1912—1919年中國海島設(shè)縣研究
——以福建省四縣為例

徐文彬,鐘羨芳

（1. 閩江學(xué)院 人文學(xué)院，福州 350108；2. 福建師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，福州 350117）

0 引言

傳統(tǒng)海疆治理史研究，多注重從海禁松弛、海寇緝捕等方面論述，較少從新縣設(shè)立角度論述。事實(shí)上，新縣設(shè)立對(duì)于區(qū)域史研究具有重要意義。譚其驤先生指出：“縣乃歷代地方行政區(qū)劃之基本單位。州郡置罷，分并無常，境界盈縮不恒，縣則大致與時(shí)俱增，置后少有罷并，比較穩(wěn)定......后世的道、路、行省，初創(chuàng)時(shí)皆轄境極大，歷久而逐漸縮小，略如州郡之比?？h則歷代標(biāo)準(zhǔn)大致相似，虛置濫設(shè)者較少。一地方至于創(chuàng)建縣治，大致即可以表示該地開發(fā)已臻成熟；而其設(shè)縣以前所隸屬之縣，又大致即為開發(fā)此縣動(dòng)力所自來。故研求各縣之設(shè)治時(shí)代及其析置所自，驟視之似為一瑣碎乏味的工作，但就全國或某一區(qū)域內(nèi)各縣作一綜合的視察，則不啻為一部簡要的地方開發(fā)史?！盵1]目前對(duì)新縣析分的研究多集中在明清與現(xiàn)代[2-3]，較少涉及民國時(shí)期,尤其對(duì)民國海島縣的設(shè)置，論述甚少。因此開展此方面研究，有助于推進(jìn)海疆治理史研究。

1912—1916年短短5年內(nèi)，福建海壇（平潭）、思明、金門、東山四島先后設(shè)縣，其設(shè)縣之密集，數(shù)目之多，較為典型。1912—1919年，中國共設(shè)立6個(gè)海島縣，除上述福建四縣外，其余兩縣分別為廣東南澳縣和浙江玉環(huán)縣。中國目前共有14個(gè)海島縣，除上述平潭縣、金門縣、東山縣、南澳縣、玉環(huán)縣外，其余分別為長島縣（1956年設(shè)）、澎湖縣（1945年設(shè)）、嵊泗縣 （1949年設(shè)）、 長海縣（1949年設(shè)）、洞頭縣 （1953年設(shè)）、岱山縣 （1953年設(shè)）、崇明縣（1369年設(shè)）、定?？h（1688年設(shè)）、普陀縣（1953年設(shè)）。思明縣于1935年改縣為廈門市。

就福建地區(qū)而言，1912—1949年福建共新設(shè)九縣，除上述四縣外，其他五縣分別為華安縣（1928年設(shè)）、三元縣（1940年設(shè)）、水吉縣（1940年設(shè)）、柘榮縣（1945年設(shè)）、周寧縣（1945年設(shè)）。終清一代，福建先后設(shè)立屏南縣（1735年設(shè)）、霞浦縣（1734年設(shè)）、福鼎縣（1739年設(shè)）三縣，主要集中于閩東地區(qū)，沿海島嶼未有設(shè)縣，因此1912—1919年福建省四海島設(shè)縣，在全省乃至全國，均具有典型性，是海疆治理研究的典型樣本。

1 福建四海島設(shè)縣的過程

福建是沿海省份，海島資源豐富，共有海島2 214個(gè)，海島數(shù)量位居全國第二(1)根據(jù)國家海洋局發(fā)布的《2015年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》（2016年11月），中國共有海島11 000余個(gè)，海島總面積約占中國陸地總面積的0.8%，浙江?。?7%）、福建?。?0%）、廣東?。?6%）位居全國前三。，其中面積大于 500 m2的海島有1 321個(gè)。較大的島嶼有海壇島（267.13 km2）、東山島（220.18 km2）、金門島（151.66 km2）、廈門島（110.80 km2）、瑯岐島（64 km2）、紫泥島（47 km2）、南日島（46 km2）。1912年以后，面積最大的四島先后設(shè)縣，在中國海疆治理中具有重要意義。

在四島中，海壇（平潭）島最先設(shè)縣。它是福建第一大島，全國第五大島(2)前四大島分別為臺(tái)灣島、海南島、崇明島、舟山島。，面積約為267.13 km2。海壇島位于福建省東部沿海，南近南日島，北望白犬、馬祖列島，東瀕臺(tái)灣海峽，西隔海壇海峽，與福清市、長樂市相望。明代，海壇島屬福清縣管轄。清雍正八年（1730年），福清縣丞移設(shè)該島。嘉慶三年（1798年），析置平潭海防廳，轄海壇島及周邊島嶼，屬福州府管轄。鑒于其戰(zhàn)略位置重要，清廷于平潭設(shè)置海壇水師，由總兵統(tǒng)領(lǐng)。

1912年，南京臨時(shí)政府成立后，電令各省廳州一律改縣，“閩中業(yè)已照辦”，“惟平潭曾經(jīng)敘官局、民政司先后議決，改設(shè)分防委員。”(3)（民國）《平潭縣志》，“卷三 大事志”:21-22.平潭民眾以“職權(quán)太輕，不足維持治安”，推選林仲翥、陳鶴章、陳頌祺等八人,擬具《設(shè)縣理由十三端》,赴福州請(qǐng)?jiān)?。福建省總督府交給省議會(huì)共同討論，“僉以縣制沿革不同，要視戶口、錢糧、地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)?！逼教兑粛u附嶼星羅棋布，“與福清久隔水洋，久已各自為治，如強(qiáng)令隸屬福清，候風(fēng)候潮，往返諸多不便，況闔廳口數(shù)逾十二萬，管轄島嶼廣袤，達(dá)一千二百余里（600多km），經(jīng)征錢糧三千二百兩有奇，雖不足比較繁中各縣，而相時(shí)度勢(shì)，不能不允其所請(qǐng)”,同意將平潭“改設(shè)簡縣，以利民生。”③議案通過時(shí)，同知張士佶尚在平潭任內(nèi)，遂將其改充縣知事。

廈門島隨后設(shè)立思明縣。廈門島“近接漳、泉，遠(yuǎn)通南洋群島?！迸c澎湖、臺(tái)灣，隔海相望，為“華南貿(mào)易要港，內(nèi)地轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐，華僑出入必經(jīng)之門戶也。海岸線為88.81里（44 405 m）。”[4]宋代廈門為嘉禾嶼，屬泉州府同安縣。明洪武二十七年（1394年）“廈門始建城”，隸屬泉州府城。明末清初，鄭氏海商集團(tuán)以廈門為基地，設(shè)置思明州，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，“開辟日本、東南亞的商業(yè)航線。”清廷收復(fù)臺(tái)灣后，于康熙二十五年（1686年），以泉州府同知分防廈門。雍正五年（1727年），又以興泉永道駐扎廈門。廈門被視為“海防首要地也”，為福建水師提督駐轅所在，但行政區(qū)劃仍然隸屬于同安縣。

明清時(shí)期，閩南“瀕海諸郡，田多斥鹵；地瘠民稠，不敷所食?！?4)（道光）《廈門志》，“卷八番市略”：1.尤其廈門島“地不宜桑，女無蠶織”“田不足于耕”且“水田稀少，所耕多磽確山園，無坡塘、江湖可以溉注?！?5)（道光）《廈門志》，“卷十五風(fēng)俗記”:5.將軍施瑯、巡撫高世倬均奏請(qǐng)開洋，發(fā)展海外貿(mào)易，使“富者挾資販海，或得稇載而歸；貧者為傭，亦博升斗自給。”廈門“上接沙埕、下連南澳，據(jù)十閩之要會(huì)、通九譯之番邦”，得地利之便，專設(shè)海關(guān)，海外貿(mào)易興盛，成為“大小帆檣之集湊、遠(yuǎn)近貿(mào)易之部會(huì)也?！雹購B門商民“以販海為利藪，視汪洋巨浸如衽席。北至寧波、上海、天津、錦州，南至粵東，對(duì)渡臺(tái)灣，一歲往來數(shù)次；外至呂宋、蘇祿、實(shí)力、噶喇巴，冬去夏回，一年一次”，獲得豐厚的利潤，從業(yè)者甚多，僅“舵水人等藉此為活者，以萬計(jì)?！?6)楊國春.鷺門形勢(shì)記.道光廈門志，“卷十五風(fēng)俗記”:2.1912年以后，應(yīng)廈門士紳之請(qǐng)，思明軍政府參事會(huì)選派代表黃鴻翔、黃廷元赴省政務(wù)院呈請(qǐng)?jiān)O(shè)縣，獲得時(shí)任福建都督孫道仁批準(zhǔn)。1912年4月18日，思明正式設(shè)縣，鄭成功曾經(jīng)在廈門島設(shè)置思明州，遂沿用其名，為思明縣。轄區(qū)包括廈門島、金門島和烈?guī)Z及大嶝島、小嶝島。原同安縣知事陳文緯出任思明縣知事。1912年9月20日，思明縣升格為思明府，但在1913年3月30日再度改為縣。

與此同時(shí)，金門兩島民眾亦向政府請(qǐng)?jiān)冈O(shè)縣。金門島與廈門島毗連，關(guān)系密切。清乾隆《廈門志》即指出：“金門與廈門相唇齒，雖富庶不及，而地之險(xiǎn)要尤甚。其山川則有太武雄峻高聳，為賈舶往來之標(biāo)準(zhǔn)；其險(xiǎn)則有料羅塔腳，為商賈所停泊，渡臺(tái)販洋之所自。于廈門為外捍，無金門則廈門孤懸海島。”[5]1且金門“為出入南洋之孔道，與臺(tái)澎僅帶水之隔，且港澳寬大，可容巨艦，而烈?guī)Z、金龜尾各要口，尤為險(xiǎn)要?！?7)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.因此清廷亦于金門設(shè)立水師鎮(zhèn)，任命總兵統(tǒng)轄軍務(wù)。1912年以后，思明縣派“分治員”駐金門辦理政務(wù)。較之廈門，金門島設(shè)縣頗為曲折，直至1913年，應(yīng)新加坡華僑請(qǐng)求，福建巡按使許世英向北洋政府內(nèi)政部請(qǐng)示，獲準(zhǔn)將思明縣析置金門縣，設(shè)縣知事，以金門島原有域置縣，轄大、小金門，大、小嶝島及周邊島嶼，分為6都、10保、166鄉(xiāng)。銅山為四島中最晚設(shè)縣。該島“東望澎湖，南濱大海，西接詔安、南澳、北蔽云霄、漳浦，當(dāng)閩省之交沖，為內(nèi)地之屏障，察其形勢(shì)，實(shí)海上重鎮(zhèn)。”明洪武年間設(shè)置衛(wèi)所，建城駐兵。清代亦設(shè)置銅山水師，由參將統(tǒng)率，“蓋所以重國防而固疆域?！鼻蹇滴跄觊g，銅山一度劃歸云霄廳管轄，后又復(fù)歸詔安，設(shè)立巡檢司，由縣佐管理。民國成立后，巡檢司與參將先后被廢，銅山島的行政地位下降，對(duì)地方社會(huì)發(fā)展頗為不利。1915年6月25日，許世英巡視該島，“紳、商、學(xué)界馬兆麟等稟訊設(shè)治，以便人民”，許氏“擬請(qǐng)?jiān)痖T新設(shè)縣治之例，增設(shè)縣治，劃漳浦之古雷島以益之”(8)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志，1987:82.，獲得袁世凱批準(zhǔn)。1916年5月1日，銅山島正式設(shè)縣，縣城設(shè)在銅山，轄銅山所、五都、古雷，為避免與江蘇銅山縣同名，故改名為東山縣。

民國初期，福建設(shè)縣的四島，均為省內(nèi)面積較大的島嶼，且清代多設(shè)為軍鎮(zhèn)，駐扎水師，實(shí)行軍事化管理。1912年以后，四島在短時(shí)間內(nèi)先后設(shè)縣，歷程雖有所不同，但存在共性，凸顯其區(qū)域性特點(diǎn)。四海島由軍鎮(zhèn)向縣制的轉(zhuǎn)變，反映地方開發(fā)愈發(fā)成熟。

2 福建四海島建縣的原因

1912—1916年，福建海壇、思明、金門、銅山四島在短期內(nèi)迅速建縣，除與特殊的時(shí)代背景有關(guān)外，還與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)。

（1）時(shí)局的變動(dòng)。清代對(duì)新縣設(shè)置有嚴(yán)格的規(guī)定，地方官員提請(qǐng)?jiān)O(shè)縣，須經(jīng)過督撫大員研究，再報(bào)給朝廷定奪。如清代古田析置屏南縣，先由古田知縣趙琳于雍正九年（1731年）向省憲“議請(qǐng)分縣”，經(jīng)“通詳各憲，反復(fù)置議，凡閱四載，至十二年始定”。再令古田新知縣朱岳楷實(shí)地考察，制定具體析置方案后，由時(shí)任閩浙總督趙玉麟，于雍正十二年（1734年），將此事“匯入酌核海疆情形事案內(nèi)具題”，得到雍正帝同意，并“錫以嘉名，為屏南縣?！盵6]整個(gè)分縣的決策過程，牽涉到古田縣令、省級(jí)大員、中央皇帝三級(jí)角色，程序復(fù)雜，歷經(jīng)數(shù)載，難度可見一斑。

1912年以后，時(shí)局未穩(wěn)，中央政府對(duì)地方控制乏力，尤其南北和談期間更是如此。1911年11月9日，福建宣布獨(dú)立，組建軍政府，統(tǒng)管省務(wù)，且民國甫立，百廢待興，軍事、財(cái)政成為當(dāng)務(wù)之急，新縣設(shè)置程序得以簡化，勿需呈報(bào)中央政府。如平潭原先經(jīng)福建省敘官局、民政司議決，設(shè)立分防委員，經(jīng)民眾請(qǐng)?jiān)负?，福建都督府交給省議會(huì)討論，平潭縣遂得以設(shè)立。思明縣的建立亦是如此，“廈門自華洋分府改為民政廳后，廈紳決議脫離同安改設(shè)思明縣。”向都督孫道仁申訴后，思明縣于1912年5月18日正式成立。不久福建省議會(huì)“以廈門系通商巨埠，為各國觀聽所系”，又欲將其改為思明府，9月14日，“將思明府印信由省民政司頒行到道，轉(zhuǎn)交陳府知事紫垣起用矣。”[7]10月29日思明縣正式升為思明府。思明縣的設(shè)置及升格，均由福建省議會(huì)決定，甚至連印信亦由福建省民政司頒發(fā)，而非中央授予，反映特殊時(shí)期地方政府對(duì)行政區(qū)劃的影響之大。

（2）政區(qū)設(shè)置的關(guān)聯(lián)性。新縣設(shè)置后，常會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。1913年，袁世凱當(dāng)選總統(tǒng)后，加強(qiáng)集權(quán)，行政區(qū)劃調(diào)整須報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)，但金門島、銅山島民眾以此前海壇島和思明島獲準(zhǔn)建縣為由，要求設(shè)縣。如金門與廈門同時(shí)申請(qǐng)建縣，但廈門率先獲批，金門卻遭“緩議”，金門民眾甚為不平，指出“夫金廈兩島，固同為閩南重鎮(zhèn)也”，地位相當(dāng)，“乃何以廈門則官廳林立，金門則一官不留？豈金門人民獨(dú)非國民份子而可以棄之如遺乎？國家義務(wù)則應(yīng)同擔(dān)，人民權(quán)利則難共享?！彼麄儚?qiáng)調(diào)行政區(qū)劃要一視同仁，以示民權(quán)公平，“若歧視我金民，不與國民平等優(yōu)待，聽金門變?yōu)榛膷u，不設(shè)專官”(9)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.，將導(dǎo)致金門民眾大量流落異鄉(xiāng)。

許世英向中央呈請(qǐng)?jiān)O(shè)置東山縣，亦將其與先前設(shè)置的海島縣加以比較，指出：“沿海各島，如平潭、金門、思明、南澳、皆先設(shè)治。銅山地勢(shì)重要，不亞平潭，全縣人口，雖較思明為少，而面積相比，視金門、思明、南澳為大，與平潭相伯仲?！彼皵M請(qǐng)?jiān)痖T新設(shè)縣治之例，增設(shè)縣治”(10)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志，1987:82.，懇請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)。新縣設(shè)置，除提升地方行政區(qū)劃級(jí)外，還能強(qiáng)化政府對(duì)地方的控制，為民眾在司法、治安、賦稅、辦事等方面提供便利，尤其是海島民眾，受到地理環(huán)境限制，與官府交涉不便，故積極爭取設(shè)縣。

（3）地方開發(fā)的成熟。新縣能否成立，關(guān)鍵取決于地方的開發(fā)程度，人口、面積和稅收是設(shè)縣的重要考量因素?！皟L以縣制沿革不同，要視戶口、錢糧、地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)?！雹偾宕泻笃冢S著人口的增長，海外貿(mào)易的開展，福建沿海島嶼得到開發(fā)。如平潭“明代潭民，曾移內(nèi)地。清歷康熙，復(fù)遷本治，疾病兵荒，風(fēng)沙災(zāi)異，戶口凋零，連番徒避。”隨著戰(zhàn)亂平定，加之“盛世滋生”，至光緒年間“闔潭一萬二千三百一十九戶，男丁大小共四萬二千四百三十二配，婦女大小共二萬六千四百二十口”(11)宋廷模.平潭廳鄉(xiāng)土志略.“第8章戶口志”，光緒三十二年抄本:32.，商業(yè)較為興盛。至1912年該島“村落雖僅數(shù)百，而戶口極其繁盛。”全島二十一區(qū)“統(tǒng)計(jì)十二萬四千六百有奇?！本投愂斩?，平潭雖然土質(zhì)較差，難以種植糧食作物，“錢糧實(shí)額七千余元，”但盛產(chǎn)海產(chǎn)、鹽,各類稅收鹽厘、五捐雜稅、船牌照費(fèi)、常關(guān)稅“統(tǒng)共應(yīng)額十萬余金有奇?！?12)平潭改為縣理由十三端.（民國）平潭縣志，卷三大事志:22.較之福建各縣，并不遜色。

明清時(shí)期，廈門隨著海外貿(mào)易興盛，設(shè)有海關(guān)等機(jī)構(gòu)，其“市井繁華、鄉(xiāng)村繡錯(cuò)，不減通都大邑之風(fēng)”(13)楊國春.鷺門形勢(shì)記.（道光）廈門志，卷十五風(fēng)俗記:2.，繁華程度超過同安。即使相對(duì)閉塞的銅山島，與云霄、漳浦、廈門、金門、漳州、汕頭、香港、溫州、寧波、乍浦等處，均有船舶往來，運(yùn)載貨物，商務(wù)尚稱繁盛。其“全島人口約七、八萬之間，業(yè)工商于南洋者亦近萬人以上?！?14)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志,1987:81-82.

（4）海防重要性凸顯。清代平潭、廈門、金門、銅山，即被視為重要的戰(zhàn)略要地，設(shè)立水師，維護(hù)海上。《平潭縣志》如是記載：“閩之門戶，又以平潭為要區(qū)，內(nèi)而襟帶浙粵，外而控制臺(tái)澎。平潭定東南半壁之海，無不定矣。”(15)（民國）平潭縣志.“卷十六武備志”:1.時(shí)人即指出“海中扼要，南澳、中左、金門、銅山同一體。譬如造舟，一牢百牢、一漏百漏?！盵8]廈門作為“海防首要地也”，設(shè)立水師提標(biāo)五營駐之，以軍事要塞經(jīng)營。金門“尤為廈咽喉；踞上流，足控制臺(tái)、澎，而與海壇、銅山、南澳各水師互相犄角?！盵5]519世紀(jì)中葉，“西歐各國海上東來，撞開中國國門，刺激了近代中國海洋性因素的生成與培育，對(duì)中國國家構(gòu)建產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?！盵9]清政府日益重視海防重要性，將“海防”與“塞防”并重，海權(quán)意識(shí)開始覺醒，海洋領(lǐng)土觀念逐漸形成。

福建作為沿海重要省份和近代海軍的發(fā)源地，與各國交流頻繁，多次受到列強(qiáng)侵略，地方民眾海疆危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈。如海壇島“迫近臺(tái)、澎、毗連浙越，且為東西洋輪船必經(jīng)之道”，鑒于其戰(zhàn)略地位重要，萬國公會(huì)于此設(shè)立牛山燈樓，作為臺(tái)灣海峽重要的航路標(biāo)識(shí)。馬江戰(zhàn)役期間，法軍曾想在海壇島觀音澳、竹嶼口等港口屯兵，因清軍防守嚴(yán)密而未遂。甲午中日戰(zhàn)爭后，福建海疆危機(jī)嚴(yán)峻，海島作為海防中心，直接關(guān)系海權(quán)得失。然而1912年以后，舊有水師多被裁撤，改設(shè)巡警，控制力減弱，不僅難以有效圍剿海盜，更使海防隱患重重。因此平潭民眾在申請(qǐng)建縣時(shí)即指出“前事不忘，后事之師，未雨綢繆，可緩乎。”①許世英支持銅山島設(shè)縣，主要是鑒于該島“雄立海上，迄為漳屬各邑之屏障”，戰(zhàn)略地位極為重要，若能設(shè)縣則“他年海備整修，供艦艇之棲托，而東控廈海，西翼潮洋，北犄三都，南臨沙島，尤足以資國家金湯之資?！?16)許世英.序[M]//福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).東山縣志，1987:1.通過設(shè)縣，有助于動(dòng)員海島地方力量，鞏固海防。

（5）涉外沖突增多。近代開埠后，福建海島成為對(duì)外交流的重要前沿，洋商、傳教士、外交人員接踵而來。傳教士活動(dòng)更為頻繁。如在平潭，“惟天主教盛行，全島人民，信天主教約六千人，信耶穌者約八千人?！苯贪甘墙型鉀_突的焦點(diǎn)，是多起重要事件的導(dǎo)火索。而且平潭民風(fēng)“惟喜健訟，民事以戶婚、田土、錢債為多，刑事以斗毆為多”[10]，更容易誘發(fā)民眾與教會(huì)矛盾，故“平潭民教多不相安，若天主、美以美、安立間等教堂、學(xué)堂、洋房、醫(yī)館，交錯(cuò)于十二甲中，民教訴訟案無虛日，往往事起倉猝，非地方官即時(shí)彈壓、保護(hù)，禍無底止。”(17)（民國）.平潭縣志.“卷三大事志”:24.有必要通過設(shè)縣，調(diào)解涉外糾紛，預(yù)防外交沖突。

除此之外，避免與臺(tái)灣漁民糾紛，亦是福建海島設(shè)縣的重要考量因素。日本占據(jù)臺(tái)灣后，窺覬福建，臺(tái)灣民眾身份較為特殊，大陸民眾與之發(fā)生糾紛，若處理不當(dāng)，容易成為日本入侵的借口。如銅山島“相距澎湖，僅二百四十華里，衣帶之水，一葦可航?！背Ｓ信_(tái)灣漁民在銅山海域捕漁，“臺(tái)民業(yè)漁，往往出沒海面，鄉(xiāng)愚無知，互相爭執(zhí)，縣佐望輕，不足以資鎮(zhèn)攝，設(shè)有不慎，貽禍無窮。” 因此許世英認(rèn)為銅山“亦宜設(shè)治者也。”(18)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志，1987:82.鑒于民國初年特殊的政治形勢(shì)，平潭、廈門設(shè)縣程序簡化，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，使數(shù)縣得以在短期內(nèi)迅速建立。清代海島的開發(fā)、近代海權(quán)意識(shí)的崛起、涉外糾紛的增多，也使政府亟需在海島設(shè)立新縣，以此強(qiáng)化對(duì)地方的控制，有效調(diào)解諸多糾紛，杜絕惡性事件的發(fā)生。在各種因素交織下，福建四島先后設(shè)縣。

3 各界對(duì)四島建縣的反應(yīng)

明清時(shí)期新縣設(shè)立，通常是一個(gè)由上至下的過程，在官員主導(dǎo)下進(jìn)行。官府設(shè)置新縣，主要是為了加強(qiáng)地方控制，確保賦稅征收，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但行政成本亦會(huì)由此增加，故官府對(duì)于新縣設(shè)置，慎重考量收益與成本，設(shè)計(jì)繁瑣的程序。新縣設(shè)置后，如果未達(dá)到預(yù)期的效果，亦會(huì)被裁撤。

民國時(shí)期，對(duì)于平潭、廈門、金門、銅山四島申請(qǐng)建縣，政府官員態(tài)度較為復(fù)雜，使四縣設(shè)立過程較為曲折。南京臨時(shí)政府成立后，下令由廳改縣，廣東南澳、浙江玉環(huán)籍此順利建縣，但此令在福建未得到有力貫徹。平潭原為海防廳，卻只設(shè)分防委員，廈門亦未能改廳設(shè)縣。金門士紳曾兩次聯(lián)名向福建省府呈請(qǐng)?jiān)O(shè)縣，最初獲得民政長汪聲鈴首肯，但汪調(diào)任后，“適值護(hù)理民政長劉次源，厲行簡政之初，故從緩議”(19)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.。所謂厲行簡政，就是精簡人員，在如此狀況下，勢(shì)難建立新縣。

面對(duì)官員的保守態(tài)度，以士紳為代表的地方民眾在建縣過程中發(fā)揮了重要作用。平潭廳未能順利改縣，民眾推選林仲翥、陳鶴章、陳頌祺、林德蔭、蔡士杰、吳壽鶴、吳憲章、林樹聲八人到福州向都督呈情(20)此八人中，林仲翥為附生，曾擔(dān)任福建省咨議局議員，平潭建縣后任平潭商會(huì)會(huì)長；陳鶴章為平潭自治會(huì)會(huì)長（1910年成立）；林德蔭為省議會(huì)會(huì)員；蔡士杰為平潭農(nóng)務(wù)分會(huì)會(huì)長（1909年成立），均為平潭各界的代表。。思明縣的設(shè)立，也是在地方士紳黃鴻翔、黃廷元等人的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)。金門縣的情況有所不同，地方士紳林乃斌等人兩度呈請(qǐng)省府設(shè)縣，均未獲批。新加坡華僑黃安基，陳芳?xì)q以金門會(huì)館名義，聯(lián)名向福建巡閱使許世英電呈請(qǐng)?jiān)?，才使金門縣順利建立。東山島設(shè)縣緣起，亦是許世英“迭據(jù)紳、商、學(xué)界馬兆麟等稟訊設(shè)治”。可見，四島成功設(shè)縣，得益于地方士紳的大力推動(dòng)(21)馬兆麟為舉人，曾擔(dān)任銅山南溟書院院長，是清末民初著名的畫家。。

民眾積極申請(qǐng)?jiān)O(shè)置新縣，主要是為了維護(hù)地方利益。他們向官府陳明建縣對(duì)推動(dòng)地方發(fā)展的重要性，如平潭民眾指出該島孤懸海外、交通不便，且有海盜出沒，若不設(shè)縣，不利于處理公務(wù)、征收賦稅、調(diào)解民事糾紛，即使發(fā)生命案，“因?yàn)樽铚茉効h請(qǐng)驗(yàn)，致使強(qiáng)族滅尸，兇犯逃竄，甚且藉命株連，禍患莫了”，后果極為嚴(yán)重，而且“政權(quán)不足壓制，洋匪必益猖狂”，將導(dǎo)致“船商裹足不前，生計(jì)即將斷絕”，“不特平潭十余萬人民生命財(cái)產(chǎn)，胥歸滅絕，即閩粵沿海居民，亦將受其影響”，希望官員“乞熟圖之”[6]。銅山設(shè)縣理由與平潭相似，當(dāng)?shù)厥考濕R兆麟“稟訊設(shè)治，以便人民”。許世英“周咨博訪，眾論僉同”，又經(jīng)考察確認(rèn)“銅山實(shí)有設(shè)治之必要。”因?yàn)樵搷u“風(fēng)浪險(xiǎn)惡，交通極梗。而訴訟一事，尤為困難，犯證之搜解，稟狀之陳遞，因無輪船，動(dòng)需時(shí)日。因之于人民，不訴之于縣官，而訴于私門。而公親亦或不為，傳案獲犯，而訟獄久延，致滋拖延。此由司法一方面言之宜設(shè)治者也?！雹坌驴h設(shè)置，能夠使民眾在納稅、司法、治安等方面享有便利，避免路途奔波之苦，故民眾克服官府壓力，積極爭取。

民眾向官府陳情時(shí)，靈活運(yùn)用策略，與之博弈，推進(jìn)建縣進(jìn)程。金門民眾在申請(qǐng)?jiān)O(shè)縣受阻后，直言“若歧視我金民，不與國民平等優(yōu)待，聽金門變?yōu)榛膷u，不設(shè)專官”，“則我無告之民，亦惟有各率妻孥，為爵為魚，去其固有之業(yè)淵，流離海外，亦豈忍以身家性命，寄托于無官府之地方，一任盜賊魚肉，強(qiáng)蠻陵夷，以自生自減哉？”(22)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.以此警示官員，得以在極短時(shí)期內(nèi)建縣。

較之明清時(shí)期，民眾在設(shè)縣過程中影響之所以凸顯，一方面是隨著海島開發(fā)的成熟，地方文教事業(yè)漸趨發(fā)達(dá)，形成士紳階層。在清末地方自治運(yùn)動(dòng)中，此類社會(huì)知名人士多出任商會(huì)、農(nóng)會(huì)、自治會(huì)的會(huì)長，成為各界的代表。另一方面還得益于近代政治制度變革。晚清政府效仿歐美，推行“君主立憲”，各省設(shè)置咨議局，“慎選公正明達(dá)官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員”[11]，研討地方重要事務(wù)。南京臨時(shí)政府成立后，各省咨議局改組成為省議會(huì)，仍然是受理地方民意的主要機(jī)關(guān)。平潭、廈門未能順利改廳為縣，經(jīng)民眾向省府呈情后，遂由省議會(huì)商討。有的請(qǐng)?jiān)复碇T如平潭林仲翥本身就是省咨議局議員，故有助于推動(dòng)議案通過。

值得注意的是，金門島、銅山島在申請(qǐng)?jiān)O(shè)縣過程中，海外僑胞起了決定性作用。民國鼎革之際，社會(huì)秩序混亂，百業(yè)待興，海外華僑財(cái)力雄厚，受到官員倚重。清代金門“地不足于耕，其無業(yè)者多散之外洋，如呂宋，實(shí)力、交留八等處，歲以數(shù)百計(jì)，得歸者百無二一焉?！盵12]華僑成為金門重要的社會(huì)群體，如許世英所記：“金門戶約三萬，人約七萬。出洋營業(yè)者，約三萬人以上。每年僑商輸入，統(tǒng)計(jì)約三百萬元?！盵10]一些華僑經(jīng)商致富，成為社會(huì)名流。據(jù)民國《金門縣志》記載：“故甲第鼎盛于前明，武功彪炳于清代，即同光以降，逮于民國，復(fù)多以僑商起家，致陶朱猗頓之富?！?23)（民國）金門縣志.“卷二山?！?1.一些金門華僑還參與孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命事業(yè)。武昌首義前，孫中山到印尼雅加達(dá)宣傳革命思想，將自治社改為寄南社，金門華僑洪焜勝、馮啟明、張璋懷、董諸儀等皆踴躍參加，洪焜勝任古達(dá)馬汝同盟會(huì)支會(huì)會(huì)長，籌款接濟(jì)東京黨人，民國創(chuàng)立后回國，擔(dān)任金門自由黨理事長。第二次革命時(shí)，他被孫中山任命為革命黨婆羅洲支部長，并于民國七年，榮獲三等加祥褒章[13]。華僑在金門地方社會(huì)影響如斯，故其上書省府建縣，頗受重視。

銅山島情況與此相似，“全島人口約七、八萬之間，業(yè)工商于南洋者亦近萬人以上”。華僑在人口中占相當(dāng)比例，但由于未能設(shè)置縣治，導(dǎo)致教育較為落后，“惟知識(shí)閉塞，安于鄙陋，學(xué)校太少。全島兒童，雖未調(diào)查，以戶口計(jì)之，當(dāng)達(dá)一萬，學(xué)生僅二百二十人，比較為百分之二。失學(xué)者多，則進(jìn)步不易”。銅山海外華僑的發(fā)展亦深受影響，“不特工商業(yè)不發(fā)達(dá)，即僑居于南洋各島者，亦不能如龍溪、晉江、同安、思明各僑商建偉大實(shí)業(yè)”。因此許世英設(shè)想“若改設(shè)縣治，推廣教育，啟迪民鈕，其發(fā)展當(dāng)未可限量。此由教育、實(shí)業(yè)兩方言之亦宜設(shè)治者也。”③通過設(shè)縣發(fā)展華僑海外事業(yè)，亦可印證華僑對(duì)地方社會(huì)的影響。

4 福建四海島建縣的成效

新縣設(shè)立后，常受到諸多因素影響，遭到裁撤。福建海島四縣盡管在朝代鼎革之際設(shè)立，因契合地方發(fā)展需要，對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展裨益甚多，其政區(qū)總體較為穩(wěn)定。

在四縣中，變化最大者為思明縣，設(shè)縣僅十余年，即升格為市。1928年7月3日，南京國民政府頒布《市組織法》，規(guī)定“凡人口滿20萬以上之都市，得依所屬省政府之呈請(qǐng)暨國民政府之特許建市?！盵14]1932年1月，福建省政府 “以福州廈門兩地、均為東南沿海重要商埠”，“核與市組織法所定、均有設(shè)立普通市之必要”，于是擬定以“廈門公安局所轄區(qū)域及思明縣政府所轄之禾山鼓浪嶼兩地”、合并為廈門市區(qū)，即將思明縣撒廢，已擬具說貼，呈請(qǐng)行政院核準(zhǔn)。”[15]經(jīng)南京政府內(nèi)政部與行政院審核，1933年7月7日，福建省府令撤思明縣政府，地方行政歸市政籌備處[16]。1935年4月，廈門市正式設(shè)立。思明變縣為市，主要是因其為閩南經(jīng)濟(jì)中心，工商業(yè)發(fā)達(dá)，僑商眾多且財(cái)政實(shí)力雄厚，故得以順利升格。

東山縣建立后，多次要求拓展幅員。1932年，東山縣政府因其轄境較之周邊詔安、漳浦、云霄等縣狹小，“詔邑現(xiàn)轄面積約多五倍。此外如漳浦廣于東邑四倍，云霄廣于東邑二倍不等。”面積狹小，導(dǎo)致其財(cái)政收入薄弱，“其縣省、縣兩庫收入，以丁賦糧米為大宗。全邑丁賦年僅一千七百余兩，全邑糧米年只二百九十石，此外省庫正款，足資撥用者僅六百余元?！必?cái)政收入嚴(yán)重匱乏，以致“小學(xué)省庫補(bǔ)助每月一百三十三元，區(qū)區(qū)之款，歷任縣長均難籌撥。”縣財(cái)政收入如此貧乏“對(duì)于倉儲(chǔ)、自治、警衛(wèi)、建設(shè)、教育、衛(wèi)生凡百要政，奚能推行？”全縣警察數(shù)目只有二十人，以致海盜滋生，難以維護(hù)治安，而且盜匪時(shí)常在東山、漳浦、詔安各縣交界處流竄“此捕彼竄”，難以稽查?！?24)呈復(fù)改劃本縣縣界原文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志1987:414.因此東山縣政府請(qǐng)求將漳浦縣所轄杜潯鄉(xiāng)、云霄縣所轄陳岱鄉(xiāng)、礁尾鄉(xiāng)、詔安縣所轄霞湖竹港鄉(xiāng)劃歸東山縣，以拓展轄境、增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，提升治安、鞏固國防。東山所要求劃撥各鄉(xiāng)，均地處大陸沿海，毗鄰古雷半島，與原來諸縣有長期的隸屬關(guān)系，由于爆發(fā)“十九路軍事件”，該提議未能實(shí)行。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，東山縣再度要求將漳浦杜潯鄉(xiāng)劃歸漳州，倡議者省參議員高玉魁（東山籍）認(rèn)為“此事關(guān)系東山全縣生存問題甚大”(25)高玉魁陳述漳浦之杜潯區(qū)應(yīng)劃歸東山管轄理由.福建省檔案館館藏檔案：0136-006-0058-0032.，兩縣為此展開激烈爭奪，甚至訴之中央行政院，最終“緩議”。1953年，古雷民眾通過福建省人民代表大會(huì)，提請(qǐng)“為行政及交通的便利，將本縣四區(qū)（古雷半島）劃歸漳浦縣轄案”，認(rèn)為“古雷區(qū)共有5個(gè)鄉(xiāng)，位于東山東北部、離東山縣城，遠(yuǎn)隔一大海，開會(huì)往來、通訊等，都很不方便，如遇特大風(fēng)大雨，困難更多。古雷與漳浦大陸毗鄰，人民政府每進(jìn)行一工作，都是漳浦縣轄之鄉(xiāng)較早開展，古雷較遠(yuǎn)，因此群眾感到現(xiàn)在有二個(gè)人民政府，金門得以迅速設(shè)縣，主要是官員顧慮民眾大量流失。然而建縣之后，東山民眾仍大規(guī)模外流。1915年全縣人口總數(shù)為79 357人，至1929年，經(jīng)過14年人口數(shù)銳減了41%（表1）。

表 1 金門人口的變化 Table 1 Population change in Kinmen

金門民眾大量遷徙東南亞，與國內(nèi)外形勢(shì)有密切關(guān)系。1912—1930年，南洋群島商業(yè)“有如日麗中天”，而國內(nèi)“則初創(chuàng)之局，政治建設(shè)，地方治安，間多未臻完善，盜賊蠡起，劫掠時(shí)聞，島民既感不安”，相較之下，南洋更易謀生，而且“當(dāng)時(shí)出國既無需任何手續(xù)，南洋群島亦無入境之限制，交通便利，來往自由，袛需若干費(fèi)用，購買船票，即可乘風(fēng)破浪，放洋而去。”(28)金門縣文獻(xiàn)委員會(huì).金門華僑志.1960:96.因此東山民眾大規(guī)模移民海外。

平潭縣建立后，政區(qū)較為穩(wěn)定。1915年，許世英對(duì)該縣印象頗佳，“巡視各縣，惟平潭與南安為最，亦可喜也。”[11]但此后數(shù)10年間，平潭人口下降至100 870人，1949年又減至99 639人(29)根據(jù)民國《平潭縣志》整理。。但相較東山，平潭政區(qū)調(diào)整較小。1939年，平潭縣主動(dòng)提出將轄區(qū)大扁島劃歸福清縣管轄，因?yàn)樵搷u“孤峙隔海甚遠(yuǎn)，平時(shí)并無貿(mào)易關(guān)系，是以舟楫不相往來?！比绻惺滦枰?，特地雇舟一艘，“倘有緊急公事往來，遇著海面颶風(fēng)怒濤，勢(shì)必坐視誤公”。保甲制推行后，該島行政機(jī)制雖較為健全，“然而距離縣治太遠(yuǎn)，人民往往下情不能上達(dá)，而職區(qū)亦有鞭長莫及之慨?！?30)福建省政府關(guān)于平潭大扁島劃歸福清縣管轄的指訓(xùn)令（附平潭縣大扁島形勢(shì)圖）.福建省檔案館館藏檔案：0011-007-004932.但該提議未獲批準(zhǔn)。直至1956年，大扁島方正式劃歸福清縣管轄。

5 結(jié)語

1912—1919年，福建海壇（平潭）、思明、金門、銅山等海島先后建縣，數(shù)量之多，規(guī)模之大，不僅在福建行政區(qū)劃史上罕見，在全國亦具有代表性。海島四縣在短時(shí)期內(nèi)成立，得益于清代海上貿(mào)易的發(fā)展，海島開發(fā)不斷深入，人口持續(xù)增長，與外埠商業(yè)聯(lián)系日益密切，海島逐漸具備建縣所必須的條件。此外，時(shí)局變動(dòng)之際，地方勢(shì)力崛起，中央政府控制力的減弱，使設(shè)縣權(quán)限下移，相關(guān)程序簡化，有助于新縣的設(shè)置。

政府對(duì)于海島設(shè)縣，將面積、人口、治安、國防、涉外糾紛作為重要的考量因素，追求行政成本與綜合收益平衡，故未予以大力支持。平潭、廈門并非“是至民初廢州廳方改為縣”[17]，設(shè)縣過程較為曲折，地方民意在其中發(fā)揮重要作用，作為民眾的代表，地方士紳積極向黨政官員陳情設(shè)縣。清末民初民主意識(shí)的傳播，民意機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有助于地方精英在設(shè)縣決策過程中擴(kuò)大影響。

海島縣設(shè)置后，受特殊的自然環(huán)境影響，政區(qū)并未完全穩(wěn)定。思明縣商業(yè)興盛，人口眾多，很快升級(jí)為市。銅山縣面積狹小，經(jīng)濟(jì)較為貧乏，難以承當(dāng)行政成本，且糧食難以自給，力圖通過拓展陸地轄區(qū)，以維系運(yùn)轉(zhuǎn)，但最終非但未能如愿，反而失去陸地轄區(qū)—古雷，凸顯海島行政區(qū)劃與自然區(qū)劃契合，非行政力量能完全主導(dǎo)。

新縣的設(shè)立，主要是為了提升加強(qiáng)地方治理能力。就此而言，平潭、廈門、金門、銅山四島通過設(shè)縣，順應(yīng)民意，使地方民眾受惠甚多，客觀上推動(dòng)海島的開發(fā)，維系地方社會(huì)的穩(wěn)定，避免涉外沖突的擴(kuò)大化，對(duì)維護(hù)國家東南海權(quán)，推動(dòng)海疆治理，起到了積極作用，因此四縣設(shè)立后，雖邊界多有所調(diào)整，但多能存續(xù)，凸顯縣級(jí)行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展的重要影響。民國初期，平潭、廈門、金門、銅山四島設(shè)縣，彰顯中國東南海島開發(fā)的漸趨成熟與國家政權(quán)力量的深入，影響深遠(yuǎn),意義重大 。