突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的政府與市場關(guān)系法治化的路徑建構(gòu)

張 瑋

（銅陵學(xué)院 法學(xué)院，安徽 銅陵 244061）

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件通常具有危害經(jīng)濟(jì)安全的不利后果，具體包括市場失序風(fēng)險(xiǎn)及政府不合理干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件需要國家干預(yù)，但干預(yù)時(shí)機(jī)或者干預(yù)力度的缺陷都會造成干預(yù)失靈的不利后果。在緊急或者危機(jī)狀態(tài)中，政府干預(yù)具有更多的自由裁量空間，可能會因?yàn)檫^度重視干預(yù)效果而忽視正當(dāng)程序的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為公共權(quán)力阻斷疫情傳播的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)盡量減少對個(gè)體權(quán)益的影響。①趙鵬：《疫情防控中的權(quán)力與法律——〈傳染病防治法〉適用與檢討的角度》，《法學(xué)》2020年第3期。經(jīng)濟(jì)法視野中的國家干預(yù)行為以市場規(guī)律作為基準(zhǔn)，需要保證市場參與主體的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利。由此，政府干預(yù)不得脫離干預(yù)績效目標(biāo)的約束而無序擴(kuò)張。比例原則的引入有助于約束政府干預(yù)行為，旨在保證干預(yù)力度和干預(yù)目標(biāo)之間的平衡。經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究也逐步引入了比例原則的方法，主要集中在競爭法研究①代表性研究成果包括焦海濤：《我國反壟斷法修訂中比例原則的引入》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期；蘭磊：《比例原則視角下的〈反不正當(dāng)競爭法〉一般條款解釋》，《東方法學(xué)》2015年第3期；王磊：《比例原則視角下公平競爭的深入審查》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第6期；游鈺：《論反壟斷執(zhí)法之規(guī)范與比例原則》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期；周顯志、朱偉光：《論歐盟反壟斷承諾的比例原則與自由裁量權(quán)》，《理論界》2014年第10期。、稅法研究②代表性研究成果包括付大學(xué)：《比例原則視角下稅務(wù)訴訟“雙重前置”之審視》，《政治與法律》2016年第1期；葉金育、顧德瑞：《稅收優(yōu)惠的規(guī)范審查與實(shí)施評估——以比例原則為分析工具》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。、金融監(jiān)管研究③曲光毅：《比例原則在我國金融監(jiān)管中應(yīng)用的初步探討》，《金融監(jiān)管研究》2017年第8期。等領(lǐng)域。比例原則本身并不能直接產(chǎn)生精細(xì)化干預(yù)的結(jié)果，靜態(tài)的比例原則無法描述具體時(shí)間段的政府與市場關(guān)系。因此有學(xué)者提出了動態(tài)限權(quán)原則的觀點(diǎn)。④張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價(jià)值基礎(chǔ)——以我國〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉為分析對象》，《政治與法律》2020年第1期。突發(fā)性事件在不同時(shí)間階段會產(chǎn)生不同的危害結(jié)果和社會矛盾類型。有學(xué)者分析了緊急狀態(tài)下的特殊經(jīng)濟(jì)安全問題。⑤單飛躍、陽永恒：《緊急狀態(tài)下經(jīng)濟(jì)安全法律問題研究》，《法商研究》2004年第1期。有學(xué)者認(rèn)為在周期性發(fā)生的危機(jī)事件中，國家干預(yù)的時(shí)機(jī)和持續(xù)的時(shí)間很重要。⑥張瑋：《論中國經(jīng)濟(jì)立法過程中的時(shí)間觀》，《經(jīng)濟(jì)法研究》2018年第2期。經(jīng)濟(jì)法具有危機(jī)對策法的特征。因此有學(xué)者專門分析了經(jīng)濟(jì)法在疫情防控時(shí)的作用。⑦張守文：《疫情防控：經(jīng)濟(jì)法的解析與應(yīng)對》，《政治與法律》2020年第4期。從研究的總體趨勢來看，突發(fā)性事件或者緊急狀態(tài)的研究成果具有明顯的追隨性和聚集性特征。⑧例如學(xué)界對“非典”的研究的高峰期是2003年當(dāng)年，筆者在中國知網(wǎng)上以“非典”為題名搜索就有5529篇相關(guān)論文，但到了2004年僅有541篇，到了2006年僅有33篇。相關(guān)研究成果數(shù)量在危機(jī)暴發(fā)的短期時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)“井噴”之勢，但隨著危機(jī)消退又趨向平靜。突發(fā)性公共事件的風(fēng)險(xiǎn)程度具有時(shí)間階段差異特征，由此政府與市場關(guān)系會隨之動態(tài)調(diào)整。筆者由此嘗試將比例原則與風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)具體結(jié)合，分析不同階段的政府與市場關(guān)系并提出相應(yīng)的法律對策建議。

一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的市場經(jīng)濟(jì)調(diào)制措施

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）第三條可知，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的、造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害的公共衛(wèi)生事件?！巴话l(fā)性”意味著事件暴發(fā)的時(shí)間和地點(diǎn)存在不確定性，需要各類主體事先采取預(yù)警機(jī)制降低風(fēng)險(xiǎn)的危害性程度?！肮残浴眲t意味著事件對不特定的群體造成危害，私人無法單獨(dú)成為抵御風(fēng)險(xiǎn)的主體。“嚴(yán)重的社會危害性”意味著突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對總體安全帶來了負(fù)面影響，這也是政府采取規(guī)制措施的原因。人類歷史上的重大傳染性疾病通常會造成經(jīng)濟(jì)總量下降和衰退的后果。⑨Robert J.Barro&JoséF.Ursua&Joanna Weng，2020."The Coronavirus and the Great Influenza Epidemic-Lessons from the'Spanish Flu'for the Coronavirus's Potential Effects on Mortality and Economic Activity"CESifo Working Paper Series 8166，CESifo Group Munich.在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，尤以“人傳人”式的重大傳染疾病威脅最甚。為遏制傳染病的蔓延，國家通常采取保持社交距離等物理層面的隔斷措施，人員的自由流動權(quán)和經(jīng)營者的營業(yè)自由權(quán)會受到必要限制，物理層面的隔離措施和市場經(jīng)濟(jì)的高度流動性存在根本沖突。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對市場參與主體造成直接的恐慌、進(jìn)而導(dǎo)致物資擠兌、價(jià)格總水平異常波動和經(jīng)濟(jì)低迷等連鎖反應(yīng)。突發(fā)性公共事件造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)相比金融危機(jī)更具有廣泛性，因此國家需要采取綜合性的市場調(diào)制措施以應(yīng)對危機(jī)。

（一）綜合性的市場調(diào)制機(jī)制：基于對現(xiàn)行立法規(guī)定的檢視

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，由公權(quán)力機(jī)構(gòu)提供的應(yīng)急管理措施具有公共產(chǎn)品的屬性。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)難時(shí)，大多人都希望政府能夠迅速介入并發(fā)揮作用。①維托·坦茨：《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務(wù)印書館，2014，第47頁?！把杆俳槿搿斌w現(xiàn)了行政績效的重要性，但并非意味著可以忽略干預(yù)的合法程序，也并非可以降低監(jiān)管的專業(yè)化和精細(xì)化的程度。我國是一個(gè)超大規(guī)模國家，地方政府的治理是解決大多數(shù)社會經(jīng)濟(jì)問題的起點(diǎn)。因此，突發(fā)性事件的防控需要依靠地方政府的積極介入與配合。因此《突發(fā)事件應(yīng)對法》的風(fēng)險(xiǎn)防控的基本模式是“屬地原則”。由于超大規(guī)模國家人員流動性呈現(xiàn)不確定的特點(diǎn)，因此各地防控和監(jiān)管措施趨向于高度一致性以全面抵御風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管資源建立在高效的社會動員機(jī)制之上，無法由單一機(jī)構(gòu)、部門乃至單行法自行調(diào)節(jié)。綜合性的市場干預(yù)機(jī)制需要理順部門法規(guī)范之間的關(guān)系，盡量避法律規(guī)范之間的相互沖突。綜合性的國家干預(yù)方式包括政策與法律的結(jié)合、中央政府與地方政府的協(xié)作式監(jiān)管、不同部門法之間的協(xié)調(diào)。具體如下表所示：

表1 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的綜合性國家干預(yù)機(jī)制——以新冠肺炎疫情防控為例

以新冠肺炎疫情防控為例，疫情爆發(fā)后的國家干預(yù)具有綜合性特征，體現(xiàn)為應(yīng)急性的政策與現(xiàn)行法律的綜合、中央政府與地方政府各類防疫措施的配合、不同單行法中有關(guān)應(yīng)急類規(guī)范的協(xié)調(diào)配合。內(nèi)容主要包括保障防疫物資的供應(yīng)水平、調(diào)控防疫物資的價(jià)格總水平、打擊危害市場經(jīng)濟(jì)秩序的不法行為等。在危機(jī)突然發(fā)生時(shí)，由中央政府制定的應(yīng)急性政策能夠起到及時(shí)抑制社會恐慌的作用，地方政府協(xié)調(diào)配合的功能在于保持政策的穩(wěn)定性。但是單行法之間的法規(guī)協(xié)調(diào)配合在危機(jī)爆發(fā)初期卻有一定的滯后性，其功能也隨之被忽略。應(yīng)急管理類法的單行法中也有一定數(shù)量的“經(jīng)濟(jì)規(guī)制類”條款，它們和經(jīng)濟(jì)法單行法中的相關(guān)條款之間是否存在對應(yīng)關(guān)系？筆者以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為例進(jìn)行了梳理與比較，如下表所示：

表2 《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的經(jīng)濟(jì)型應(yīng)急管理?xiàng)l款與其他法中同類型條款的比較

由上表可見，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的市場規(guī)制類措施內(nèi)容包括物資儲備保障體系的建構(gòu)、巨災(zāi)保險(xiǎn)、價(jià)格調(diào)控行為等。這些規(guī)制措施在《價(jià)格法》《農(nóng)業(yè)法》等經(jīng)濟(jì)法單行法中得以體現(xiàn)?！秲r(jià)格法》第一條有“穩(wěn)定市場價(jià)格總水平”及“維護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營者合法權(quán)益”的論述。筆者認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件屬于《價(jià)格法》中的“價(jià)格劇烈波動異常狀態(tài)”時(shí)期，此時(shí)的國家臨時(shí)性的價(jià)格干預(yù)措施具有一定的合理性。但是，真實(shí)世界中的危機(jī)遠(yuǎn)比法律中規(guī)定的情況更為復(fù)雜。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，防疫物資的供應(yīng)短缺和部分商品價(jià)格的飛漲影響了整體的市場經(jīng)濟(jì)秩序，但市場恐慌的原因并非完全來自價(jià)格的波動和暫時(shí)性的產(chǎn)能不足，也來自不實(shí)信息或者信息不對稱而導(dǎo)致的非理性的“擠兌行為”。因此，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)不能僅靠臨時(shí)性的懲罰措施，還需要建立完善且科學(xué)的市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。經(jīng)濟(jì)法作為調(diào)節(jié)政府與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要法律，在抗擊疫情中也發(fā)揮著重要的作用。筆者認(rèn)為，突發(fā)事件對市場經(jīng)濟(jì)秩序的影響并非只是價(jià)格問題，也包括消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、競爭秩序等綜合性問題。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的戰(zhàn)略物資儲備問題在于立法分散、立法層級不高、內(nèi)容陳舊以及存在相互沖突的問題。①肖京：《國家安全視角下的戰(zhàn)略物資儲備立法完善》，《中州學(xué)刊》2016年第11期。一些部門法中的規(guī)范在形式上具有“孤立性”，例如《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定的“巨災(zāi)保險(xiǎn)”制度在《保險(xiǎn)法》及其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法單行法中并沒有與之對應(yīng)的規(guī)范。此外，現(xiàn)行法中關(guān)于市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測的條款內(nèi)容較為籠統(tǒng)和模糊，需要制定更加細(xì)化的實(shí)施辦法輔助實(shí)施。各種臨時(shí)性的應(yīng)急干預(yù)政策仍然是當(dāng)前抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的主要形式，由此帶來的過度干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)無法自我進(jìn)行排除。

（二）綜合性市場干預(yù)方式的精細(xì)化進(jìn)路：比例原則和時(shí)間節(jié)點(diǎn)的協(xié)調(diào)

精細(xì)化的干預(yù)需要監(jiān)管資源與監(jiān)管能力的匹配。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，風(fēng)險(xiǎn)也同樣來自于國家干預(yù)行為的失靈。緊急狀態(tài)并非意味著國家干預(yù)對市場調(diào)節(jié)機(jī)制的完全替代，也絕非意味著可以完全犧牲監(jiān)管成本與績效達(dá)到單一監(jiān)管目標(biāo)。粗放式的政府干預(yù)模式通常體現(xiàn)為“一刀切式”的監(jiān)管、純粹依靠強(qiáng)制措施的威懾性監(jiān)管等。粗放式的政府干預(yù)與行政法中的比例原則精神相悖，缺少對監(jiān)管績效和社會成本的考量。有學(xué)者認(rèn)為證券監(jiān)管中的“威懾式執(zhí)法策略”并不能帶來理想的監(jiān)管效果。②張紅：《走向“精明”的證券監(jiān)管》，《中國法學(xué)》2017年第6期。以公共安全為理由的過度管控行為擠占了市場調(diào)節(jié)的空間，也容易讓受調(diào)制主體形成較強(qiáng)的管制依賴性。經(jīng)濟(jì)法中的國家干預(yù)手段需要符合調(diào)制績效原則，以較少的監(jiān)管成本、合適的干預(yù)力度換取最佳的監(jiān)管效果。“精明的監(jiān)管”（smart regulation）對監(jiān)管工具和監(jiān)管程序體現(xiàn)了較高要求?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分級制度的目的在于區(qū)分國家干預(yù)的程度，體現(xiàn)了監(jiān)管精細(xì)化的需求。以價(jià)格監(jiān)管為例，價(jià)格不僅起到信號作用，也體現(xiàn)了市場參與主體之間的關(guān)系。③Boyd，William，“Just Price，Public Utility，and the Long History of Economic Regulation in America”.35 Yale Journal on Regulation 721（2018）；U of Colorado Law Legal Studies Research Paper No.18-19；UCLA School of Law，Public Law Research Paper No.18-31.Available at SSRN：https：//ssrn.com/abstract=3176224.在緊急狀態(tài)下，因?yàn)檎５慕?jīng)濟(jì)規(guī)律而形成的價(jià)格波動具有一定的合理性。經(jīng)營者價(jià)格公平的目標(biāo)在突發(fā)性事件中也應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)方面：一是價(jià)格監(jiān)管主體對經(jīng)營主體定價(jià)自由的必要限制；二是保證消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)免于明顯過度的侵害。過度的價(jià)格管制措施也會導(dǎo)致產(chǎn)能的短缺，進(jìn)而影響到防疫物資的供應(yīng)。因此價(jià)格管制措施必須受到比例原則的限制。根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，經(jīng)營者定價(jià)需要依據(jù)成本和供求關(guān)系。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，價(jià)格波動的原因不能一概而論。在疫情期間，產(chǎn)能不足和需求激增之間的供求不平衡是價(jià)格劇烈波動的主要原因。在穩(wěn)步恢復(fù)產(chǎn)能的基礎(chǔ)上防止物資的擠兌是維持物價(jià)穩(wěn)定的必要舉措。而防止資源擠兌需要依靠透明信息、通常物流以及充足儲備。比例原則是公法學(xué)說和實(shí)踐中常見的審查立法和政府行為合理性的方法。④戴昕：《比例原則還是成本收益分析——法學(xué)方法的批判性重構(gòu)》，《中外法學(xué)》2018年第6期。時(shí)間觀念決定了國家干預(yù)的時(shí)機(jī)。⑤張瑋：《論中國經(jīng)濟(jì)立法過程中的時(shí)間觀》，《經(jīng)濟(jì)法研究》2018年第2期。比例原則要求以最少的侵害取得最科學(xué)的干預(yù)后果，因此需要根據(jù)不同的時(shí)間段實(shí)施精準(zhǔn)的干預(yù)措施。具體分為預(yù)警階段、全面暴發(fā)階段、衰退階段。在不同的階段，國家干預(yù)有不同的側(cè)重點(diǎn)和力度，國家干預(yù)對市場調(diào)節(jié)的介入程度存在區(qū)分。

二、危機(jī)預(yù)警階段的政府抵御風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)

抵御風(fēng)險(xiǎn)是憲法中的國家任務(wù)。⑥王春學(xué)：《論突發(fā)事件預(yù)警中的央地權(quán)限配置》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第3期。國家信用、監(jiān)管資源以及社會動員能力是抵御風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)石。有學(xué)者認(rèn)為預(yù)警機(jī)制的缺失是此次抗擊新冠肺炎疫情的不足之處。①汪再祥：《預(yù)警：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中缺失的環(huán)節(jié)——以新型冠狀病毒肺炎疫情為例》，《法學(xué)評論》2020年第2期。也有學(xué)者對我國現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制的弊端進(jìn)行了具體的評析。②江國華：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的法理透析》，《法學(xué)評論》2020年第2期。筆者認(rèn)為預(yù)警機(jī)制不能僅在公共衛(wèi)生法治領(lǐng)域體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)法規(guī)范中體現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之前的預(yù)警資金保障、權(quán)責(zé)分配等環(huán)節(jié)都應(yīng)該被納入到廣義的預(yù)警體系中之中。突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件對經(jīng)濟(jì)安全威脅體現(xiàn)為市場秩序風(fēng)險(xiǎn)和各級政府的財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)，折射出地方各級政府在處理“積累與消費(fèi)”關(guān)系時(shí)的缺陷。由于疫情暴發(fā)的地點(diǎn)、時(shí)間、概率具有較大的任意性，地方政府在預(yù)算中保留相應(yīng)預(yù)算比例的主動性會受到影響。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層財(cái)政通常面臨更多的壓力。在風(fēng)險(xiǎn)降臨時(shí)會面臨直接的資源短缺困境。在抗擊新冠疫情的封閉措施實(shí)施期間，國內(nèi)的生產(chǎn)生活秩序一直較為穩(wěn)定，并持續(xù)向好，這也和中國傳統(tǒng)文化中的節(jié)約和儲蓄意識有關(guān)。預(yù)警就是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)儲備，而“增產(chǎn)節(jié)約”便是實(shí)現(xiàn)儲備的基本理念。具體而言，各級政府應(yīng)當(dāng)合理籌劃預(yù)算收支活動和建構(gòu)戰(zhàn)略物資的儲備體系。節(jié)約意識逐漸從道德呼吁、執(zhí)政黨執(zhí)政理念走進(jìn)了法律規(guī)范之中?！吨腥A人民共和國憲法》第十四條便有“厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”和“國家合理安排積累和消費(fèi)”的相關(guān)規(guī)定?！皣液侠戆才欧e累”是進(jìn)行大規(guī)模社會動員的資源基礎(chǔ)。但該條款的規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則化，并沒有明確浪費(fèi)行為應(yīng)當(dāng)受到何種處罰，因此不能直接轉(zhuǎn)化為國家履行相應(yīng)責(zé)任的強(qiáng)制規(guī)范。總體而言，國家對積累與消費(fèi)比例的安排不應(yīng)造成對個(gè)體權(quán)利的過度干預(yù)，而應(yīng)當(dāng)以公權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算限權(quán)為基礎(chǔ)。增產(chǎn)節(jié)約要求市場增產(chǎn)、公權(quán)力機(jī)關(guān)的支出節(jié)約。筆者認(rèn)為，公法中的節(jié)約和積累條款的實(shí)施路徑主要分為兩種形式：一是對市場主體的節(jié)約行為進(jìn)行激勵(lì)和引導(dǎo)，二是對公權(quán)力機(jī)關(guān)的浪費(fèi)行為采取行政問責(zé)的機(jī)制。

（一）在《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）中引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理念的必要性及具體路徑

突發(fā)疫情的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)著各級政府應(yīng)對危機(jī)的財(cái)力。財(cái)力的提高固然離不開財(cái)政收入的持續(xù)提高，但也和地方政府的預(yù)算編制科學(xué)化水平相關(guān)。市場預(yù)警機(jī)制具有公共物品的屬性，以政府公信力為依托指引市場主體行動。因此市場預(yù)警機(jī)制不適宜完全由私人主體或者社會主體供給，預(yù)警機(jī)制費(fèi)用的主要來源為財(cái)政資金。現(xiàn)行《預(yù)算法》在第四十條規(guī)定了預(yù)算預(yù)備費(fèi)用來應(yīng)對自然災(zāi)害等的突發(fā)開支。預(yù)算預(yù)備費(fèi)用的比例仍然較低，只有2%的調(diào)整區(qū)間，對政府積累責(zé)任履行的約束性較低。在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的非常態(tài)時(shí)期，各級政府開支會急劇增加，因此需要事先對政府的收支行為進(jìn)行規(guī)范和約束?！额A(yù)算法》第一條中的“規(guī)范政府收支行為”的表述并非僅具有口號宣示意義，而是具有一定的預(yù)警功能。為防止發(fā)生資金不足和財(cái)政困難的情況，各級政府應(yīng)當(dāng)事先有資金儲備的意識，具體可以從增加收入和節(jié)約開支兩方面來保證。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立需要足額資金保障為基礎(chǔ)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第三十一條規(guī)定了國務(wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需要的經(jīng)費(fèi)。財(cái)政保障措施是否到位和各地政府的財(cái)力有關(guān)。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有可能暴發(fā)在財(cái)力薄弱的地區(qū)，因此有可能產(chǎn)生財(cái)力與事權(quán)倒掛的現(xiàn)象。此外，《預(yù)算法》第六條規(guī)定了一般公共預(yù)算包括維護(hù)國家安全的收支預(yù)算。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的預(yù)警機(jī)制和維護(hù)國家安全有緊密聯(lián)系，其經(jīng)費(fèi)的來源和使用應(yīng)當(dāng)納入到預(yù)算收支管理之中。但《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十一條的規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊，并沒有就經(jīng)費(fèi)的來源和所占比例進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定。由于我國地域遼闊及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地的醫(yī)療衛(wèi)生條件和防疫水平有較大差異。不同地區(qū)暴發(fā)公關(guān)衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)性和概率不同，再加上一些地區(qū)的財(cái)力有限，在編制預(yù)算時(shí)很難保障專項(xiàng)資金的投入。風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)的概率存在較大的差異性，導(dǎo)致地方政府在預(yù)算編制中的預(yù)警動力缺失。由于長期性的防疫措施對于經(jīng)濟(jì)增長的沖擊較大，會在一定時(shí)期內(nèi)對地方財(cái)政造成直接影響，因此需要在政府支出層面做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。根據(jù)《預(yù)算法》第三十六條、第三十七條的規(guī)定，各級政府的預(yù)算收入編制應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，充分考慮本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，量力而行，壓縮非必要和非緊急性的支出。筆者認(rèn)為公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)概率較大的地區(qū)可適當(dāng)增加相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算。具體而言，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制的過程中重視專家參與，尤其是公共衛(wèi)生專家的參與，充分評估公共衛(wèi)生事件對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度。地方政府制定出臺地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，確保財(cái)政可持續(xù)。①《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。根據(jù)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》進(jìn)行績效評價(jià)，然后科學(xué)合理地調(diào)整預(yù)算編制。具體而言，要根據(jù)不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)概率、財(cái)政承受能力進(jìn)行合理分配。在中央預(yù)算層面預(yù)留相應(yīng)的資金，地方根據(jù)財(cái)政承受能力和風(fēng)險(xiǎn)概率設(shè)置必要的資金。在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，逐步將全國性重大傳染病防治等公共服務(wù)確定或上劃為中央事權(quán)。具體的規(guī)則設(shè)計(jì)如下表所示：

表3 預(yù)算編制中的中央與地方的事權(quán)分配

在預(yù)算編制完成后，各級人大應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》第四十八條的規(guī)定進(jìn)行重點(diǎn)審查，具體包括第（四）款的“重點(diǎn)支出”和第（六）款的“對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)”。預(yù)算審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警意識的引入，應(yīng)當(dāng)對預(yù)警類資金是否合理安排進(jìn)行審查，比如預(yù)算預(yù)備費(fèi)用是否足額設(shè)置。具體而言，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)將市場預(yù)警的資金保障作為重點(diǎn)支出。筆者建議，有財(cái)力且風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)奶岣哳A(yù)備費(fèi)用的比例。財(cái)力不足但風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的地區(qū)可以獲得相應(yīng)的資金補(bǔ)助或者轉(zhuǎn)移支付。

（二）《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》（以下簡稱《中小企業(yè)促進(jìn)法》）中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警意識

疫情沖擊對中小企業(yè)的影響較大，主要體現(xiàn)在中小企業(yè)的資金鏈存在斷裂的危險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)金余額能支撐6個(gè)月以上的中小企業(yè)只有9.27%。②清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院商業(yè)模式創(chuàng)新中心調(diào)研組：《疫情之下，如何為中小企業(yè)紓困解難》，《光明日報(bào)》2020年2月14日，第7版。尤其是以服務(wù)業(yè)為主的中小企業(yè)因?yàn)槿藛T限制性措施遭受的損失較大。中小企業(yè)由于非自身經(jīng)營的原因，例如不可抗力因素及管制措施而遭受的損失，無法通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制予以自救。與此同時(shí)，政府對中小企業(yè)的臨時(shí)性救助符合憲法中的基本經(jīng)濟(jì)制度條款及《中小企業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)定。相比較減稅減費(fèi)和商業(yè)貸款，來自政府的直接資金支持更能夠起到紓困作用。《中小企業(yè)促進(jìn)法》第八條規(guī)定了“中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)在本級預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)科目，安排中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，在本級財(cái)政預(yù)算中安排中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金?！爆F(xiàn)行法對中央財(cái)政用了“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”的剛性約束，而對地方政府則沒有這樣的要求。這或許會造成基層政府，尤其是財(cái)力不足的基層政府設(shè)立中小企業(yè)專項(xiàng)資金的動力不足。因此需要強(qiáng)化中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的區(qū)域整合和協(xié)調(diào)功能，并從中央下沉到地方。中小企業(yè)專項(xiàng)資金總體上不能替代企業(yè)的自救和市場救助功能，但依舊具有靈活機(jī)動性的特點(diǎn)，未來應(yīng)當(dāng)保證中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金足額設(shè)置。

三、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件全面暴發(fā)階段的政府與市場關(guān)系

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件全面暴發(fā)時(shí)期，國家干預(yù)總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公民的生命健康權(quán)，其次是市場競爭秩序的維護(hù)，最后是國家設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。在疫情全面暴發(fā)的階段，法律程序性和時(shí)效性與政策的靈活性相比存在缺陷。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立起多元化的公共事件應(yīng)急組織體系，其中尤其要發(fā)揮市場機(jī)制的作用。①林鴻潮：《論非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中的市場機(jī)制——從社會動員的缺陷說起》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第4期。政府在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件暴發(fā)階段采取的限制性措施對經(jīng)營者和消費(fèi)者的自由造成了一定的影響，涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和社會整體利益之間的比例衡量?？傮w而言，政府執(zhí)法會對自由裁量權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張，干預(yù)的時(shí)間會存在不確定性，嚴(yán)格執(zhí)法與彈性執(zhí)法將會并存?？茖W(xué)的監(jiān)管建立在執(zhí)法者對市場結(jié)構(gòu)精確判斷的基礎(chǔ)之上，因?yàn)橥话l(fā)性公共衛(wèi)生事件對不同行業(yè)或者企業(yè)造成的風(fēng)險(xiǎn)和損害是不同的。這和不同行業(yè)的交易模式、企業(yè)規(guī)模和危機(jī)持續(xù)的時(shí)間有關(guān)。就交易形式而言，如今的市場交易模式包括單純的線下交易模式、線上交易與線下交易相融合的模式及純粹的線上模式。純粹的線上模式受到突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響較小，而高度依賴線下交易模式的行業(yè)會受到較大影響。就企業(yè)的規(guī)模而言，中小型服務(wù)類企業(yè)受到疫情的影響較大。大量中小企業(yè)的消亡將會改變部分市場的結(jié)構(gòu)形態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)市場的集中程度更高，進(jìn)而產(chǎn)生壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。大量企業(yè)的破產(chǎn)也帶來較為嚴(yán)重的預(yù)付性消費(fèi)違約的問題，產(chǎn)生了消費(fèi)者維權(quán)問題。疫情管控措施持續(xù)時(shí)間的長短對于市場競爭秩序存在影響。長時(shí)間的營業(yè)限制措施會導(dǎo)致部分企業(yè)資金鏈斷裂，對整體市場結(jié)構(gòu)造成影響。此外，為應(yīng)對物理隔絕措施的“無接觸消費(fèi)模式”將會逐步改變消費(fèi)者的習(xí)慣，平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會更具有規(guī)模效應(yīng)，相關(guān)市場的壟斷風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。

（一）反壟斷執(zhí)法中的彈性措施

因?yàn)橐咔榈脑?，反壟斷?zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)場執(zhí)法調(diào)查的頻率減少，執(zhí)法資源和力度與常規(guī)狀態(tài)相比也存在不同。監(jiān)管主體也會為了抗疫的需要適當(dāng)簡化執(zhí)法程序，對有利于防疫和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的交易采取加快審批速度和適度豁免的措施。《反壟斷法》第十五條第（四）款也將“救災(zāi)救助”作為壟斷協(xié)議豁免的情形之一。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響下，市場執(zhí)法的重心在于那些不需要太多調(diào)查就可以定性的行為，比如價(jià)格違法。而對于需要復(fù)雜調(diào)查程序的執(zhí)法案件，執(zhí)法力度就會相對弱一些，例如壟斷協(xié)議行為和經(jīng)營者集中行為。各國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在新冠肺炎疫情爆發(fā)時(shí)期都采取了較多的彈性執(zhí)法措施，如下表所示：

表4 各國反壟斷執(zhí)法簡化以及豁免的措施

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取彈性執(zhí)法的目的主要是保證基本生活用品的提供和社會秩序的穩(wěn)定。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在放松執(zhí)法時(shí)也是較為謹(jǐn)慎的，僅限于特定的行業(yè)，大多限定了時(shí)間，也規(guī)定了必要的限度。

（二）對價(jià)格違法行為的強(qiáng)化執(zhí)法

突發(fā)性事件中的價(jià)格波動行為也時(shí)有發(fā)生，公眾巨大的輿論效應(yīng)也影響監(jiān)管者的行動策略，為回應(yīng)公眾的憤怒，政府傾向于采取較為嚴(yán)厲的市場執(zhí)法措施。政府在緊急狀態(tài)中中的價(jià)格管制措施具有歷史傳統(tǒng)，例如德國在一戰(zhàn)時(shí)期頒布的各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制法令中就有大量涉及到價(jià)格管制的措施，而且與刑事處罰的銜接更為緊密。我國在“非典”時(shí)期也采取了各種直接價(jià)格管制措施。例如廣東省物價(jià)局在全省范圍內(nèi)對屬于市場調(diào)節(jié)價(jià)的防治非典型肺炎的部分醫(yī)藥用品及相關(guān)商品實(shí)行價(jià)格干預(yù)措施，規(guī)定這些商品的銷售利潤率、購批差率、批零差率和最高限價(jià)范圍等。“亂世用重典”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)在非常態(tài)時(shí)期具有更堅(jiān)實(shí)的社會認(rèn)知基礎(chǔ)，此時(shí)的漲價(jià)行為具有較強(qiáng)的社會關(guān)注度。經(jīng)營者在緊急狀態(tài)中的價(jià)格調(diào)整行為也極容易受到公眾輿論的影響。因?yàn)閮r(jià)格波動是容易被感知的，與消費(fèi)者利益有最為直接的影響，而且調(diào)查起來難度較小。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)平臺執(zhí)法力度的強(qiáng)化也和價(jià)格調(diào)控有關(guān)；比如意大利的反壟斷局對亞馬遜和ebay的不合理漲價(jià)行為進(jìn)行的反壟斷調(diào)查。合肥市政府決定從2020年3月到12月，在全市范圍內(nèi)開展整治公用企業(yè)壟斷行為的專項(xiàng)執(zhí)法，在疫情期間的從嚴(yán)從快查處。美國司法部對違反反壟斷法的規(guī)定的口罩、呼吸機(jī)銷售作出警告。①“Justice Department Cautions Business Community Against Violating Antitrust Laws in the Manufacturing，Distribution，and Sale of Public Health Products”，https：//www.justice.gov/opa/pr/justice-department-cautions-businesscommunity-against-violating-antitrust-laws-manufacturing，訪問日期：2020年3月28日。

但筆者認(rèn)為，價(jià)格監(jiān)管措施應(yīng)當(dāng)具有“臨時(shí)性”“必要性”和“可審查性”的總體特征，異常的價(jià)格劇烈波動與市場擠兌行為與恐慌狀態(tài)下的信息不對稱結(jié)構(gòu)有關(guān)。此時(shí)的執(zhí)法重點(diǎn)不在于對經(jīng)營者價(jià)格制定過程的完全干預(yù)，而是對不合理調(diào)價(jià)動機(jī)的審查?！秲r(jià)格法》第十四條規(guī)定：“經(jīng)營者不得有下列不正當(dāng)價(jià)格行為：（三）捏造、散布漲價(jià)信息，哄抬價(jià)格，推動商品價(jià)格過高上漲的?！币虼耍咔槠陂g的價(jià)格執(zhí)法不能夠偏離該條款的立法原文和精神，不能僅根據(jù)價(jià)格區(qū)間的變化判斷行為是否違法。再根據(jù)《價(jià)格法》第三十條：“當(dāng)重要商品和服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度等干預(yù)措施?！痹摋l在實(shí)際適用中也存在范圍限定過于模糊的弊端，例如法條中的“過高”“顯著”“有可能顯著”等表述方式賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)較多自由裁量的空間。重要商品和服務(wù)隨著疫情持續(xù)階段的不同也會發(fā)生變化，因此不能用靜態(tài)的眼光將該范圍內(nèi)的商品和服務(wù)予以特指。2020年2月12日，湖北省洪湖市某藥房銷售一次性口罩，購進(jìn)價(jià)格0.6元/只，銷售價(jià)格1元/只，洪湖市市場監(jiān)督管理局調(diào)查后，認(rèn)為其涉嫌哄抬價(jià)格，決定沒收違法所得14210元，罰款人民幣42630元。該事件在當(dāng)時(shí)引起了較大的爭議，從側(cè)面體現(xiàn)了在重大危機(jī)時(shí)刻，監(jiān)管措施仍然具有犧牲科學(xué)性的缺陷。筆者認(rèn)為，不能將所有的價(jià)格上調(diào)行為都視為是非法的。危機(jī)時(shí)刻并不意味著對權(quán)力的濫用，而是在合法的自由裁量權(quán)比例內(nèi)加大干預(yù)或者處罰的力度。在進(jìn)行市場監(jiān)管執(zhí)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體地區(qū)、具體行業(yè)、主觀惡性和危害程度等多重因素慎用自由裁量權(quán)。

余論

危機(jī)時(shí)期往往也是國家干預(yù)行為的活躍期，但此時(shí)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制類措施很難繼續(xù)作用于常態(tài)化時(shí)期。在疫情持續(xù)期間，政府采取的市場監(jiān)管措施必須是臨時(shí)性的措施，一旦突發(fā)性事件的緊急狀態(tài)解除后，國家干預(yù)應(yīng)當(dāng)逐步退出。在突發(fā)事件的狀態(tài)下，國家需要保證干預(yù)措施的精細(xì)化水平。國家干預(yù)的介入程度主要通過干預(yù)政策的密集程度、司法回應(yīng)頻率以及處罰力度來體現(xiàn)。疫情期間的國家干預(yù)目標(biāo)和價(jià)值排序隨著時(shí)間階段而有所區(qū)分。在疫情爆發(fā)之前，國家干預(yù)的主要目標(biāo)在于確保國家正確安排積累與消費(fèi)的比例，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立良好秩序的基礎(chǔ)之上規(guī)范自身的收支行為。在疫情全面暴發(fā)和迅速蔓延的階段，國家干預(yù)的目標(biāo)存在較為明顯的價(jià)值位階，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將公民的生命健康權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)的整體秩序置于經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)增長、國家財(cái)政汲取能力等目標(biāo)之前。此時(shí)的國家干預(yù)在程序的基礎(chǔ)上仍需兼顧比例和績效，具體而言應(yīng)當(dāng)區(qū)分合理的市場波動和異常的市場波動，對異常的市場波動采取臨時(shí)性的、更為強(qiáng)硬性的監(jiān)管措施，而對市場可以自發(fā)調(diào)節(jié)的合理波動采取彈性執(zhí)法的措施。在疫情常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)消退時(shí)期，國家干預(yù)的目標(biāo)在于經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條第（六）款要求各級政府及時(shí)組織開展生產(chǎn)自救、恢復(fù)重建等善后工作。這一條也說明了應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中也有明顯的時(shí)間階段區(qū)分。時(shí)間階段區(qū)分影響政府與市場的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系等。在此次抗擊新冠肺炎疫情期間，各地各級政府也相應(yīng)出臺了災(zāi)后重建及恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)措施，但這些措施仍然不能偏離現(xiàn)行的法律規(guī)范約束。①熊偉：《新冠肺炎疫情背景下政府消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則的法律檢視》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第5期。總體而言，國家干預(yù)需要將比例原則融入到具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)中，需要保障充足的國家積累、需要各類專業(yè)人士參與到立法和政策制定的過程之中，需要對干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評估，對因不當(dāng)干預(yù)造成的損失進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)取?/p>