房地產企業(yè)破產重整“府院聯動”機制研究

●耿玉娟 呂志萱

一、由單向走向互動的破產“府院聯動”機制的必要性

如今房地產企業(yè)破產重整社會實踐不在少數，由于其中牽涉到多數部門及個人的切身利益，在此過程中出現的問題也愈發(fā)復雜，進一步暴露出破產重整制度的不完善。當下，正是由于破產重整法律制度的缺陷、政府職責的特殊性以及破產事務的復雜性，“府院聯動”機制可以被視為一個暫時的有效之舉。

（一）配套機制不完善

自《企業(yè)破產法》2007年開始實施至今十余年來，企業(yè)破產在該法律規(guī)范的指引下已逐步走向正軌，但是從實踐反饋出的結果來看，依然存在些許問題使得破產管理人履職時存在困難、法院執(zhí)行并不順暢，這些問題亟待解決。

縱觀社會實踐，房地產破產企業(yè)的工商注銷問題不容忽視。因各個行政單位規(guī)定不盡統一，大量破產企業(yè)無法完成注銷，社會中出現大量“破而不消”的情形，嚴重影響了國家稅收、工商管理以及法定代表人的個人社會信用。此外，企業(yè)職工的破產安置問題也不容小覷，由于牽涉到大量勞動力的生存就業(yè)，關系到國計民生，更是需要相關部門加強合作。大量社會實踐問題表明，當前《企業(yè)破產法》的配套機制有待于進一步完善。

（二）“府院聯動”是借力與助力雙向良性互動過程的需要

“府院聯動”機制下，行政與司法的有力、有效結合，為相關房地產企業(yè)的救濟路徑提供了雙重保障，側面帶動地區(qū)產業(yè)更新換代，經濟結構優(yōu)化升級，進一步落實供給側結構性改革。通過制定與地方政策配套的資產分配方案，既可以在資產分配過程中最大程度維護債權人的合法權益，也可以確保主體退出后剩余的優(yōu)質資產快速進入市場二次利用。社會實踐中不乏存在典型案例，正如紹興地區(qū)部分房地產破產案件的財產處理，正是因為得到政府招商政策的鼎立支持，才能在房地產市場如此消極的情形下，迅速得以解決。[1]

這些聯動的成果，有力地彰顯了“府院聯動”機制的現實價值，“府院聯動”是借力與助力雙向良性互動過程的需要[2]：在供給側結構性改革的時代浪潮下，市場出清、僵尸企業(yè)起死回生成為地方黨委、政府的工作重點與工作難點，各級黨委、政府有動力出臺各項舉措推動企業(yè)破產出清、僵尸企業(yè)盤活，法院可以以此為著力點，推進房地產企業(yè)破產審判及審判后執(zhí)行工作的順暢開展；反之，法院的破產審判與執(zhí)行落實情況也在一定程度上為黨委、政府的重點工作提供有效的司法支撐，助力黨委文件、行政文件的向下貫徹，并進一步推動供給側結構性改革。

（三）“府院聯動”機制可以有效破解房地產企業(yè)破產重整難點

前期資金投入量大、主體投資多元化、后續(xù)資金需求持續(xù)期長是房地產企業(yè)的行業(yè)特性，該特性使得房地產行業(yè)出現盲目擴大投資規(guī)模，財務造假，官商勾結申報貸款，使用資金缺乏理性等其他種類繁復的現實狀況，后續(xù)缺乏有效的行政監(jiān)管更是使房地產企業(yè)危機重重?！邦A售”是大多數房地產企業(yè)較為常見的經營模式，購房者尚未見到房產前就已經支付了部分款項，一旦開發(fā)商無力償還巨額債務進入破產程序，此時開發(fā)商無法實際交付房產，購房者將會承擔由此帶來的全部風險。[3]房地產企業(yè)一旦因為資金問題進入到破產程序，其后續(xù)將影響到購房者、建筑工人以及供貨商等多方主體的切身利益，由于涉及的主體眾多以及牽扯的事務復雜，極易影響社會安定。

房地產企業(yè)涉及多方主體、關聯大量事務，其相關工作并不會隨著破產重整而結束。此時，更加需要行政部門參與其中，彼此加強合作，推動破產重整程序繼續(xù)順利開展。政府作為行政區(qū)劃內各項事務的總調度、各個下屬部門作為具體事務的分管單位，應對房地產企業(yè)破產重整規(guī)劃路徑、提供幫助、大力配合。

房地產企業(yè)破產重整是一項繁冗的體系性工作，雖然有破產管理人協助法院從事相關工作，但僅依靠行政系統、司法系統難以保障其效率。長遠來看，法院與政府相互配合，形成程序化、模式化的破產重整案件處置工作機制，以及法院主導破產重整工作方向、政府行政輔助、管理人具體執(zhí)行的聯動模式，[4]把三方作為一個整體以此彌補破產重整工作的缺陷，提高破產重整工作的市場接受度，讓更多的房地產企業(yè)愿意通過這一方式重新立足于市場。

上述三點原因，共同構成了房地產企業(yè)“府院聯動”機制的主要成因，并在具體實踐中不斷完善、充實“府院聯動”制度?！案郝搫印睓C制下，從政府主導再到司法主導，是實踐理性向制度理性的回歸，也是制度價值對實踐操作的引領。

二、當前破產重整中“府院聯動”機制運用之不足

(一)府院聯動實踐形式單一，清算組擔任管理人的方式占比較大

“聯席會議”因其能夠根本性解決問題以及開啟其他聯動機制運作，往往是最重要也是最常見的“府院聯動”機制形式。在社會實踐中，往往是管理人發(fā)現問題并提出初步方案，通過法院和管理人工作例會，進一步明確問題、解決方案，再報請法院啟動府院聯席會議，會上各方主體確定處理方案，明確具體責任，從而促進問題解決。如果上述問題無法通過聯席會議得到相應處理，那么聯席會議確定的有關部門就會提出相應的解決措施，報請領導啟動相應的專項協調會議，邀請相應部門參加，并形成會議紀要，促進問題實際解決。

《企業(yè)破產法》第24條規(guī)定，清算組可以作為管理人。但是，清算組成為管理人也僅存在于幾種特定的情形。法律如此規(guī)定的意圖就是防止出現人民法院在地方政府的干預下，在大多數的案件中都指定清算組擔任管理人，將市場化破產推回到“政策性破產”的老路。[5]但目前河南省適用最多的是指定清算組擔任管理人的單一模式。

(二)破產重整中政府角色缺位，政府責任意識淡漠

1．破產法規(guī)定缺失，政策規(guī)定不明。當下，我國破產法律制度尚不規(guī)范，破產衍生出的社會問題難以完全、高效地通過法治手段得以化解，加之社會誠信體制、市場經濟體制不健全，單憑法院無法有效解決破產引申出來的眾多問題，因此政府協助參與不可或缺。但實踐中，政府各部門因權責模糊、定位不清、角色不明，難以持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用。一些地方政府將信訪問題作為衡量是否支持破產案件協調的標準，根據個案情形衡量政府需要參與的程度和履行的責任，不同案件不同對待；還存在部分地方政府認為企業(yè)一旦步入到破產程序上，破產事務及衍生出的社會矛盾已屬法院工作事項，政府不應再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應由法院通過司法手段予以處理。前述種種表明，因《企業(yè)破產法》等相關法律規(guī)范及其配套措施尚不明晰，導致政府在重整工作中的缺位、錯位現象屢有發(fā)生。

2．對破產衍生問題處理在一些地方，法院急，政府不急。實踐中，政府往往被動承擔破產及其衍生問題的相關責任，缺乏處理問題的本位意識，甚至將其應有職能隨意曲解為“法院的本職工作”和“對法院相關工作的大力支持”，并對府院聯動的事項消極怠政，將破產重整衍生的社會問題完全交由法院承擔?；蛘呒幢銋⑴c到企業(yè)重整涉及的衍生事務中，仍然處于法院或管理人“推一下就動一下，不推就不動”的局面。實際上，“破產法是一部社會外部性極強的實踐性法律”[6]，其不僅涉及債權人公平受償、重整企業(yè)存續(xù)等自身制度的內容，而且衍生出外部社會功能。如當下的推進供給側結構性改革、處置“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化營商環(huán)境等目標的實現，均與破產法息息相關。前述事項同樣也與政府的行政服務職能緊密相連，這要求政府在對待破產重整衍生事務時應當適度嵌入，主動作為、積極作為，準確定位其“配套”的職能，而不能作為旁觀者或者參與后的消極作為者。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境背景下企業(yè)破產工作協調機制缺失

市場退出機制被視為市場經濟鏈條中必不可少的關鍵一環(huán)，破產法作為市場退出機制的管理規(guī)則，在實行過程中若做到真正的市場化、法治化，必然會對市場經濟及其賴以生存發(fā)展的社會制度產生諸多的深遠影響。所以破產法不僅在程序性規(guī)則的制定、維護債權人合法權益、挽救破產企業(yè)等方面，具有至關重要的直接法律調整效果，其還承擔著諸如優(yōu)化營商環(huán)境等方面的社會意義與功能。在破產案件中，通過引入“府院聯動”機制，充分發(fā)揮政府與法院雙方各自的職能優(yōu)勢，促進二者的有效合作，必然會產生1+1＞2的雙贏局面。[7]

2020年1月1日起實行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，2019年7月16日實施的《加快完善市場主體退出制度改革方案》，在法律規(guī)范中均不同程度地指出建立”“府院聯動”機制，推進行政機關與司法機關相互配合，依法推動符合條件的企業(yè)進行破產重整或者清算，政府在此過程中積極履行職能，最大程度地發(fā)揮政府在企業(yè)破產重整中的積極作用。但是盡管存在明文規(guī)定，“常態(tài)化的府院聯動機制”仍尚不存在。

三、破產重整中“府院聯動”機制的優(yōu)化及其提升

(一)法律、法規(guī)應當明確市場化破產中政府角色定位

實踐中，政府往往不能準確定位自身角色，其參與破產重整案件的過程在越位與失位間此消彼長，或者干預過度，致使破產程序本身喪失了司法主導下的社會自治功能；或者消極怠政，對破產退出派生出來的一系列問題不予理會，完全讓法院自行尋求解決辦法。比如存在部分地方政府過多干涉企業(yè)破產的各個環(huán)節(jié)，以行政命令指引司法程序，要求法院服從、服務地方政府決策意志；也存在部分地方政府想當然地以為房地產企業(yè)一旦進入破產程序，破產事務及衍生出的社會矛盾已屬法院工作事項，政府不應再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應由法院通過司法手段予以處理。前述行政機關的不當做法均因其未能正確定位自身角色。事實上，破產重整中正確的定位應是司法機關作主導，行政機關打配合，遵循“法院是破產程序的主導者，政府是破產事件的協調者和風險處置者”，如此才能更好地發(fā)揮政府與法院各自的作用，有效推進破產程序進行。

（二）自上而下政策應當明確規(guī)定建立常態(tài)化“府院聯動”機制

當下，絕大多數地區(qū)的府院聯動措施實行“一事一議”“一案一議”的個案解決方式，因其主要依賴領導重視程度，因而具有臨時性、不確定性、非規(guī)范性等特點。這種過渡性舉措終究與“市場化、法治化破產”的發(fā)展目標不相吻合，因而并非長久之計。因此，必須在充分歸納、總結實踐經驗的基礎上，進一步改革“府院聯動”機制，使其處理房地產企業(yè)破產事務呈現出一種“良性互動”的現實狀態(tài)。如今，相當一部分地區(qū)的府院聯動機制運行模式逐步從個案協調的“具體式”，向政府與法院簽署一系列文件的“抽象式”方向發(fā)展。如2016年浙江省印發(fā)《關于成立省級“僵尸企業(yè)”處置府院聯動機制的通知》，成立了全國首個“省級府院聯動平臺”；此后，全國各個地方級政府先后出臺“府院聯動”相關文件。河南省適用“府院聯動”機制相對較晚，2017年3月1日河南省政府出臺《關于省屬企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”的意見》要求，“建立常態(tài)化府院聯動機制,主動對接最高法院、省高院有關市場化、法治化、常態(tài)化破產審判工作部署?！盵8]隨后，河南又先后出臺《省屬企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”工作聯席會議制度》[9]《關于實施合組并行集中辦公推進下半年四項重點工作有關事項的通知》[10]《關于加強府院聯動推進僵尸企業(yè)破產工作的意見》[11]《關于切實發(fā)揮破產審判職能服務保障全省國有企業(yè)改革若干問題的意見》[12]規(guī)范“府院聯動”機制，《關于加強國有僵尸企業(yè)破產審判工作的實施意見》亦就“深化府院聯動”提出專門要求[13]，“建立健全國有僵尸企業(yè)破產處置聯席會議制度，每月召開例會,協調解決職工安置、社會保險、穩(wěn)定維護、稅收優(yōu)惠、保全解除、招商引資、企業(yè)注銷、信用修復、破產費用保障、民生權益保障等司法和非司法方面的問題，推動個案協調向制度化對接轉變,保障破產案件高效、穩(wěn)妥審結。”[14]

國家層面，2017年最高院出臺的《關于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》，2018年發(fā)布《全國法院破產審判工作會議紀要》，2019年國家發(fā)改委、最高院等13部委出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案的通知》，要求“加強司法與行政合作，鼓勵司法與行政協調機制常態(tài)化機制建立”[15]。

從前述文件的出臺可以看出，無論是國家層面還是各級地方政府，對于破產程序中“府院聯動”重視程度愈加凸顯，彰顯出市場化破產中“府院聯動”的重要性，也為破產審判工作及企業(yè)重整中建立常態(tài)化的“府院聯動”機制提供了支撐[16]。

(三)運用“府院聯動”機制解決重整衍生事務列入地方政府政績考核

破產重整案件通常與政府的管理和服務職能息息相關，譬如：職工安置、稅收管理、工商變更、醫(yī)社保繳納、地方維穩(wěn)等事項，均屬于政府日常政務管理范圍。但前述需要府院聯動協調解決的問題，政府往往會推脫、拖延處理，甚至置之不理。若把前述府院聯動事項的處理與地方政府政績掛鉤，讓政府認識到破產重整工作并非給政府添累贅，而是其自身職責所在，進而主動加強府院聯動，改變其消極不作為或不愿作為的狀態(tài)。解決破產衍生事務不但是幫助法院和管理人排除難點，也是幫助解決本地區(qū)民生問題，與此同時，更能推動地方供給側結構性改革，清理“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化營商環(huán)境，并對切實做好“六穩(wěn)”“六保”工作大有裨益，實為一舉多得。

(四)應當發(fā)揮管理人在“府院聯動”機制中的積極作用

實踐中，部分管理人對“府院聯動”機制存在錯誤認識，認為只要啟動了府院聯動，該項事務就與管理人無關。這種認識，既是對管理人職責認識不清，也是對“府院聯動”機制存在誤解的表現。府院聯動作為一種協調機制，其運作方式主要是“具體問題、具體研究、具體解決”。因此，府院聯動是一種問題導向的協商處理機制，機制的啟動與運作，依賴于具體問題的存在與發(fā)現。而問題的發(fā)現需要管理人在接管重整企業(yè)后，通過發(fā)揮其專業(yè)能力進行盡職調查，了解企業(yè)資產和負債、工商、稅務等情況，并先行將該問題與法院溝通、進一步評估后再啟動府院聯動，明確相應處置方案。府院聯動是促進企業(yè)破產重整行之有效的一種方案，但是很多問題的解決仍然需要管理人在法治的框架內，發(fā)揮自身能動性和優(yōu)勢進行處理。

四、結語

“府院聯動”是當下解決房地產企業(yè)破產重整的臨時模式，政府與法院之間需要建立科學的合作機制，以實現維護各方利益、社會安定的共同目標。在實踐過程中，對《企業(yè)破產法》不完善之處進行有效的規(guī)制，隨著法治的科學完善，政府依法行政、行政為民理念的不斷提升，在建設法治中國的環(huán)境下，政府逐步退出與法院的聯動機制，不再參與法院的各項事務，促使司法機關依法、公平、公正處理破產過程中的各項事宜，彰顯司法的獨立性，最終實現“無需聯動，自然順暢”的目標。