項(xiàng)目績效評價對推動績效考核工作的研究與建議

●張春梅 董臻華 盧 鋒

自2021年山西省婦幼保健機(jī)構(gòu)全面開展績效考核以來，山西省衛(wèi)健康委相關(guān)部門在全省婦幼保健機(jī)構(gòu)正在運(yùn)行的各項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行探索和研究，擴(kuò)展婦幼保健機(jī)構(gòu)績效考核實(shí)施模式與方式，參考《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》等文件明確提出的主要目標(biāo)內(nèi)容，以為全省婦幼群體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)，以項(xiàng)目的推動和實(shí)施來促進(jìn)婦幼保健機(jī)構(gòu)的績效考核管理改革實(shí)施進(jìn)程，建立健全完整的涵蓋各階段的出生缺陷防治體系。本文以2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目的績效評價為例，以項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)行來檢視婚檢項(xiàng)目執(zhí)行過程中可能存在的盲點(diǎn)，探索有效的可行性路徑，以期達(dá)到對全省婦幼保健機(jī)構(gòu)績效考核工作的推動目的。

一、免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查項(xiàng)目的實(shí)施情況

（一）項(xiàng)目實(shí)施背景

2003年《婚姻登記條例》的修訂，不再將婚檢作為婚姻登記形式要件，婚檢率由當(dāng)年的53.4%驟降至2004年的2.7%，2004年，原衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于免費(fèi)開展婚前保健咨詢和指導(dǎo)的通知》，要求各地醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)開展免費(fèi)婚檢。通過各方努力，2013年婚檢率真回升至52.9%，但仍低于2002年的水平[1]。山西省自2003年不再實(shí)行強(qiáng)制婚檢以來，根據(jù)《2019年山西省婦幼衛(wèi)生年報分析報告》，2017年全省的婚檢率只有7.6%，2018年全省的婚檢率僅有5.9%[2]。免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查是通過財政補(bǔ)助的方式，對準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方提供健康體檢、健康教育、生育指導(dǎo)和醫(yī)學(xué)咨詢服務(wù)，是婚前保健的主要服務(wù)內(nèi)容和形式。2020年，山西省政府將“免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查服務(wù)”列為省政府確定的民生實(shí)事之一，山西省衛(wèi)生健康委員會等6部門印發(fā)《2020山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查工作實(shí)施方案》，確立了“五個一”的總體思路和目標(biāo)，2020年全年，山西省的婚檢率就達(dá)到了72.66%，疾病檢查出率為14.58%。2021年，山西省政府繼續(xù)將此項(xiàng)目列為民生實(shí)事之一。

（二）項(xiàng)目的組織和實(shí)施

免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查項(xiàng)目是由山西省衛(wèi)生健康委員會、山西省民政廳、山西省財政廳、婦兒工委、共青團(tuán)、婦聯(lián)等多個部門和機(jī)構(gòu)共同組織實(shí)施，充分利用各部門和機(jī)構(gòu)的自身優(yōu)勢和平臺，通過宣傳、引導(dǎo)和鼓勵服務(wù)對象自覺主動的參與此項(xiàng)目等方式，達(dá)到降低出生缺陷的發(fā)生率。項(xiàng)目實(shí)施范圍覆蓋全省11市117個縣區(qū)。只要符合《民法典》有關(guān)規(guī)定的男女雙方或一方，并擬在本地辦理結(jié)婚登記手續(xù)的，包括新婚、復(fù)婚、再婚夫婦，均可享受項(xiàng)目服務(wù)。此項(xiàng)目服務(wù)重點(diǎn)檢查嚴(yán)重遺傳性疾病、指定傳染病、精神疾病3種疾病，共開展14項(xiàng)免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查內(nèi)容，其中包括咨詢服務(wù)3項(xiàng)，體格檢查服務(wù)3項(xiàng)，實(shí)驗(yàn)室檢查7項(xiàng)，影像醫(yī)學(xué)檢查1項(xiàng)。根據(jù)“當(dāng)年預(yù)撥、次年結(jié)算”的原則，2021年，一共拔付5219余萬元，項(xiàng)目資金到位率100%。

（三）項(xiàng)目績效目標(biāo)

根據(jù)《2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查工作實(shí)施方案》提出的工作目標(biāo)，2021年，準(zhǔn)備結(jié)婚的男女雙方對婚檢政策知識知曉率達(dá)到90%以上，婚檢率達(dá)到75%以上等，經(jīng)績效評價，實(shí)際產(chǎn)出目標(biāo)指標(biāo)值婚檢政策知識知曉率＞90%，婚檢率＞75%,疾病檢查率＞8%，反饋婚檢結(jié)果及時率100%，信息收集報送及時率100%，接受免費(fèi)婚檢夫婦滿意度100%，婚檢機(jī)構(gòu)滿意度＞90%。

二、項(xiàng)目績效評價工作情況

（一）目的和依據(jù)

財政支出績效評價旨在通過評價改善預(yù)算部門的財政支出管理，優(yōu)化資源配置及提高公共服務(wù)水平。本次項(xiàng)目績效評價主要按照《2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查工作實(shí)施方案》《財務(wù)部關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見＞的通知》《中共山西省委山西省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》等文件內(nèi)容要求，根據(jù)山西省財政廳印發(fā)的《省級項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》，客觀、公正、全面地評價2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目，遵循規(guī)范的評價程序，運(yùn)用科學(xué)合理的指標(biāo)體系和評價方法，對項(xiàng)目支出及政策進(jìn)行績效評價，全面反映財政資金產(chǎn)出效益和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。通過評價2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目在預(yù)算管理、資金決策、項(xiàng)目組織實(shí)施方面的開展情況，總結(jié)該項(xiàng)目實(shí)施中總結(jié)出的主要經(jīng)驗(yàn)做法，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，分析相關(guān)問題，提出相關(guān)改進(jìn)措施與政策建議，進(jìn)一步強(qiáng)化部門責(zé)任，為政府相關(guān)決策及預(yù)算安排提供重要依據(jù)。

（二）對象和范圍

本次績效評價對象為2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目財政預(yù)算安排的全部項(xiàng)目資金。范圍包括2021年全年省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目在全省范圍內(nèi)婚前檢查執(zhí)行情況和補(bǔ)貼費(fèi)用、相關(guān)宣傳工作完成情況、技術(shù)培訓(xùn)和項(xiàng)目管理情況等。

（三）原則和方法

此次績效評價遵循獨(dú)立原則、客觀原則、規(guī)范原則，秉承相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，科學(xué)設(shè)置評價指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)指標(biāo)首選量化指標(biāo)，對無法量化的指標(biāo)采取定性的方式，全面掌握項(xiàng)目管理和實(shí)施情況，真實(shí)、客觀、公正評價財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和公平性。

此次績效評價擬采用定性評價與定量評價相結(jié)合方法，通過比較法、因素分析法、綜合指數(shù)評價法、公眾評判法等方法，核實(shí)項(xiàng)目資料、現(xiàn)場查看婚檢機(jī)構(gòu)工作情況、人員管理情況，以訪談、問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，綜合應(yīng)用對比分析，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個維度對財政資金使用管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行綜合評價。

（四）指標(biāo)體系

根據(jù)山西省財政廳印發(fā)的《省級項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》《2022年度省級財政重點(diǎn)績效評價實(shí)施方案》《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》《省級項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》《2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查工作實(shí)施方案》等文件內(nèi)容和要求，綜合考慮評價項(xiàng)目的專項(xiàng)個性特征，細(xì)化評分細(xì)則和等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照“決策—過程—產(chǎn)出—效益”的邏輯思路、匹配性與適應(yīng)性原則等對績效目標(biāo)進(jìn)行分解，結(jié)合計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等制定指標(biāo)的目標(biāo)值，形成2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系，包括決策、過程、產(chǎn)出、效益4大類別、11個二級指標(biāo)、26個三級指標(biāo)。

（五）評價情況和評價結(jié)論

根據(jù)制訂的績效評價指標(biāo)體系，經(jīng)評價，2021年山西省免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查補(bǔ)助項(xiàng)目得分88.4分，績效評級為良。

評價組認(rèn)為，項(xiàng)目績效目標(biāo)明確、合理，資金使用基本合規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施與管理較為規(guī)范，社會滿意度較高，基本達(dá)到了年度既定目標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施效果顯著。

三、績效評價指標(biāo)分析與研究

績效評價指標(biāo)主要充分考慮了是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)要求；是否與部門職責(zé)范圍相符，屬于部門職責(zé)所需；是否屬于公共財政支持范圍，是否符合地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則；設(shè)定的績效目標(biāo)是否依據(jù)充分，是否符合客觀實(shí)際；設(shè)定的績效指標(biāo)是否清晰、細(xì)化、可衡量性等；設(shè)定的項(xiàng)目是否經(jīng)過科學(xué)論證、有明確標(biāo)準(zhǔn)，資金額度與年度目標(biāo)是否相適應(yīng)；資金分配是否有測算依據(jù)，與單位實(shí)際是否相適應(yīng)；資金使用是否符合相關(guān)財務(wù)管理制度規(guī)定等。

從項(xiàng)目決策類指標(biāo)來看，主要從立項(xiàng)依據(jù)充分性、立項(xiàng)依據(jù)規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性、預(yù)算編制科學(xué)性、資金分配合理性等6個指標(biāo)考查了項(xiàng)目立項(xiàng)、績效目標(biāo)及資金投入情況。項(xiàng)目決策類指標(biāo)權(quán)重分共20分，實(shí)際得分為20分，得分率100%。可以看出，組織管理者在充分、規(guī)范、合理、目標(biāo)明確地進(jìn)行項(xiàng)目管理，對項(xiàng)目的實(shí)施發(fā)揮重要的關(guān)鍵性作用。免費(fèi)婚學(xué)醫(yī)學(xué)檢查是民生工程，主要實(shí)施單位是省婦幼保健機(jī)構(gòu)政府舉辦，不以營利為目的，是具有公共衛(wèi)生性質(zhì)的公益性服務(wù)主體，是為婦女兒童提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。在實(shí)施績效考核的過程中，可以參考此次的項(xiàng)目績效評價管理方法，結(jié)合全省實(shí)際，依據(jù)國家衛(wèi)生健康委《婦幼機(jī)構(gòu)績效考核辦法》和《婦幼保健機(jī)構(gòu)管理辦法》等文件內(nèi)容，對考核指標(biāo)進(jìn)行本土化二次細(xì)分，因地制宜，合理確定各市縣的各項(xiàng)績效考核指標(biāo)的權(quán)重和賦值，同時加強(qiáng)落實(shí)功能管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目主體和考核責(zé)任主體二合一。

從過程類指標(biāo)來看，主要從資金管理、組織實(shí)施兩個角度考查了項(xiàng)目資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率、資金使用合規(guī)性、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性、項(xiàng)目監(jiān)控規(guī)范性等幾個方面。過程類指標(biāo)權(quán)重分共20分，實(shí)際過程13分，項(xiàng)目過程情況績效為中。參考項(xiàng)目過程類指標(biāo)，在全省婦幼保健機(jī)構(gòu)績效考核實(shí)施過程中有著類似問題，就是過程執(zhí)行實(shí)施艱難，資金到位不及時或資金短缺，實(shí)施過程中的自評措施形同虛設(shè)，過程管理制度太籠統(tǒng)，監(jiān)控制度健全但執(zhí)行難等，對于這些現(xiàn)象，在進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，調(diào)整相應(yīng)的過程實(shí)施辦法，比如說規(guī)范使用疾病編碼、使用標(biāo)準(zhǔn)化接口、完成病案首頁上報、遴選部分婦幼保健績效考核指標(biāo)與部門科室考核指標(biāo)有機(jī)結(jié)合等工作，以強(qiáng)化過程的執(zhí)行力度和執(zhí)行完成情況。

從項(xiàng)目產(chǎn)出類指標(biāo)來看，主要從婚檢率、婚檢政策知識知曉率、疾病檢出率、反饋婚檢及時率、信息收集報送及時率、指定傳染病轉(zhuǎn)診率、婚檢項(xiàng)目規(guī)范性、婚檢機(jī)構(gòu)及人員規(guī)范性等8個指標(biāo)，以考察項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況。產(chǎn)出類指標(biāo)權(quán)重分共30分，實(shí)際得分29分，產(chǎn)出情況績效為優(yōu)。其中婚檢機(jī)構(gòu)及人員規(guī)范性項(xiàng)目指標(biāo)滿分3分，得2分，經(jīng)核查，部分縣區(qū)婚前保健門診設(shè)置不夠規(guī)范，受人員、場地、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等多種因素制約，部分婚檢機(jī)構(gòu)設(shè)置不達(dá)標(biāo)，難以滿足婚檢項(xiàng)目和廣大群眾的需要。作為婚檢機(jī)構(gòu)的主要實(shí)施主體，項(xiàng)目的問題其實(shí)就是機(jī)構(gòu)本身的問題，人才梯隊(duì)未建立，嚴(yán)重缺乏基層專業(yè)技術(shù)人才，醫(yī)療設(shè)備短缺，未安裝病案統(tǒng)計(jì)軟件，數(shù)據(jù)質(zhì)控實(shí)施難等問題因素，還需要組織管理者加大投資力度和管理力度。

從效益類指標(biāo)來看，主要從提高婚檢率控制和減少人口出生缺陷、建立健全工作機(jī)制、參加免費(fèi)婚前醫(yī)學(xué)檢查主動性和自覺性增強(qiáng)、免費(fèi)婚檢和孕前優(yōu)生健康檢查有機(jī)整合、接受免費(fèi)婚檢夫婦滿意度、婚檢機(jī)構(gòu)滿意度等6個指標(biāo)考察該項(xiàng)目社會效益、可持續(xù)發(fā)展、滿意度指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況。效益性指標(biāo)權(quán)重分共30分，實(shí)際得分26.4分，項(xiàng)目效益績效為良。參考項(xiàng)目效益類指標(biāo)，全省的婦幼保健機(jī)構(gòu)績效考核可以推進(jìn)分級診療和信息化建設(shè)，增加預(yù)約診療服務(wù)比例；進(jìn)一步完善考核方案；對照考核指標(biāo)找差距，加大未參加等級評審的婦幼保健機(jī)構(gòu)加強(qiáng)服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理。

四、建議

（一）統(tǒng)籌安排的必要性

從項(xiàng)目的全過程可以看出，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，早謀劃、早準(zhǔn)備這個統(tǒng)籌安排思路是非常必要的。組織管理者在充分征求意見，深入調(diào)研績效考核工作的實(shí)施難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，尋找盲點(diǎn)，加強(qiáng)績效考核工作重要性的意識培訓(xùn)，尋求并加大資金投入力度，爭取做到統(tǒng)籌安排不是套話、虛話，把績效考核工作落實(shí)到實(shí)處。

（二）多措并舉創(chuàng)造有利條件

不論是項(xiàng)目實(shí)施開展，還是績效考核的全盤運(yùn)作，開拓思路，創(chuàng)新舉措都是必要的。比如加強(qiáng)人才隊(duì)伍的引進(jìn)工作，積極創(chuàng)造條件推動職工的積極性；加強(qiáng)技術(shù)能力的提升工作，公正公開考核的各項(xiàng)實(shí)施措施，實(shí)施嚴(yán)格的崗位培訓(xùn)及考核制度；加大投入，有計(jì)劃地對人才、場地、設(shè)備等進(jìn)行提升；營造積極良好的實(shí)施氛圍，讓績效考核標(biāo)準(zhǔn)在日常工作中做到常態(tài)化等。

（三）積極爭取上級主管部門和地方財政的支持

在全省婦幼保健機(jī)構(gòu)實(shí)施績效考核管理的目的是為了更好地服務(wù)廣大婦幼群體，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)方便有需要的服務(wù)對象，把婦幼保健工作發(fā)展成一個高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)平臺，這些都離不開地方財政的支持和上級主管部門的制度、管理支持。

（四）加強(qiáng)規(guī)范性建設(shè)

婦幼保健機(jī)構(gòu)自身不足不利于整合資源、優(yōu)化流程，需要增強(qiáng)信息化建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化服務(wù)流程，加強(qiáng)部門間協(xié)作等規(guī)范性建設(shè)來彌補(bǔ)不足之處。