特色和市場需求,持續(xù)探索規(guī)范本地區(qū)后補助科技計劃項目資金的管理機制和辦法,進(jìn)一步明確后補助資金的定位目標(biāo)、補貼規(guī)模、適用范圍、形式類別以及實施流程,注重結(jié)果導(dǎo)向,明確責(zé)任分工,不斷研究完善市級財政科技資金后補助管理辦法,并在項目管理過程中予以嚴(yán)格落實[9]。

4.2 在地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點領(lǐng)域?qū)嵤┖笱a助專項

地市級科技管理部門要主動對標(biāo)國家和省級創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展需求,善于抓住重點領(lǐng)域,特別是“卡脖子”技術(shù)等,吸引社會各界創(chuàng)新力量和資源進(jìn)行技術(shù)攻關(guān),在全市甚至更大范圍內(nèi)啟動后補助類項目申報計劃;同時,要以核心技術(shù)突破和科技成果產(chǎn)業(yè)化為主要目標(biāo),真正提出可量化考核的目標(biāo)任務(wù)要求,引導(dǎo)企業(yè)等社會主體積極申報科技項目。

4.3 擴(kuò)大后補助范圍

地市級科技管理部門要對照科技管理辦法,創(chuàng)新工作方式,加強財政補貼的普惠性,拓寬后補助的適用范圍,盡可能吸引更多類型的社會主體承擔(dān)后補助科技計劃項目,并建立分類管理機制,讓起步較晚、基礎(chǔ)較弱的企業(yè)研發(fā)機構(gòu)也能享受到后補助的政策紅利;同時,要加大財政投入力度,按照目標(biāo)要求及時足額地向符合要求的項目承擔(dān)單位發(fā)放財政補助。

4.4 加強與項目承擔(dān)單位的指導(dǎo)交流

地市級科技管理部門要加強與本地區(qū)科研單位的深入溝通與交流,了解市場發(fā)展需求和瓶頸,引導(dǎo)科研單位根據(jù)自身條件選擇后補助項目類別。對于地區(qū)行業(yè)龍頭企業(yè)、大院大所等,可引導(dǎo)其申報相關(guān)領(lǐng)域的科研攻關(guān)項目;對于科技型中小企業(yè)等,可引導(dǎo)其選擇普惠型后補助項目;對于亟需攻堅克難的項目課題,可積極吸引本地區(qū)外的其他更有實力的科研機構(gòu)開展研究,并帶動本地區(qū)上下游企業(yè)協(xié)同發(fā)展[10]。

5 結(jié)語

本文綜合分析發(fā)現(xiàn)后補助資助方式在全國各地得到了陸續(xù)地推廣和應(yīng)用,在部分地區(qū)和領(lǐng)域取得了較好實施效果。未來,地方科技管理部門應(yīng)充分考慮項目計劃的定位與特點,避免“一刀切”、為了后補助而后補助,也要避免名義上后補助但實質(zhì)上是走形式。同時,地方科技管理部門應(yīng)當(dāng)主動作為,強化管理職能和科技政策導(dǎo)向,認(rèn)識到后補助只是針對前補助資助方式的重要補充而非完全替代,后補助并不適合所有科技項目。同時,相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)后補助的特點等,結(jié)合科技事業(yè)的新任務(wù)、新要求、新形勢,不斷創(chuàng)新后補助投入機制,共同推動后補助在我國科技創(chuàng)新事業(yè)中呈現(xiàn)更大價值和發(fā)揮更大作用。