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      1912—1919年中國海島設(shè)縣研究
      ——以福建省四縣為例

      2022-02-15 04:13:12徐文彬鐘羨芳
      關(guān)鍵詞:銅山思明金門

      徐文彬,鐘羨芳

      (1. 閩江學(xué)院 人文學(xué)院,福州 350108;2. 福建師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院,福州 350117)

      0 引言

      傳統(tǒng)海疆治理史研究,多注重從海禁松弛、海寇緝捕等方面論述,較少從新縣設(shè)立角度論述。事實(shí)上,新縣設(shè)立對(duì)于區(qū)域史研究具有重要意義。譚其驤先生指出:“縣乃歷代地方行政區(qū)劃之基本單位。州郡置罷,分并無常,境界盈縮不恒,縣則大致與時(shí)俱增,置后少有罷并,比較穩(wěn)定......后世的道、路、行省,初創(chuàng)時(shí)皆轄境極大,歷久而逐漸縮小,略如州郡之比??h則歷代標(biāo)準(zhǔn)大致相似,虛置濫設(shè)者較少。一地方至于創(chuàng)建縣治,大致即可以表示該地開發(fā)已臻成熟;而其設(shè)縣以前所隸屬之縣,又大致即為開發(fā)此縣動(dòng)力所自來。故研求各縣之設(shè)治時(shí)代及其析置所自,驟視之似為一瑣碎乏味的工作,但就全國或某一區(qū)域內(nèi)各縣作一綜合的視察,則不啻為一部簡要的地方開發(fā)史?!盵1]目前對(duì)新縣析分的研究多集中在明清與現(xiàn)代[2-3],較少涉及民國時(shí)期,尤其對(duì)民國海島縣的設(shè)置,論述甚少。因此開展此方面研究,有助于推進(jìn)海疆治理史研究。

      1912—1916年短短5年內(nèi),福建海壇(平潭)、思明、金門、東山四島先后設(shè)縣,其設(shè)縣之密集,數(shù)目之多,較為典型。1912—1919年,中國共設(shè)立6個(gè)海島縣,除上述福建四縣外,其余兩縣分別為廣東南澳縣和浙江玉環(huán)縣。中國目前共有14個(gè)海島縣,除上述平潭縣、金門縣、東山縣、南澳縣、玉環(huán)縣外,其余分別為長島縣(1956年設(shè))、澎湖縣(1945年設(shè))、嵊泗縣 (1949年設(shè))、 長海縣(1949年設(shè))、洞頭縣 (1953年設(shè))、岱山縣 (1953年設(shè))、崇明縣(1369年設(shè))、定??h(1688年設(shè))、普陀縣(1953年設(shè))。思明縣于1935年改縣為廈門市。

      就福建地區(qū)而言,1912—1949年福建共新設(shè)九縣,除上述四縣外,其他五縣分別為華安縣(1928年設(shè))、三元縣(1940年設(shè))、水吉縣(1940年設(shè))、柘榮縣(1945年設(shè))、周寧縣(1945年設(shè))。終清一代,福建先后設(shè)立屏南縣(1735年設(shè))、霞浦縣(1734年設(shè))、福鼎縣(1739年設(shè))三縣,主要集中于閩東地區(qū),沿海島嶼未有設(shè)縣,因此1912—1919年福建省四海島設(shè)縣,在全省乃至全國,均具有典型性,是海疆治理研究的典型樣本。

      1 福建四海島設(shè)縣的過程

      福建是沿海省份,海島資源豐富,共有海島2 214個(gè),海島數(shù)量位居全國第二(1)根據(jù)國家海洋局發(fā)布的《2015年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》(2016年11月),中國共有海島11 000余個(gè),海島總面積約占中國陸地總面積的0.8%,浙江?。?7%)、福建?。?0%)、廣東?。?6%)位居全國前三。,其中面積大于 500 m2的海島有1 321個(gè)。較大的島嶼有海壇島(267.13 km2)、東山島(220.18 km2)、金門島(151.66 km2)、廈門島(110.80 km2)、瑯岐島(64 km2)、紫泥島(47 km2)、南日島(46 km2)。1912年以后,面積最大的四島先后設(shè)縣,在中國海疆治理中具有重要意義。

      在四島中,海壇(平潭)島最先設(shè)縣。它是福建第一大島,全國第五大島(2)前四大島分別為臺(tái)灣島、海南島、崇明島、舟山島。,面積約為267.13 km2。海壇島位于福建省東部沿海,南近南日島,北望白犬、馬祖列島,東瀕臺(tái)灣海峽,西隔海壇海峽,與福清市、長樂市相望。明代,海壇島屬福清縣管轄。清雍正八年(1730年),福清縣丞移設(shè)該島。嘉慶三年(1798年),析置平潭海防廳,轄海壇島及周邊島嶼,屬福州府管轄。鑒于其戰(zhàn)略位置重要,清廷于平潭設(shè)置海壇水師,由總兵統(tǒng)領(lǐng)。

      1912年,南京臨時(shí)政府成立后,電令各省廳州一律改縣,“閩中業(yè)已照辦”,“惟平潭曾經(jīng)敘官局、民政司先后議決,改設(shè)分防委員。”(3)(民國)《平潭縣志》,“卷三 大事志”:21-22.平潭民眾以“職權(quán)太輕,不足維持治安”,推選林仲翥、陳鶴章、陳頌祺等八人,擬具《設(shè)縣理由十三端》,赴福州請(qǐng)?jiān)?。福建省總督府交給省議會(huì)共同討論,“僉以縣制沿革不同,要視戶口、錢糧、地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)?!逼教兑粛u附嶼星羅棋布,“與福清久隔水洋,久已各自為治,如強(qiáng)令隸屬福清,候風(fēng)候潮,往返諸多不便,況闔廳口數(shù)逾十二萬,管轄島嶼廣袤,達(dá)一千二百余里(600多km),經(jīng)征錢糧三千二百兩有奇,雖不足比較繁中各縣,而相時(shí)度勢(shì),不能不允其所請(qǐng)”,同意將平潭“改設(shè)簡縣,以利民生。”③議案通過時(shí),同知張士佶尚在平潭任內(nèi),遂將其改充縣知事。

      廈門島隨后設(shè)立思明縣。廈門島“近接漳、泉,遠(yuǎn)通南洋群島?!迸c澎湖、臺(tái)灣,隔海相望,為“華南貿(mào)易要港,內(nèi)地轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐,華僑出入必經(jīng)之門戶也。海岸線為88.81里(44 405 m)。”[4]宋代廈門為嘉禾嶼,屬泉州府同安縣。明洪武二十七年(1394年)“廈門始建城”,隸屬泉州府城。明末清初,鄭氏海商集團(tuán)以廈門為基地,設(shè)置思明州,發(fā)展對(duì)外貿(mào)易,“開辟日本、東南亞的商業(yè)航線。”清廷收復(fù)臺(tái)灣后,于康熙二十五年(1686年),以泉州府同知分防廈門。雍正五年(1727年),又以興泉永道駐扎廈門。廈門被視為“海防首要地也”,為福建水師提督駐轅所在,但行政區(qū)劃仍然隸屬于同安縣。

      明清時(shí)期,閩南“瀕海諸郡,田多斥鹵;地瘠民稠,不敷所食?!?4)(道光)《廈門志》,“卷八番市略”:1.尤其廈門島“地不宜桑,女無蠶織”“田不足于耕”且“水田稀少,所耕多磽確山園,無坡塘、江湖可以溉注?!?5)(道光)《廈門志》,“卷十五風(fēng)俗記”:5.將軍施瑯、巡撫高世倬均奏請(qǐng)開洋,發(fā)展海外貿(mào)易,使“富者挾資販海,或得稇載而歸;貧者為傭,亦博升斗自給。”廈門“上接沙埕、下連南澳,據(jù)十閩之要會(huì)、通九譯之番邦”,得地利之便,專設(shè)海關(guān),海外貿(mào)易興盛,成為“大小帆檣之集湊、遠(yuǎn)近貿(mào)易之部會(huì)也?!雹購B門商民“以販海為利藪,視汪洋巨浸如衽席。北至寧波、上海、天津、錦州,南至粵東,對(duì)渡臺(tái)灣,一歲往來數(shù)次;外至呂宋、蘇祿、實(shí)力、噶喇巴,冬去夏回,一年一次”,獲得豐厚的利潤,從業(yè)者甚多,僅“舵水人等藉此為活者,以萬計(jì)?!?6)楊國春.鷺門形勢(shì)記.道光廈門志,“卷十五風(fēng)俗記”:2.1912年以后,應(yīng)廈門士紳之請(qǐng),思明軍政府參事會(huì)選派代表黃鴻翔、黃廷元赴省政務(wù)院呈請(qǐng)?jiān)O(shè)縣,獲得時(shí)任福建都督孫道仁批準(zhǔn)。1912年4月18日,思明正式設(shè)縣,鄭成功曾經(jīng)在廈門島設(shè)置思明州,遂沿用其名,為思明縣。轄區(qū)包括廈門島、金門島和烈?guī)Z及大嶝島、小嶝島。原同安縣知事陳文緯出任思明縣知事。1912年9月20日,思明縣升格為思明府,但在1913年3月30日再度改為縣。

      與此同時(shí),金門兩島民眾亦向政府請(qǐng)?jiān)冈O(shè)縣。金門島與廈門島毗連,關(guān)系密切。清乾隆《廈門志》即指出:“金門與廈門相唇齒,雖富庶不及,而地之險(xiǎn)要尤甚。其山川則有太武雄峻高聳,為賈舶往來之標(biāo)準(zhǔn);其險(xiǎn)則有料羅塔腳,為商賈所停泊,渡臺(tái)販洋之所自。于廈門為外捍,無金門則廈門孤懸海島。”[5]1且金門“為出入南洋之孔道,與臺(tái)澎僅帶水之隔,且港澳寬大,可容巨艦,而烈?guī)Z、金龜尾各要口,尤為險(xiǎn)要?!?7)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.因此清廷亦于金門設(shè)立水師鎮(zhèn),任命總兵統(tǒng)轄軍務(wù)。1912年以后,思明縣派“分治員”駐金門辦理政務(wù)。較之廈門,金門島設(shè)縣頗為曲折,直至1913年,應(yīng)新加坡華僑請(qǐng)求,福建巡按使許世英向北洋政府內(nèi)政部請(qǐng)示,獲準(zhǔn)將思明縣析置金門縣,設(shè)縣知事,以金門島原有域置縣,轄大、小金門,大、小嶝島及周邊島嶼,分為6都、10保、166鄉(xiāng)。銅山為四島中最晚設(shè)縣。該島“東望澎湖,南濱大海,西接詔安、南澳、北蔽云霄、漳浦,當(dāng)閩省之交沖,為內(nèi)地之屏障,察其形勢(shì),實(shí)海上重鎮(zhèn)。”明洪武年間設(shè)置衛(wèi)所,建城駐兵。清代亦設(shè)置銅山水師,由參將統(tǒng)率,“蓋所以重國防而固疆域?!鼻蹇滴跄觊g,銅山一度劃歸云霄廳管轄,后又復(fù)歸詔安,設(shè)立巡檢司,由縣佐管理。民國成立后,巡檢司與參將先后被廢,銅山島的行政地位下降,對(duì)地方社會(huì)發(fā)展頗為不利。1915年6月25日,許世英巡視該島,“紳、商、學(xué)界馬兆麟等稟訊設(shè)治,以便人民”,許氏“擬請(qǐng)?jiān)痖T新設(shè)縣治之例,增設(shè)縣治,劃漳浦之古雷島以益之”(8)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志,1987:82.,獲得袁世凱批準(zhǔn)。1916年5月1日,銅山島正式設(shè)縣,縣城設(shè)在銅山,轄銅山所、五都、古雷,為避免與江蘇銅山縣同名,故改名為東山縣。

      民國初期,福建設(shè)縣的四島,均為省內(nèi)面積較大的島嶼,且清代多設(shè)為軍鎮(zhèn),駐扎水師,實(shí)行軍事化管理。1912年以后,四島在短時(shí)間內(nèi)先后設(shè)縣,歷程雖有所不同,但存在共性,凸顯其區(qū)域性特點(diǎn)。四海島由軍鎮(zhèn)向縣制的轉(zhuǎn)變,反映地方開發(fā)愈發(fā)成熟。

      2 福建四海島建縣的原因

      1912—1916年,福建海壇、思明、金門、銅山四島在短期內(nèi)迅速建縣,除與特殊的時(shí)代背景有關(guān)外,還與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素密切相關(guān)。

      (1)時(shí)局的變動(dòng)。清代對(duì)新縣設(shè)置有嚴(yán)格的規(guī)定,地方官員提請(qǐng)?jiān)O(shè)縣,須經(jīng)過督撫大員研究,再報(bào)給朝廷定奪。如清代古田析置屏南縣,先由古田知縣趙琳于雍正九年(1731年)向省憲“議請(qǐng)分縣”,經(jīng)“通詳各憲,反復(fù)置議,凡閱四載,至十二年始定”。再令古田新知縣朱岳楷實(shí)地考察,制定具體析置方案后,由時(shí)任閩浙總督趙玉麟,于雍正十二年(1734年),將此事“匯入酌核海疆情形事案內(nèi)具題”,得到雍正帝同意,并“錫以嘉名,為屏南縣?!盵6]整個(gè)分縣的決策過程,牽涉到古田縣令、省級(jí)大員、中央皇帝三級(jí)角色,程序復(fù)雜,歷經(jīng)數(shù)載,難度可見一斑。

      1912年以后,時(shí)局未穩(wěn),中央政府對(duì)地方控制乏力,尤其南北和談期間更是如此。1911年11月9日,福建宣布獨(dú)立,組建軍政府,統(tǒng)管省務(wù),且民國甫立,百廢待興,軍事、財(cái)政成為當(dāng)務(wù)之急,新縣設(shè)置程序得以簡化,勿需呈報(bào)中央政府。如平潭原先經(jīng)福建省敘官局、民政司議決,設(shè)立分防委員,經(jīng)民眾請(qǐng)?jiān)负?,福建都督府交給省議會(huì)討論,平潭縣遂得以設(shè)立。思明縣的建立亦是如此,“廈門自華洋分府改為民政廳后,廈紳決議脫離同安改設(shè)思明縣。”向都督孫道仁申訴后,思明縣于1912年5月18日正式成立。不久福建省議會(huì)“以廈門系通商巨埠,為各國觀聽所系”,又欲將其改為思明府,9月14日,“將思明府印信由省民政司頒行到道,轉(zhuǎn)交陳府知事紫垣起用矣。”[7]10月29日思明縣正式升為思明府。思明縣的設(shè)置及升格,均由福建省議會(huì)決定,甚至連印信亦由福建省民政司頒發(fā),而非中央授予,反映特殊時(shí)期地方政府對(duì)行政區(qū)劃的影響之大。

      (2)政區(qū)設(shè)置的關(guān)聯(lián)性。新縣設(shè)置后,常會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。1913年,袁世凱當(dāng)選總統(tǒng)后,加強(qiáng)集權(quán),行政區(qū)劃調(diào)整須報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn),但金門島、銅山島民眾以此前海壇島和思明島獲準(zhǔn)建縣為由,要求設(shè)縣。如金門與廈門同時(shí)申請(qǐng)建縣,但廈門率先獲批,金門卻遭“緩議”,金門民眾甚為不平,指出“夫金廈兩島,固同為閩南重鎮(zhèn)也”,地位相當(dāng),“乃何以廈門則官廳林立,金門則一官不留?豈金門人民獨(dú)非國民份子而可以棄之如遺乎?國家義務(wù)則應(yīng)同擔(dān),人民權(quán)利則難共享?!彼麄儚?qiáng)調(diào)行政區(qū)劃要一視同仁,以示民權(quán)公平,“若歧視我金民,不與國民平等優(yōu)待,聽金門變?yōu)榛膷u,不設(shè)專官”(9)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.,將導(dǎo)致金門民眾大量流落異鄉(xiāng)。

      許世英向中央呈請(qǐng)?jiān)O(shè)置東山縣,亦將其與先前設(shè)置的海島縣加以比較,指出:“沿海各島,如平潭、金門、思明、南澳、皆先設(shè)治。銅山地勢(shì)重要,不亞平潭,全縣人口,雖較思明為少,而面積相比,視金門、思明、南澳為大,與平潭相伯仲?!彼皵M請(qǐng)?jiān)痖T新設(shè)縣治之例,增設(shè)縣治”(10)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志,1987:82.,懇請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)。新縣設(shè)置,除提升地方行政區(qū)劃級(jí)外,還能強(qiáng)化政府對(duì)地方的控制,為民眾在司法、治安、賦稅、辦事等方面提供便利,尤其是海島民眾,受到地理環(huán)境限制,與官府交涉不便,故積極爭取設(shè)縣。

      (3)地方開發(fā)的成熟。新縣能否成立,關(guān)鍵取決于地方的開發(fā)程度,人口、面積和稅收是設(shè)縣的重要考量因素?!皟L以縣制沿革不同,要視戶口、錢糧、地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)?!雹偾宕泻笃冢S著人口的增長,海外貿(mào)易的開展,福建沿海島嶼得到開發(fā)。如平潭“明代潭民,曾移內(nèi)地。清歷康熙,復(fù)遷本治,疾病兵荒,風(fēng)沙災(zāi)異,戶口凋零,連番徒避。”隨著戰(zhàn)亂平定,加之“盛世滋生”,至光緒年間“闔潭一萬二千三百一十九戶,男丁大小共四萬二千四百三十二配,婦女大小共二萬六千四百二十口”(11)宋廷模.平潭廳鄉(xiāng)土志略.“第8章戶口志”,光緒三十二年抄本:32.,商業(yè)較為興盛。至1912年該島“村落雖僅數(shù)百,而戶口極其繁盛。”全島二十一區(qū)“統(tǒng)計(jì)十二萬四千六百有奇?!本投愂斩?,平潭雖然土質(zhì)較差,難以種植糧食作物,“錢糧實(shí)額七千余元,”但盛產(chǎn)海產(chǎn)、鹽,各類稅收鹽厘、五捐雜稅、船牌照費(fèi)、常關(guān)稅“統(tǒng)共應(yīng)額十萬余金有奇?!?12)平潭改為縣理由十三端.(民國)平潭縣志,卷三大事志:22.較之福建各縣,并不遜色。

      明清時(shí)期,廈門隨著海外貿(mào)易興盛,設(shè)有海關(guān)等機(jī)構(gòu),其“市井繁華、鄉(xiāng)村繡錯(cuò),不減通都大邑之風(fēng)”(13)楊國春.鷺門形勢(shì)記.(道光)廈門志,卷十五風(fēng)俗記:2.,繁華程度超過同安。即使相對(duì)閉塞的銅山島,與云霄、漳浦、廈門、金門、漳州、汕頭、香港、溫州、寧波、乍浦等處,均有船舶往來,運(yùn)載貨物,商務(wù)尚稱繁盛。其“全島人口約七、八萬之間,業(yè)工商于南洋者亦近萬人以上?!?14)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志,1987:81-82.

      (4)海防重要性凸顯。清代平潭、廈門、金門、銅山,即被視為重要的戰(zhàn)略要地,設(shè)立水師,維護(hù)海上。《平潭縣志》如是記載:“閩之門戶,又以平潭為要區(qū),內(nèi)而襟帶浙粵,外而控制臺(tái)澎。平潭定東南半壁之海,無不定矣。”(15)(民國)平潭縣志.“卷十六武備志”:1.時(shí)人即指出“海中扼要,南澳、中左、金門、銅山同一體。譬如造舟,一牢百牢、一漏百漏?!盵8]廈門作為“海防首要地也”,設(shè)立水師提標(biāo)五營駐之,以軍事要塞經(jīng)營。金門“尤為廈咽喉;踞上流,足控制臺(tái)、澎,而與海壇、銅山、南澳各水師互相犄角?!盵5]519世紀(jì)中葉,“西歐各國海上東來,撞開中國國門,刺激了近代中國海洋性因素的生成與培育,對(duì)中國國家構(gòu)建產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響?!盵9]清政府日益重視海防重要性,將“海防”與“塞防”并重,海權(quán)意識(shí)開始覺醒,海洋領(lǐng)土觀念逐漸形成。

      福建作為沿海重要省份和近代海軍的發(fā)源地,與各國交流頻繁,多次受到列強(qiáng)侵略,地方民眾海疆危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈。如海壇島“迫近臺(tái)、澎、毗連浙越,且為東西洋輪船必經(jīng)之道”,鑒于其戰(zhàn)略地位重要,萬國公會(huì)于此設(shè)立牛山燈樓,作為臺(tái)灣海峽重要的航路標(biāo)識(shí)。馬江戰(zhàn)役期間,法軍曾想在海壇島觀音澳、竹嶼口等港口屯兵,因清軍防守嚴(yán)密而未遂。甲午中日戰(zhàn)爭后,福建海疆危機(jī)嚴(yán)峻,海島作為海防中心,直接關(guān)系海權(quán)得失。然而1912年以后,舊有水師多被裁撤,改設(shè)巡警,控制力減弱,不僅難以有效圍剿海盜,更使海防隱患重重。因此平潭民眾在申請(qǐng)建縣時(shí)即指出“前事不忘,后事之師,未雨綢繆,可緩乎。”①許世英支持銅山島設(shè)縣,主要是鑒于該島“雄立海上,迄為漳屬各邑之屏障”,戰(zhàn)略地位極為重要,若能設(shè)縣則“他年海備整修,供艦艇之棲托,而東控廈海,西翼潮洋,北犄三都,南臨沙島,尤足以資國家金湯之資?!?16)許世英.序[M]//福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).東山縣志,1987:1.通過設(shè)縣,有助于動(dòng)員海島地方力量,鞏固海防。

      (5)涉外沖突增多。近代開埠后,福建海島成為對(duì)外交流的重要前沿,洋商、傳教士、外交人員接踵而來。傳教士活動(dòng)更為頻繁。如在平潭,“惟天主教盛行,全島人民,信天主教約六千人,信耶穌者約八千人?!苯贪甘墙型鉀_突的焦點(diǎn),是多起重要事件的導(dǎo)火索。而且平潭民風(fēng)“惟喜健訟,民事以戶婚、田土、錢債為多,刑事以斗毆為多”[10],更容易誘發(fā)民眾與教會(huì)矛盾,故“平潭民教多不相安,若天主、美以美、安立間等教堂、學(xué)堂、洋房、醫(yī)館,交錯(cuò)于十二甲中,民教訴訟案無虛日,往往事起倉猝,非地方官即時(shí)彈壓、保護(hù),禍無底止。”(17)(民國).平潭縣志.“卷三大事志”:24.有必要通過設(shè)縣,調(diào)解涉外糾紛,預(yù)防外交沖突。

      除此之外,避免與臺(tái)灣漁民糾紛,亦是福建海島設(shè)縣的重要考量因素。日本占據(jù)臺(tái)灣后,窺覬福建,臺(tái)灣民眾身份較為特殊,大陸民眾與之發(fā)生糾紛,若處理不當(dāng),容易成為日本入侵的借口。如銅山島“相距澎湖,僅二百四十華里,衣帶之水,一葦可航?!背S信_(tái)灣漁民在銅山海域捕漁,“臺(tái)民業(yè)漁,往往出沒海面,鄉(xiāng)愚無知,互相爭執(zhí),縣佐望輕,不足以資鎮(zhèn)攝,設(shè)有不慎,貽禍無窮。” 因此許世英認(rèn)為銅山“亦宜設(shè)治者也。”(18)巡按使許世英呈請(qǐng)?jiān)鲈O(shè)東山縣全文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志,1987:82.鑒于民國初年特殊的政治形勢(shì),平潭、廈門設(shè)縣程序簡化,產(chǎn)生連鎖效應(yīng),使數(shù)縣得以在短期內(nèi)迅速建立。清代海島的開發(fā)、近代海權(quán)意識(shí)的崛起、涉外糾紛的增多,也使政府亟需在海島設(shè)立新縣,以此強(qiáng)化對(duì)地方的控制,有效調(diào)解諸多糾紛,杜絕惡性事件的發(fā)生。在各種因素交織下,福建四島先后設(shè)縣。

      3 各界對(duì)四島建縣的反應(yīng)

      明清時(shí)期新縣設(shè)立,通常是一個(gè)由上至下的過程,在官員主導(dǎo)下進(jìn)行。官府設(shè)置新縣,主要是為了加強(qiáng)地方控制,確保賦稅征收,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,但行政成本亦會(huì)由此增加,故官府對(duì)于新縣設(shè)置,慎重考量收益與成本,設(shè)計(jì)繁瑣的程序。新縣設(shè)置后,如果未達(dá)到預(yù)期的效果,亦會(huì)被裁撤。

      民國時(shí)期,對(duì)于平潭、廈門、金門、銅山四島申請(qǐng)建縣,政府官員態(tài)度較為復(fù)雜,使四縣設(shè)立過程較為曲折。南京臨時(shí)政府成立后,下令由廳改縣,廣東南澳、浙江玉環(huán)籍此順利建縣,但此令在福建未得到有力貫徹。平潭原為海防廳,卻只設(shè)分防委員,廈門亦未能改廳設(shè)縣。金門士紳曾兩次聯(lián)名向福建省府呈請(qǐng)?jiān)O(shè)縣,最初獲得民政長汪聲鈴首肯,但汪調(diào)任后,“適值護(hù)理民政長劉次源,厲行簡政之初,故從緩議”(19)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.。所謂厲行簡政,就是精簡人員,在如此狀況下,勢(shì)難建立新縣。

      面對(duì)官員的保守態(tài)度,以士紳為代表的地方民眾在建縣過程中發(fā)揮了重要作用。平潭廳未能順利改縣,民眾推選林仲翥、陳鶴章、陳頌祺、林德蔭、蔡士杰、吳壽鶴、吳憲章、林樹聲八人到福州向都督呈情(20)此八人中,林仲翥為附生,曾擔(dān)任福建省咨議局議員,平潭建縣后任平潭商會(huì)會(huì)長;陳鶴章為平潭自治會(huì)會(huì)長(1910年成立);林德蔭為省議會(huì)會(huì)員;蔡士杰為平潭農(nóng)務(wù)分會(huì)會(huì)長(1909年成立),均為平潭各界的代表。。思明縣的設(shè)立,也是在地方士紳黃鴻翔、黃廷元等人的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)。金門縣的情況有所不同,地方士紳林乃斌等人兩度呈請(qǐng)省府設(shè)縣,均未獲批。新加坡華僑黃安基,陳芳?xì)q以金門會(huì)館名義,聯(lián)名向福建巡閱使許世英電呈請(qǐng)?jiān)?,才使金門縣順利建立。東山島設(shè)縣緣起,亦是許世英“迭據(jù)紳、商、學(xué)界馬兆麟等稟訊設(shè)治”。可見,四島成功設(shè)縣,得益于地方士紳的大力推動(dòng)(21)馬兆麟為舉人,曾擔(dān)任銅山南溟書院院長,是清末民初著名的畫家。。

      民眾積極申請(qǐng)?jiān)O(shè)置新縣,主要是為了維護(hù)地方利益。他們向官府陳明建縣對(duì)推動(dòng)地方發(fā)展的重要性,如平潭民眾指出該島孤懸海外、交通不便,且有海盜出沒,若不設(shè)縣,不利于處理公務(wù)、征收賦稅、調(diào)解民事糾紛,即使發(fā)生命案,“因?yàn)樽铚茉効h請(qǐng)驗(yàn),致使強(qiáng)族滅尸,兇犯逃竄,甚且藉命株連,禍患莫了”,后果極為嚴(yán)重,而且“政權(quán)不足壓制,洋匪必益猖狂”,將導(dǎo)致“船商裹足不前,生計(jì)即將斷絕”,“不特平潭十余萬人民生命財(cái)產(chǎn),胥歸滅絕,即閩粵沿海居民,亦將受其影響”,希望官員“乞熟圖之”[6]。銅山設(shè)縣理由與平潭相似,當(dāng)?shù)厥考濕R兆麟“稟訊設(shè)治,以便人民”。許世英“周咨博訪,眾論僉同”,又經(jīng)考察確認(rèn)“銅山實(shí)有設(shè)治之必要。”因?yàn)樵搷u“風(fēng)浪險(xiǎn)惡,交通極梗。而訴訟一事,尤為困難,犯證之搜解,稟狀之陳遞,因無輪船,動(dòng)需時(shí)日。因之于人民,不訴之于縣官,而訴于私門。而公親亦或不為,傳案獲犯,而訟獄久延,致滋拖延。此由司法一方面言之宜設(shè)治者也?!雹坌驴h設(shè)置,能夠使民眾在納稅、司法、治安等方面享有便利,避免路途奔波之苦,故民眾克服官府壓力,積極爭取。

      民眾向官府陳情時(shí),靈活運(yùn)用策略,與之博弈,推進(jìn)建縣進(jìn)程。金門民眾在申請(qǐng)?jiān)O(shè)縣受阻后,直言“若歧視我金民,不與國民平等優(yōu)待,聽金門變?yōu)榛膷u,不設(shè)專官”,“則我無告之民,亦惟有各率妻孥,為爵為魚,去其固有之業(yè)淵,流離海外,亦豈忍以身家性命,寄托于無官府之地方,一任盜賊魚肉,強(qiáng)蠻陵夷,以自生自減哉?”(22)許如中.金門改設(shè)縣治原案.新金門志.1959:493.以此警示官員,得以在極短時(shí)期內(nèi)建縣。

      較之明清時(shí)期,民眾在設(shè)縣過程中影響之所以凸顯,一方面是隨著海島開發(fā)的成熟,地方文教事業(yè)漸趨發(fā)達(dá),形成士紳階層。在清末地方自治運(yùn)動(dòng)中,此類社會(huì)知名人士多出任商會(huì)、農(nóng)會(huì)、自治會(huì)的會(huì)長,成為各界的代表。另一方面還得益于近代政治制度變革。晚清政府效仿歐美,推行“君主立憲”,各省設(shè)置咨議局,“慎選公正明達(dá)官紳,由各屬合格紳民,公舉賢能為議員”[11],研討地方重要事務(wù)。南京臨時(shí)政府成立后,各省咨議局改組成為省議會(huì),仍然是受理地方民意的主要機(jī)關(guān)。平潭、廈門未能順利改廳為縣,經(jīng)民眾向省府呈情后,遂由省議會(huì)商討。有的請(qǐng)?jiān)复碇T如平潭林仲翥本身就是省咨議局議員,故有助于推動(dòng)議案通過。

      值得注意的是,金門島、銅山島在申請(qǐng)?jiān)O(shè)縣過程中,海外僑胞起了決定性作用。民國鼎革之際,社會(huì)秩序混亂,百業(yè)待興,海外華僑財(cái)力雄厚,受到官員倚重。清代金門“地不足于耕,其無業(yè)者多散之外洋,如呂宋,實(shí)力、交留八等處,歲以數(shù)百計(jì),得歸者百無二一焉?!盵12]華僑成為金門重要的社會(huì)群體,如許世英所記:“金門戶約三萬,人約七萬。出洋營業(yè)者,約三萬人以上。每年僑商輸入,統(tǒng)計(jì)約三百萬元?!盵10]一些華僑經(jīng)商致富,成為社會(huì)名流。據(jù)民國《金門縣志》記載:“故甲第鼎盛于前明,武功彪炳于清代,即同光以降,逮于民國,復(fù)多以僑商起家,致陶朱猗頓之富?!?23)(民國)金門縣志.“卷二山?!?1.一些金門華僑還參與孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命事業(yè)。武昌首義前,孫中山到印尼雅加達(dá)宣傳革命思想,將自治社改為寄南社,金門華僑洪焜勝、馮啟明、張璋懷、董諸儀等皆踴躍參加,洪焜勝任古達(dá)馬汝同盟會(huì)支會(huì)會(huì)長,籌款接濟(jì)東京黨人,民國創(chuàng)立后回國,擔(dān)任金門自由黨理事長。第二次革命時(shí),他被孫中山任命為革命黨婆羅洲支部長,并于民國七年,榮獲三等加祥褒章[13]。華僑在金門地方社會(huì)影響如斯,故其上書省府建縣,頗受重視。

      銅山島情況與此相似,“全島人口約七、八萬之間,業(yè)工商于南洋者亦近萬人以上”。華僑在人口中占相當(dāng)比例,但由于未能設(shè)置縣治,導(dǎo)致教育較為落后,“惟知識(shí)閉塞,安于鄙陋,學(xué)校太少。全島兒童,雖未調(diào)查,以戶口計(jì)之,當(dāng)達(dá)一萬,學(xué)生僅二百二十人,比較為百分之二。失學(xué)者多,則進(jìn)步不易”。銅山海外華僑的發(fā)展亦深受影響,“不特工商業(yè)不發(fā)達(dá),即僑居于南洋各島者,亦不能如龍溪、晉江、同安、思明各僑商建偉大實(shí)業(yè)”。因此許世英設(shè)想“若改設(shè)縣治,推廣教育,啟迪民鈕,其發(fā)展當(dāng)未可限量。此由教育、實(shí)業(yè)兩方言之亦宜設(shè)治者也。”③通過設(shè)縣發(fā)展華僑海外事業(yè),亦可印證華僑對(duì)地方社會(huì)的影響。

      4 福建四海島建縣的成效

      新縣設(shè)立后,常受到諸多因素影響,遭到裁撤。福建海島四縣盡管在朝代鼎革之際設(shè)立,因契合地方發(fā)展需要,對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展裨益甚多,其政區(qū)總體較為穩(wěn)定。

      在四縣中,變化最大者為思明縣,設(shè)縣僅十余年,即升格為市。1928年7月3日,南京國民政府頒布《市組織法》,規(guī)定“凡人口滿20萬以上之都市,得依所屬省政府之呈請(qǐng)暨國民政府之特許建市?!盵14]1932年1月,福建省政府 “以福州廈門兩地、均為東南沿海重要商埠”,“核與市組織法所定、均有設(shè)立普通市之必要”,于是擬定以“廈門公安局所轄區(qū)域及思明縣政府所轄之禾山鼓浪嶼兩地”、合并為廈門市區(qū),即將思明縣撒廢,已擬具說貼,呈請(qǐng)行政院核準(zhǔn)。”[15]經(jīng)南京政府內(nèi)政部與行政院審核,1933年7月7日,福建省府令撤思明縣政府,地方行政歸市政籌備處[16]。1935年4月,廈門市正式設(shè)立。思明變縣為市,主要是因其為閩南經(jīng)濟(jì)中心,工商業(yè)發(fā)達(dá),僑商眾多且財(cái)政實(shí)力雄厚,故得以順利升格。

      東山縣建立后,多次要求拓展幅員。1932年,東山縣政府因其轄境較之周邊詔安、漳浦、云霄等縣狹小,“詔邑現(xiàn)轄面積約多五倍。此外如漳浦廣于東邑四倍,云霄廣于東邑二倍不等。”面積狹小,導(dǎo)致其財(cái)政收入薄弱,“其縣省、縣兩庫收入,以丁賦糧米為大宗。全邑丁賦年僅一千七百余兩,全邑糧米年只二百九十石,此外省庫正款,足資撥用者僅六百余元?!必?cái)政收入嚴(yán)重匱乏,以致“小學(xué)省庫補(bǔ)助每月一百三十三元,區(qū)區(qū)之款,歷任縣長均難籌撥。”縣財(cái)政收入如此貧乏“對(duì)于倉儲(chǔ)、自治、警衛(wèi)、建設(shè)、教育、衛(wèi)生凡百要政,奚能推行?”全縣警察數(shù)目只有二十人,以致海盜滋生,難以維護(hù)治安,而且盜匪時(shí)常在東山、漳浦、詔安各縣交界處流竄“此捕彼竄”,難以稽查?!?24)呈復(fù)改劃本縣縣界原文.福建省東山縣地方志編纂委員會(huì).民國東山縣志1987:414.因此東山縣政府請(qǐng)求將漳浦縣所轄杜潯鄉(xiāng)、云霄縣所轄陳岱鄉(xiāng)、礁尾鄉(xiāng)、詔安縣所轄霞湖竹港鄉(xiāng)劃歸東山縣,以拓展轄境、增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力,提升治安、鞏固國防。東山所要求劃撥各鄉(xiāng),均地處大陸沿海,毗鄰古雷半島,與原來諸縣有長期的隸屬關(guān)系,由于爆發(fā)“十九路軍事件”,該提議未能實(shí)行。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,東山縣再度要求將漳浦杜潯鄉(xiāng)劃歸漳州,倡議者省參議員高玉魁(東山籍)認(rèn)為“此事關(guān)系東山全縣生存問題甚大”(25)高玉魁陳述漳浦之杜潯區(qū)應(yīng)劃歸東山管轄理由.福建省檔案館館藏檔案:0136-006-0058-0032.,兩縣為此展開激烈爭奪,甚至訴之中央行政院,最終“緩議”。1953年,古雷民眾通過福建省人民代表大會(huì),提請(qǐng)“為行政及交通的便利,將本縣四區(qū)(古雷半島)劃歸漳浦縣轄案”,認(rèn)為“古雷區(qū)共有5個(gè)鄉(xiāng),位于東山東北部、離東山縣城,遠(yuǎn)隔一大海,開會(huì)往來、通訊等,都很不方便,如遇特大風(fēng)大雨,困難更多。古雷與漳浦大陸毗鄰,人民政府每進(jìn)行一工作,都是漳浦縣轄之鄉(xiāng)較早開展,古雷較遠(yuǎn),因此群眾感到現(xiàn)在有二個(gè)人民政府,金門得以迅速設(shè)縣,主要是官員顧慮民眾大量流失。然而建縣之后,東山民眾仍大規(guī)模外流。1915年全縣人口總數(shù)為79 357人,至1929年,經(jīng)過14年人口數(shù)銳減了41%(表1)。

      表 1 金門人口的變化 Table 1 Population change in Kinmen

      金門民眾大量遷徙東南亞,與國內(nèi)外形勢(shì)有密切關(guān)系。1912—1930年,南洋群島商業(yè)“有如日麗中天”,而國內(nèi)“則初創(chuàng)之局,政治建設(shè),地方治安,間多未臻完善,盜賊蠡起,劫掠時(shí)聞,島民既感不安”,相較之下,南洋更易謀生,而且“當(dāng)時(shí)出國既無需任何手續(xù),南洋群島亦無入境之限制,交通便利,來往自由,袛需若干費(fèi)用,購買船票,即可乘風(fēng)破浪,放洋而去。”(28)金門縣文獻(xiàn)委員會(huì).金門華僑志.1960:96.因此東山民眾大規(guī)模移民海外。

      平潭縣建立后,政區(qū)較為穩(wěn)定。1915年,許世英對(duì)該縣印象頗佳,“巡視各縣,惟平潭與南安為最,亦可喜也。”[11]但此后數(shù)10年間,平潭人口下降至100 870人,1949年又減至99 639人(29)根據(jù)民國《平潭縣志》整理。。但相較東山,平潭政區(qū)調(diào)整較小。1939年,平潭縣主動(dòng)提出將轄區(qū)大扁島劃歸福清縣管轄,因?yàn)樵搷u“孤峙隔海甚遠(yuǎn),平時(shí)并無貿(mào)易關(guān)系,是以舟楫不相往來?!比绻惺滦枰?,特地雇舟一艘,“倘有緊急公事往來,遇著海面颶風(fēng)怒濤,勢(shì)必坐視誤公”。保甲制推行后,該島行政機(jī)制雖較為健全,“然而距離縣治太遠(yuǎn),人民往往下情不能上達(dá),而職區(qū)亦有鞭長莫及之慨?!?30)福建省政府關(guān)于平潭大扁島劃歸福清縣管轄的指訓(xùn)令(附平潭縣大扁島形勢(shì)圖).福建省檔案館館藏檔案:0011-007-004932.但該提議未獲批準(zhǔn)。直至1956年,大扁島方正式劃歸福清縣管轄。

      5 結(jié)語

      1912—1919年,福建海壇(平潭)、思明、金門、銅山等海島先后建縣,數(shù)量之多,規(guī)模之大,不僅在福建行政區(qū)劃史上罕見,在全國亦具有代表性。海島四縣在短時(shí)期內(nèi)成立,得益于清代海上貿(mào)易的發(fā)展,海島開發(fā)不斷深入,人口持續(xù)增長,與外埠商業(yè)聯(lián)系日益密切,海島逐漸具備建縣所必須的條件。此外,時(shí)局變動(dòng)之際,地方勢(shì)力崛起,中央政府控制力的減弱,使設(shè)縣權(quán)限下移,相關(guān)程序簡化,有助于新縣的設(shè)置。

      政府對(duì)于海島設(shè)縣,將面積、人口、治安、國防、涉外糾紛作為重要的考量因素,追求行政成本與綜合收益平衡,故未予以大力支持。平潭、廈門并非“是至民初廢州廳方改為縣”[17],設(shè)縣過程較為曲折,地方民意在其中發(fā)揮重要作用,作為民眾的代表,地方士紳積極向黨政官員陳情設(shè)縣。清末民初民主意識(shí)的傳播,民意機(jī)構(gòu)的設(shè)置,有助于地方精英在設(shè)縣決策過程中擴(kuò)大影響。

      海島縣設(shè)置后,受特殊的自然環(huán)境影響,政區(qū)并未完全穩(wěn)定。思明縣商業(yè)興盛,人口眾多,很快升級(jí)為市。銅山縣面積狹小,經(jīng)濟(jì)較為貧乏,難以承當(dāng)行政成本,且糧食難以自給,力圖通過拓展陸地轄區(qū),以維系運(yùn)轉(zhuǎn),但最終非但未能如愿,反而失去陸地轄區(qū)—古雷,凸顯海島行政區(qū)劃與自然區(qū)劃契合,非行政力量能完全主導(dǎo)。

      新縣的設(shè)立,主要是為了提升加強(qiáng)地方治理能力。就此而言,平潭、廈門、金門、銅山四島通過設(shè)縣,順應(yīng)民意,使地方民眾受惠甚多,客觀上推動(dòng)海島的開發(fā),維系地方社會(huì)的穩(wěn)定,避免涉外沖突的擴(kuò)大化,對(duì)維護(hù)國家東南海權(quán),推動(dòng)海疆治理,起到了積極作用,因此四縣設(shè)立后,雖邊界多有所調(diào)整,但多能存續(xù),凸顯縣級(jí)行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展的重要影響。民國初期,平潭、廈門、金門、銅山四島設(shè)縣,彰顯中國東南海島開發(fā)的漸趨成熟與國家政權(quán)力量的深入,影響深遠(yuǎn),意義重大 。

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