工程造價改革背景下政府投資審計發(fā)展的思考

李 碩，蔡 猛

（1.山東省審計科學(xué)研究所，山東 濟南 250012；2.山東省德州市平原縣審計局，山東 德州 253121）

引言

2020 年7 月，住建部印發(fā)《工程造價改革工作方案》（以下簡稱《方案》），《方案》從改進工程計量和計價規(guī)則、完善工程計價依據(jù)發(fā)布機制、加強工程造價數(shù)據(jù)積累、強化建設(shè)單位造價管控責任、嚴格施工合同履約管理等五個方面對改革進行了部署，尤其是《方案》中提到的“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”“全面推行施工過程價款結(jié)算和支付”等內(nèi)容，在社會上反響巨大，同時對審計機關(guān)在今后的計價審核、全過程跟蹤審計等方面產(chǎn)生了一定的影響和挑戰(zhàn)。通過對政策要點和造價行業(yè)發(fā)展動向的分析，可以更好地服務(wù)政府投資審計工作的開展。

一、工程造價改革的重點內(nèi)容分析

（一）制定與國際接軌的清單工程計量和計價規(guī)則。《方案》的核心是建立市場形成價格機制，政府將逐漸從“工程造價的形成”向“工程造價的計算規(guī)則”轉(zhuǎn)變。我國自2003 年開始實行國際上通用的工程量清單計價，尤其在政府投資項目中，全部使用清單計價。發(fā)展至今，工程量清單計價在建筑行業(yè)市場化改革中發(fā)揮了重要的作用，但實際操作中清單計價改革并不徹底。無論是招投標階段還是工程結(jié)算階段，工程造價基本上是通過清單計算規(guī)則計量，預(yù)算定額和當?shù)匦畔r組價來形成，反映不出各個企業(yè)的真實的施工消耗量水平和價格水平，與真正的市場決定價格的要求相差很大。因此需要構(gòu)建更加科學(xué)合理、市場化的工程計量和計價規(guī)則，才能改變低價中標、高價結(jié)算的現(xiàn)狀，更好地實現(xiàn)企業(yè)“走出去”，與國際接軌。

（二）完善工程計價依據(jù)發(fā)布機制，為市場形成價格提供支撐?，F(xiàn)階段的工程計價仍對政府發(fā)布的預(yù)算定額具有很強的依賴性，預(yù)算定額的使用貫穿于控制價編制、投標報價、工程結(jié)算等各個環(huán)節(jié)。這無疑擴大了預(yù)算定額使用范圍，造成部分工程造價脫離市場實際的問題。如施工單位在投標階段，因企業(yè)缺乏自身的企業(yè)定額，只能參考預(yù)算定額。造成每個單位都是統(tǒng)一的人工、材料、機械設(shè)備消耗，無法發(fā)揮自身優(yōu)勢，使企業(yè)報價趨向同質(zhì)化。《方案》一方面提出取消了最高投標限價按定額計價規(guī)定，同時逐步取消發(fā)布預(yù)算定額，今后將弱化造價形成過程中預(yù)算定額的作用，淡化市場各主體對定額的依賴，鼓勵各參建方建立適合自身的工程造價信息，完善企業(yè)定額，從而更好地發(fā)揮市場競價作用。另一方面指出政府職能由造價信息發(fā)布者轉(zhuǎn)變?yōu)樵靸r信息平臺監(jiān)督者，統(tǒng)一信息發(fā)布標準和規(guī)則，鼓勵各建設(shè)主體通過信息平臺發(fā)布各自的人工、材料、機械臺班市場價格信息，供市場主體選擇，充分發(fā)揮市場在造價形成過程中的作用，更有利于市場主體公平競爭。

（三）建立國有投資造價信息數(shù)據(jù)庫，引導(dǎo)各方主體加強工程造價數(shù)據(jù)積累。當真正市場決定價格的機制形成后，擺脫了對定額的依賴，如何進行控制價編制、工程造價審核、投標報價的控制，成為擺在的各建設(shè)主體的首要矛盾。而解決途徑必然是加強造價信息的積累，建立各方造價信息數(shù)據(jù)庫，通過已完工造價數(shù)據(jù)來指導(dǎo)和預(yù)測計劃實施的項目。對國有投資項目，政府要建立按工程建設(shè)地區(qū)、結(jié)構(gòu)形式、建設(shè)規(guī)模等特點進行分類多層級工程造價動態(tài)數(shù)據(jù)庫，從而更好地為國有資金投資項目概預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)支撐。對于建設(shè)單位、施工單位、造價咨詢單位等各方市場主體，需要通過利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)，不斷加強工程建設(shè)項目中的人工、材料、機械臺班等市場價格信息的積累和更新，通過企業(yè)定額來體現(xiàn)自身技術(shù)水平和競爭優(yōu)勢。

（四）強化建設(shè)單位管控責任，營造健康公平的競爭環(huán)境。政府投資項目具有一定的盲目性，很多項目前期調(diào)研不足，設(shè)計深度不夠便匆匆上馬，投資失控現(xiàn)象時有發(fā)生。而計價模式的改革，將傳統(tǒng)預(yù)算定額加造價信息的計價模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鰶Q定價格”的自主競價模式，更加大了建設(shè)單位投資控制的難度。對此，《方案》中指出，要強化建設(shè)單位造價管控責任，在前期充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)建設(shè)單位根據(jù)工程造價數(shù)據(jù)庫、造價指標指數(shù)和市場價格信息等編制和確定最高投標限價，同時加強招投標工作的管理，營造公平競爭的市場秩序。

（五）嚴格合同履約和價款結(jié)算管理。建設(shè)合同是維護承發(fā)包雙方的權(quán)利義務(wù)、規(guī)范雙方經(jīng)濟活動、解決合同糾紛的重要的法律依據(jù)和行為準則。嚴格合同履約和價款結(jié)算管理是工程造價市場化改革的重要保障?！斗桨浮分刑岢鲆嫱菩小笆┕み^程結(jié)算”，將傳統(tǒng)的竣工決算進行拆分和前置，按照形象進度階段結(jié)算，竣工后再不重復(fù)審核。同時加強對合同履約的監(jiān)管，從源頭上建立防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資的長效機制。

二、工程造價改革對投資審計的影響

（一）計價的審核方式更加多元化?！斗桨浮分刑岢龅娜∠罡咄稑讼迌r按定額計價，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額的規(guī)定，是有關(guān)改革的關(guān)鍵一步，旨在計價方式要以市場化為導(dǎo)向，未來國家、地方、行業(yè)和企事業(yè)單位都將可以發(fā)布市場價格信息，造價信息的發(fā)布將呈現(xiàn)多元化。審計人員通過計價。例如在控制價審核中，缺少具體組成工程量清單項的定額子目，增加了對控制價綜合單價審核的難度。而停止更新的預(yù)算定額也會使定額中的人工、機械、材料的消耗量逐步難以適應(yīng)建筑業(yè)新技術(shù)、新工藝的發(fā)展速度。在對變更簽證審核中,當遇到“已標價工程量清單中沒有適用也沒有類似于變更工程項目”時，審計機關(guān)很難通過信息滯后的標準定額確定變更簽證的綜合單價是否合理。今后審計人員使用造價信息數(shù)據(jù)庫進行審核將成為發(fā)展方向，通過各類造價指數(shù)指標和市場信息價的分析和比對，找出投資控制各個環(huán)節(jié)的違規(guī)點和風(fēng)險點，促進政府投資項目發(fā)揮效益。

（二）對全過程審計提出更高要求?，F(xiàn)階段，投資審計多將項目的招投標階段和實施階段作為關(guān)注重點，對決策階段和設(shè)計階段的關(guān)注不夠，有研究表明，決策階段（形成的投資估算）和設(shè)計階段（形成的設(shè)計概算）對工程造價的影響占比為75%～95%，因此僅對項目前期進行程序性的審核是遠遠不夠的。造成這種現(xiàn)象的原因，一方面是由于建筑業(yè)自身不注重前期的造價控制，重心放在施工圖預(yù)算和造價結(jié)算上；另一方面，估算指標和概算定額的使用上也不夠靈活。近些年來，隨著EPC、PPP 等新型的政府投融資模式和承發(fā)包模式的快速發(fā)展，很多項目邊設(shè)計邊施工，開工后合同價款很難確定，因此對投資估算和設(shè)計概算的審核就成為審計的重點。此次造價改革優(yōu)化概算定額、估算指標編制發(fā)布和動態(tài)管理，以更宏觀的角度去控制工程造價，以適應(yīng)新形勢下建筑業(yè)的發(fā)展。審計人員要以造價改革為契機，將審計端口前移，加強對決策階段和設(shè)計階段造價控制的審核力度，完善全過程審計內(nèi)容。

（三）對營造公平競爭環(huán)境提出新的挑戰(zhàn)。市場決定價格是造價改革的核心，公平良性的競爭是改革能否成功的關(guān)鍵。工程招投標領(lǐng)域假投標、假評標的亂象還不同程度的存在，一些違法行為改頭換面，經(jīng)過包裝披上“合法”外衣，極具隱蔽性和迷惑性；工程合同執(zhí)行時，違法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包、拖欠工程款和農(nóng)民工工資等頑瘴痼疾也屢見不鮮。這些現(xiàn)象都嚴重擾亂了市場秩序，破壞了市場公平，如不加大揭示力度，造價改革只會越改越亂，市場定價也會越控越偏。因此在造價改革背景下，投資審計人員更要深入揭示建筑領(lǐng)域的違法違規(guī)問題，促進建筑業(yè)良性循環(huán)。

三、投資審計的應(yīng)對方式

（一）嚴格依法開展投資審計。在工程造價改革的轉(zhuǎn)型期，不可避免會出現(xiàn)轉(zhuǎn)型不科學(xué)，過渡不平穩(wěn)的問題。在這種環(huán)境下投資審計人員更要嚴格按照審計署“三個轉(zhuǎn)變”要求，在法定職責范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責。一方面要尊重市場規(guī)律，尊重合同雙方的合理約定。市場是一雙無形的手，在調(diào)節(jié)價格方面更靈敏，更迅捷，審計人員要充分考慮市場環(huán)境的客觀影響，做出公正的判斷，同時也要尊重合同雙方的合理約定，維護雙方的合法權(quán)益。另一方面要關(guān)注造價改革制度建設(shè)。只有完善的價格形成機制和制度，市場定價才能更科學(xué)更合理，審計人員要提高站位，深入查找分析改革中制度漏洞和風(fēng)險隱患，提出建設(shè)性意見建議，促進各部門做好頂層設(shè)計。

（二）利用信息化手段提高投資審計水平。一是積極對接政府造價數(shù)據(jù)庫建設(shè)。早謀劃、早對接、早使用，并通過審計促進造價數(shù)據(jù)庫更新及時、互通共享，同時按照不同行業(yè)、建筑規(guī)模、結(jié)構(gòu)設(shè)計等內(nèi)容優(yōu)化造價信息數(shù)據(jù)的分級、分類，為今后的精準比對、精準分析打好基礎(chǔ)。二是積極開展研究型審計。利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能、數(shù)理模型等手段對造價信息進行分析、比對、預(yù)測，控制市場價格在合理區(qū)間波動,對偏差較大的要深入研究，找出背后存在的問題。三是使用BIM 技術(shù)、無人機技術(shù)、GIS 技術(shù)協(xié)同配合，通過工程量的精確審核配合研究型計價分析，保障政府投資項目發(fā)揮效益。

（三）深入開展全過程跟蹤審計。一是在前期決策和設(shè)計階段，要通過各類造價指標指數(shù)的分析，對投資估算和設(shè)計概算計價的合理性進行審核，嚴格查處高估冒算，偏離市場的問題。二是加大對招投標環(huán)節(jié)的審查，通過投標報價一致性審核、現(xiàn)場人員問詢、投標保證金流向、計價文件硬件信息追溯等方式，深挖招投標環(huán)節(jié)弄虛作假、圍標串標、濫用資質(zhì)等問題，保障市場定價的公平公正。三是在合同履行階段，要持續(xù)關(guān)注未按合同約定支付工程款和拖欠農(nóng)民工工資的問題,積極查處，維護參建各方合法權(quán)益。同時對《方案》提到的“施工過程結(jié)算”，可以創(chuàng)新審計模式，開展“施工過程結(jié)算”審計，做到過程介入、過程發(fā)現(xiàn)、過程整改。