應(yīng)急性對(duì)口支援的制度檢視與法治進(jìn)路

姚俊智

(華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危機(jī)治理和秩序建構(gòu)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大命題。任何國(guó)家在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，都需要根據(jù)自身的體制機(jī)制采取相應(yīng)的方式和措施來(lái)有效應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，化解公共危機(jī)。對(duì)口支援是一項(xiàng)富有中國(guó)特色的政策措施和制度實(shí)踐，是充分發(fā)揮我國(guó)集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)、彰顯“中國(guó)之治”顯著成就的互助合作機(jī)制。應(yīng)急性對(duì)口支援①是對(duì)發(fā)生自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的地區(qū)進(jìn)行的短期性支援，作為應(yīng)急治理體系的重要部分，其在緊急救援和恢復(fù)重建等方面發(fā)揮著巨大作用。

應(yīng)急性對(duì)口支援的顯著成效得益于舉國(guó)體制下強(qiáng)大的政治動(dòng)員和行政命令，但在全面依法治國(guó)、全面提高依法防控治理能力要求下，其行政色彩強(qiáng)烈而法治化程度不高、制度穩(wěn)定性不足等問(wèn)題也較為突出。就對(duì)口支援而言，當(dāng)前學(xué)界研究多聚焦于常規(guī)性對(duì)口支援，對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援及其法治化治理問(wèn)題關(guān)注較少；少數(shù)研究雖已關(guān)注到應(yīng)急性對(duì)口支援法治化的必要性并為此建言，但仍未能有效構(gòu)建起應(yīng)急性對(duì)口支援運(yùn)行的法治框架。究其原因，主要在于這些研究對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援的制度邏輯缺乏整體關(guān)照與深入剖析，進(jìn)而難以把握其法治化治理的路徑選擇。鑒于此，本文從應(yīng)急性對(duì)口支援的演進(jìn)歷程出發(fā)，以國(guó)家整合理論作為闡釋視角，從中深入分析其運(yùn)行機(jī)理并提出法治化方案，以期為應(yīng)急性對(duì)口支援的持久發(fā)展注入法治力量。

一、應(yīng)急性對(duì)口支援的演進(jìn)歷程

2020年，19個(gè)省份采取“一省包一市”方式對(duì)口支援湖北抗擊新冠疫情，這場(chǎng)以國(guó)家力量為支撐的援助行動(dòng)充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，無(wú)論是在日常生活還是急難情境中，人類(lèi)社會(huì)一直都存在互幫互助的優(yōu)良傳統(tǒng)。在民族國(guó)家發(fā)展歷程中，互助行為也常常出現(xiàn)，各民族互助發(fā)展、共同繁榮是中華民族的鮮明特點(diǎn)。對(duì)口支援在本質(zhì)上也是一類(lèi)互助行為，并且是黨和政府積極推動(dòng)的互助行動(dòng)，是一種國(guó)家力量主導(dǎo)下的全社會(huì)互助。對(duì)口支援概念的提出始于1960年3月20日《山西日?qǐng)?bào)》刊載的社論《廠廠包社 對(duì)口支援》，該社論充分肯定了當(dāng)時(shí)山西經(jīng)緯紡織機(jī)械廠支援張慶曙光公社所采取的“對(duì)口支援、一包到底”的協(xié)作形式，并認(rèn)為這是一種工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)協(xié)作的新形式，有著共同綱領(lǐng)、領(lǐng)導(dǎo)組織、協(xié)作內(nèi)容及具體規(guī)劃[1](pp.115-119)。整體而言，這一時(shí)期的支援行動(dòng)多源于地方的自主實(shí)踐并且在不同區(qū)域之間已初具規(guī)模，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間也存在著資源交換關(guān)系，但國(guó)家力量并未真正介入。

應(yīng)急領(lǐng)域的區(qū)域互助行動(dòng)在這一階段也廣泛存在。例如，1953年華北地區(qū)遭受澇災(zāi)，中共中央華北局當(dāng)即指示動(dòng)員全黨、全區(qū)人民積極支援災(zāi)區(qū)；1960年上海、浙江、江蘇等地集聚大批物資支援遭受?chē)?yán)重災(zāi)荒的山東，江西、福建等地還為此成立支援山東災(zāi)區(qū)生產(chǎn)救災(zāi)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)[2]。盡管該時(shí)期的援助行動(dòng)并不具有明確的“一對(duì)一”結(jié)對(duì)關(guān)系，但這些援助和幫扶活動(dòng)為開(kāi)展大規(guī)模對(duì)口支援奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。對(duì)口支援在國(guó)家層面的正式提出，源自1979年4月25日召開(kāi)的全國(guó)邊防工作會(huì)議。時(shí)任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)烏蘭夫在此次大會(huì)報(bào)告中指出，新中國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展必須堅(jiān)持國(guó)家?guī)椭妥粤Ω嘟Y(jié)合的方針，同時(shí)宣布國(guó)家要組織北京、上海等發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援內(nèi)蒙古、貴州等少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展[3](pp.225-233)。隨后，黨中央肯定并轉(zhuǎn)批了該份報(bào)告，對(duì)口支援被以國(guó)家政策的形式確定下來(lái)，國(guó)家力量正式介入并推動(dòng)實(shí)施對(duì)口支援。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，對(duì)口支援的政策體系和制度機(jī)制日臻完善，廣泛涉及邊疆民族地區(qū)、原中央蘇區(qū)、受災(zāi)害地區(qū)、資源枯竭地區(qū)、重大工程等重點(diǎn)地區(qū)，囊括民生、智力、產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域[4]。整體而言，對(duì)口支援呈現(xiàn)出由常態(tài)領(lǐng)域拓展至非常態(tài)領(lǐng)域、從臨時(shí)性政策行為轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定性制度安排的演進(jìn)特征，是一種人、財(cái)、物、技術(shù)的全面支援。在此過(guò)程中，對(duì)口支援在1998年特大洪災(zāi)、2008年汶川特大地震、2009年甲型H1N1流感、2010年青海玉樹(shù)地震等突發(fā)事件中被反復(fù)運(yùn)用，相應(yīng)的制度措施也不斷完善，其中也包括一些法律方案。

目前，經(jīng)過(guò)國(guó)家力量的持續(xù)推動(dòng)，對(duì)口支援民族地區(qū)已具有《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)的明確依據(jù)，其法理基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)[5]。但是，應(yīng)急性對(duì)口支援仍缺乏直接的法律依據(jù)。在其定位方面，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》指出，“健全社會(huì)捐助和對(duì)口支援等社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量參與重大災(zāi)害應(yīng)急救助和災(zāi)后恢復(fù)重建”。2007年出臺(tái)實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在第3條中劃分了突發(fā)事件的四種類(lèi)型，第6條規(guī)定“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制”。隨后，2007年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的通知》明確提出，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相關(guān)規(guī)定，由國(guó)務(wù)院辦公廳會(huì)同民政部等部門(mén)研究提出完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的意見(jiàn)和措施，而這些意見(jiàn)和措施則體現(xiàn)在各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中，其中就包括對(duì)口支援②。因此，對(duì)口支援是國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的重要組成部分，具有顯著的社會(huì)動(dòng)員特征。

在其組織實(shí)施方面，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條確立了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的屬地管理原則。同時(shí)，根據(jù)該法第48條、第52條和第60條的規(guī)定，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府在突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況組織有關(guān)部門(mén)，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依法采取應(yīng)急處置措施，必要時(shí)可以請(qǐng)求其他地方政府提供人力、物力、財(cái)力或者技術(shù)支援；在恢復(fù)重建工作開(kāi)展方面需要上一級(jí)政府支持的，可以向其提出請(qǐng)求，上一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況提供支持，組織其他地區(qū)提供物資、人力等支援。此外，依據(jù)《傳染病防治法》第45條，根據(jù)疫情控制的需要，國(guó)務(wù)院有權(quán)在全國(guó)范圍或者跨省區(qū)范圍內(nèi)、縣級(jí)以上地方政府有權(quán)在本區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資。因此，突發(fā)事件發(fā)生地政府在必要時(shí)可以向上一級(jí)政府或其他地方政府請(qǐng)求支持或支援，縣級(jí)以上各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況可以在本區(qū)域內(nèi)調(diào)集各方力量，組織開(kāi)展援助，這為對(duì)口支援的組織實(shí)施提供了基本依據(jù)。

縱觀對(duì)口支援的演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)踐發(fā)展具有三個(gè)重要特征。第一，國(guó)家是推動(dòng)對(duì)口支援不斷深化的關(guān)鍵力量，黨和政府通過(guò)一系列制度機(jī)制和政策措施推進(jìn)對(duì)口支援向縱深發(fā)展。在此過(guò)程中，對(duì)口支援由區(qū)域之間的援助實(shí)踐上升為國(guó)家層面確立的一種政策模式，并經(jīng)由國(guó)家推動(dòng)而不斷制度化、規(guī)范化。第二，在國(guó)家推動(dòng)下，規(guī)范對(duì)口支援運(yùn)行的法治思維和法治方式日益受到重視。國(guó)家通過(guò)立法逐漸搭建對(duì)口支援的法治框架，確立其制度實(shí)踐的正當(dāng)性依據(jù)和合法性基礎(chǔ)，以使其在依法治國(guó)的基本方略要求下“師出有名”。第三，規(guī)模空前、體系龐大的對(duì)口支援工程已呈現(xiàn)出多元力量參與的格局。因此，如何凝聚各方力量和優(yōu)化資源配置是維系對(duì)口支援有效運(yùn)行的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、應(yīng)急性對(duì)口支援的運(yùn)行機(jī)理

(一)應(yīng)急性對(duì)口支援的國(guó)家整合意蘊(yùn)

在治國(guó)理政尤其是應(yīng)急治理過(guò)程中，一個(gè)極大的挑戰(zhàn)是“治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷”，其關(guān)鍵出路是尋求有助于減輕國(guó)家治理負(fù)荷的制度安排，并通過(guò)各種整合機(jī)制強(qiáng)化民眾對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同[6]。突發(fā)事件所引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在明顯的跨界特征，在應(yīng)急治理內(nèi)容上也具有高度復(fù)雜性，當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體穩(wěn)定而事發(fā)地囿于資源有限性無(wú)法有效應(yīng)對(duì)時(shí)，國(guó)家就有必要通過(guò)合理的制度機(jī)制提高應(yīng)急治理效能，確保整體存續(xù)。對(duì)口支援是應(yīng)急治理的重要部分，也是通過(guò)國(guó)家整合提高應(yīng)急治理能力、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體秩序的有效舉措。申言之，應(yīng)急性對(duì)口支援具有豐富生動(dòng)的國(guó)家整合意蘊(yùn)③。

其一，開(kāi)展對(duì)口支援體現(xiàn)著國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的資源整合訴求和意識(shí)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，黨和政府以不同形式集中表現(xiàn)出通過(guò)對(duì)口支援實(shí)現(xiàn)國(guó)家整合以應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的決策期望。一是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)講話、會(huì)議傳達(dá)、政策宣傳等方式表達(dá)國(guó)家意圖。如中央在新冠疫情防控中不斷強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，增強(qiáng)大局意識(shí)，為迅速調(diào)動(dòng)各方資源、舉全國(guó)之力攻堅(jiān)克難而建立的對(duì)口支援機(jī)制正是在黨中央統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和調(diào)度下，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋的細(xì)化舉措[7]。二是通過(guò)一系列政策法規(guī)將對(duì)口支援的決策意志制度化、規(guī)范化，如制定《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》等，這些政策法規(guī)使得對(duì)口支援具備法律約束力，從而有助于落實(shí)國(guó)家整合的決策意志。

其二，以促進(jìn)國(guó)家整合為核心訴求的對(duì)口支援行動(dòng)具有顯著的實(shí)踐效應(yīng)。一是推動(dòng)政治整合，強(qiáng)化政治認(rèn)同。民心就是最大的政治，對(duì)口支援在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中能夠喚醒公眾的集體記憶并與對(duì)現(xiàn)行體制機(jī)制的認(rèn)同緊密結(jié)合，增強(qiáng)公眾的政治認(rèn)同，激發(fā)強(qiáng)烈的民族共同體意識(shí)，充分發(fā)揮舉國(guó)體制動(dòng)員四方的大國(guó)治理的優(yōu)勢(shì)[8]。二是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)整合，平衡利益訴求。資源有限性與配置不均衡問(wèn)題是地方應(yīng)急治理的突出問(wèn)題，即使是資源豐富地區(qū)，在遇到力所不及的突發(fā)事件時(shí)也會(huì)捉襟見(jiàn)肘。突發(fā)事件發(fā)生地具有強(qiáng)烈的急難救助和災(zāi)后重建需求，如果沒(méi)有外來(lái)幫助和利益調(diào)整，就難以維系經(jīng)濟(jì)社會(huì)安定。對(duì)口支援在一定程度上具有巨災(zāi)保險(xiǎn)的性質(zhì)，對(duì)應(yīng)急救援和恢復(fù)重建的資源籌措與利益平衡具有重要作用[9]，這種政府間的互助融資安排形式也是對(duì)中華民族守望相助、同舟共濟(jì)精神的生動(dòng)詮釋。

(二)應(yīng)急性對(duì)口支援運(yùn)行的核心方略

在實(shí)施對(duì)口支援的過(guò)程中，黨和政府、企事業(yè)單位、社會(huì)公眾等行動(dòng)者具有不同的角色功能。而規(guī)模如此巨大的援助行動(dòng)不僅牽涉央地關(guān)系、跨區(qū)域合作等重大問(wèn)題，也關(guān)乎組織機(jī)構(gòu)、政策制度的詳盡安排，因此其實(shí)踐推進(jìn)既需要有把握全局的宏觀視野，也需要高效有力的具體落實(shí)。具體而言，國(guó)家整合能力的有效運(yùn)用就是應(yīng)急性對(duì)口支援運(yùn)行的核心方略和內(nèi)在機(jī)理，這包括黨統(tǒng)合全局、政府間整合、行政吸納社會(huì)三個(gè)方面。

其一，黨統(tǒng)合全局，即充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以組織整合、利益整合、價(jià)值整合達(dá)到力量聚合和資源聚集的目標(biāo)。首先，以組織整合為開(kāi)展對(duì)口支援提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。作為國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨以黨委會(huì)和黨組形式嵌入國(guó)家政權(quán)組織體系之中，并堅(jiān)持黨管干部的組織原則以實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)，在需要進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的對(duì)口支援中牢牢把握大局方向和決策部署[10]，以組織整合建立起從中央到地方的強(qiáng)大的組織動(dòng)員體系。其次，以利益整合協(xié)調(diào)對(duì)口支援各方的利益關(guān)系，提升應(yīng)急治理效能。對(duì)口支援涉及的主體廣泛，不同的主體又具有各自的利益訴求。為化解利益沖突，黨中央會(huì)通過(guò)政治動(dòng)員、專(zhuān)題會(huì)議等方式進(jìn)行高位協(xié)調(diào)，各地也會(huì)通過(guò)協(xié)商對(duì)話等機(jī)制進(jìn)行溝通。最后，以?xún)r(jià)值整合強(qiáng)化對(duì)口支援的制度認(rèn)同。在政策宣傳上，國(guó)家不斷增強(qiáng)“一方有難、八方支援”的團(tuán)結(jié)互助共識(shí)，為開(kāi)展對(duì)口支援凝聚各方力量。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨最大限度地調(diào)動(dòng)各級(jí)黨組織和黨員參與到援助行動(dòng)中，以積極行動(dòng)強(qiáng)化價(jià)值認(rèn)同，提高全社會(huì)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)對(duì)口支援實(shí)施的信任感。

其二，政府間整合，即在縱向和橫向兩個(gè)維度上整合行政資源。首先，中央整合地方。對(duì)口支援是中央政府主導(dǎo)并通過(guò)整合各地方政府資源和力量而實(shí)施的一項(xiàng)巨大工程，中央政府通過(guò)目標(biāo)任務(wù)設(shè)定和監(jiān)督考核機(jī)制來(lái)組織地方政府實(shí)施對(duì)口支援。一方面，中央政府結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的整體形勢(shì)和各地基本情況制定相應(yīng)的總體要求，明確對(duì)口支援的工作安排并向地方政府下達(dá)具體任務(wù)。在2008年汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援中，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》對(duì)結(jié)對(duì)支援關(guān)系、內(nèi)容、方式和任務(wù)、工作要求等均有具體規(guī)定。而在2020年新冠疫情防控中，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳印發(fā)《省際對(duì)口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作方案》，統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)并確定具體的對(duì)口支援關(guān)系。另一方面，中央政府在下達(dá)任務(wù)后會(huì)通過(guò)工作會(huì)議、實(shí)地考察等方式督促地方政府完成援助任務(wù)，在績(jī)效考核、人事任免等方面也會(huì)設(shè)置激勵(lì)和約束機(jī)制，保障對(duì)口支援的任務(wù)落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，上級(jí)整合下級(jí)。在中央權(quán)威和現(xiàn)行行政體制下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有很強(qiáng)的控制力，各地政府可以把自身所承擔(dān)的支援任務(wù)再次進(jìn)行分解下達(dá)，上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)層層設(shè)定、任務(wù)層層分解的“多層級(jí)的控制性競(jìng)爭(zhēng)”整合下級(jí)政府資源，確保對(duì)口支援目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)[11]。最后，區(qū)域間政府協(xié)作。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排下，支援方和受援方建立起政府間協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)落實(shí)對(duì)口支援的各項(xiàng)工作，包括府際溝通機(jī)制等。例如，2020年2月10日召開(kāi)的省際對(duì)口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作視頻會(huì)議，就19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)的工作安排進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)。

其三，行政吸納社會(huì)，即廣泛動(dòng)員并吸納市場(chǎng)組織、社會(huì)公眾等主體力量參與對(duì)口支援行動(dòng)。首先，進(jìn)行對(duì)口支援的政策宣傳，營(yíng)造政治認(rèn)同的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)互助的社會(huì)凝聚力，以情感塑造激發(fā)社會(huì)力量加入對(duì)口支援行動(dòng)。尤其在2020年19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)抗擊新冠肺炎疫情中，這種國(guó)家和集體認(rèn)同表現(xiàn)得尤為明顯，也激發(fā)著公眾前赴后繼地成為疫情洪流中的“逆行者”。其次，通過(guò)政令推動(dòng)和制度建設(shè)吸納社會(huì)力量參與援助工作，廣泛動(dòng)員企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、志愿者等一切可以動(dòng)員的力量，使其積極參與對(duì)口支援行動(dòng)。例如，1998年《民政部關(guān)于各地捐贈(zèng)物資調(diào)撥及募集衣被對(duì)口支援意見(jiàn)》要求支援方按照對(duì)應(yīng)的支援關(guān)系調(diào)撥救災(zāi)捐贈(zèng)物資，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在整個(gè)募捐活動(dòng)中必須堅(jiān)持自愿原則，不能硬性攤派。最后，建立物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神表彰等激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與對(duì)口支援行動(dòng)。如2008年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于對(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)對(duì)口支援工作中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人進(jìn)行表彰的通報(bào)》對(duì)25家單位和32名個(gè)人予以通報(bào)表彰。

三、應(yīng)急性對(duì)口支援的法治省思

(一)政治動(dòng)員與制度程序缺失

政治動(dòng)員貫穿對(duì)口支援的始終，這在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具有重要作用，接獲任務(wù)的支援方往往會(huì)表現(xiàn)出堅(jiān)決服從大局的態(tài)度并保證全力完成工作，全社會(huì)也在這種動(dòng)員體制下激發(fā)出情感認(rèn)同。但這種依靠政治權(quán)威而進(jìn)行的政治動(dòng)員，在制度程序方面與全面依法治國(guó)的要求存在著不少?zèng)_突和矛盾。

第一，上位法依據(jù)闕如，制度化程度不高。盡管對(duì)口支援在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度中具有一定的合法性依據(jù)，但仍然缺乏直接明確的上位法規(guī)定。目前，應(yīng)急性對(duì)口支援最為明確的中央立法依據(jù)是《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，但其在調(diào)整范圍和適用對(duì)象上十分特定，難以擴(kuò)展至全部的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，并且法律位階仍然較低。同時(shí)，一些政策文件與現(xiàn)行法律規(guī)定相抵觸，難以貫徹依法治理的要求。如《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》要求“各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物工作量按不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%考慮”，這與我國(guó)預(yù)算法所確立的“全口徑預(yù)算管理原則”存在嚴(yán)重沖突。在此情況下，支援方在執(zhí)行過(guò)程中難以合乎法治原則。廣東省人民政府《關(guān)于厲行節(jié)約壓縮支出支援四川地震災(zāi)區(qū)重建工作的通知》就要求“從2008年6月起，省級(jí)機(jī)關(guān)及由省財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)支出控制在年初預(yù)算的95%以?xún)?nèi)，2008年原則上不得申請(qǐng)追加預(yù)算”。凡此種種，極大地阻礙著對(duì)口支援的制度化進(jìn)程，亟須在立法上予以解決。

第二，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和程序不明，政策執(zhí)行的不確定因素眾多，與法治秩序的穩(wěn)定性訴求相背離。一方面，對(duì)口支援啟動(dòng)的法定標(biāo)準(zhǔn)闕如。實(shí)踐中，無(wú)論是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援，還是19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)抗擊新冠疫情，都并非基于明確的標(biāo)準(zhǔn)而啟動(dòng)。前者雖然存在由行政法規(guī)到具體方案的落實(shí)流程，具有一定的法制化特征，但其不僅因緊急立法之局促導(dǎo)致科學(xué)性存疑，而且未對(duì)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)予以明確；后者則是由國(guó)家衛(wèi)生健康委“堅(jiān)決落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署”而牽頭建立，亦非基于法定標(biāo)準(zhǔn)的決策部署。具體而言，立法亟須明確的是，達(dá)到何種級(jí)別的突發(fā)事件可以啟動(dòng)對(duì)口支援，以及確定支援方和受援方的標(biāo)準(zhǔn)和原則。另一方面，對(duì)口支援啟動(dòng)的法定程序欠缺。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生地政府可以依法請(qǐng)求其他地方政府或上一級(jí)政府提供支援或支持，但此處“其他地方政府”的范圍過(guò)于模糊，而且針對(duì)事發(fā)地政府出于各種因素怠于應(yīng)對(duì)時(shí)上一級(jí)政府是否可以依職權(quán)啟動(dòng)對(duì)口支援程序這一問(wèn)題，該法律也缺乏明確規(guī)定。事實(shí)上，據(jù)公開(kāi)報(bào)道，在19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)行動(dòng)的啟動(dòng)和實(shí)施過(guò)程中，結(jié)對(duì)關(guān)系確定等程序事項(xiàng)也曾出現(xiàn)變更或與要求相悖④等問(wèn)題，未能確立起一套統(tǒng)一穩(wěn)定的程序機(jī)制。

第三，考評(píng)機(jī)制不完善，政治色彩濃厚而法治化程度較低。在政治動(dòng)員環(huán)境中，各方往往將對(duì)口支援工作視為堅(jiān)決完成的政治任務(wù)和光榮使命，但因時(shí)間緊、任務(wù)重，組織者對(duì)考評(píng)機(jī)制的構(gòu)建也會(huì)欠缺考慮。一方面，考評(píng)內(nèi)容的設(shè)置有失妥當(dāng)。在中央高位推動(dòng)和壓力型體制下，各方對(duì)政治因素的考量會(huì)遠(yuǎn)多于其他，為了達(dá)成特定目標(biāo)，對(duì)一些支援項(xiàng)目和內(nèi)容的設(shè)定缺乏合理論證，在執(zhí)行中甚至出現(xiàn)各地援助競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度的現(xiàn)象，各方“前赴后繼”進(jìn)行支援卻未建立起科學(xué)、有效的考評(píng)機(jī)制。另一方面，在考評(píng)上缺少法治思維和法治方式的運(yùn)用。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)口支援的政治承諾，組織者在達(dá)成目標(biāo)過(guò)程中過(guò)度設(shè)定高速度和高標(biāo)準(zhǔn)要求，忽視法治規(guī)則之遵循。其中，盲目提出追加財(cái)政資金投入或不合理地設(shè)定援助標(biāo)準(zhǔn)以考核支援情況，使得預(yù)算績(jī)效監(jiān)督落空，有違《預(yù)算法》等法律規(guī)定。

(二)府際聯(lián)結(jié)與權(quán)責(zé)配置失范

府際關(guān)系是理解政府間整合機(jī)制的關(guān)鍵，在全面依法治國(guó)尤其是法治政府建設(shè)的要求下，需要將府際關(guān)系的調(diào)整納入法治軌道，合理配置政府間權(quán)責(zé)是其核心內(nèi)容。但是，對(duì)口支援的政策性特征和行政化運(yùn)作明顯，也缺少政府間權(quán)責(zé)的法治化配置機(jī)制。

第一，央地權(quán)責(zé)配置失衡。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的屬地管理原則，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，但當(dāng)突發(fā)事件所引起的社會(huì)危機(jī)具有顯著跨界性尤其是其風(fēng)險(xiǎn)可能蔓延至全國(guó)時(shí)，中央或上級(jí)政府就負(fù)有介入應(yīng)急治理的責(zé)任。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要加強(qiáng)中央在保障國(guó)家安全等方面的財(cái)政事權(quán)，逐步將全國(guó)性重大傳染病防治等事項(xiàng)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)，中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任。因此，中央政府對(duì)跨區(qū)域重大突發(fā)事件對(duì)口支援負(fù)有救助義務(wù)，這也是國(guó)家保障公民生存權(quán)的具體表現(xiàn)。但在實(shí)踐中，對(duì)口支援往往表現(xiàn)為中央政府對(duì)地方政府的政治任務(wù)分配，是前者通過(guò)政治動(dòng)員以行政命令方式將事權(quán)下移的典型做法，實(shí)質(zhì)是國(guó)家救助義務(wù)的轉(zhuǎn)嫁或者下移[12]。因此，作為支援方的地方政府在對(duì)口支援中承擔(dān)著本應(yīng)由中央政府履行的部分或者全部責(zé)任，包括政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分在內(nèi)的央地權(quán)責(zé)分配與制度要求相矛盾。

第二，上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)分配的標(biāo)準(zhǔn)模糊，存在援助競(jìng)爭(zhēng)失序問(wèn)題。一方面，通過(guò)目標(biāo)層層設(shè)定和任務(wù)層層分解，上級(jí)政府將對(duì)口支援義務(wù)再次下移，但此種權(quán)責(zé)分配大多基于行政命令運(yùn)作而成，缺乏成熟穩(wěn)定的制度規(guī)范約束。為了追求政績(jī)、獲取政治晉升機(jī)會(huì)，下級(jí)政府不僅在主客觀上都傾向于選擇放棄與上級(jí)政府協(xié)商權(quán)責(zé)分配事宜，而且可能會(huì)主動(dòng)為自身的義務(wù)加碼，即為本級(jí)設(shè)定比上級(jí)要求更高的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)分配不合理。另一方面，由于支援方的數(shù)量較多，盡管大家所援助的對(duì)象并不相同，但要想在上級(jí)政府的監(jiān)督考評(píng)中脫穎而出、贏取政績(jī)，就必須全力參加援助競(jìng)爭(zhēng)，但這不僅可能導(dǎo)致援助項(xiàng)目和方案脫離受援方的實(shí)際需求，也可能會(huì)產(chǎn)生影響不良的意外后果，甚至給受援方造成利益損失。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援中，支援方就爭(zhēng)相搶購(gòu)高標(biāo)號(hào)建材，結(jié)果導(dǎo)致高標(biāo)號(hào)建材在四川建材市場(chǎng)的價(jià)格直線上升[13](p.264)。

第三，支援方與受援方之間的權(quán)責(zé)配置失調(diào)，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。在府際關(guān)系上，支援方和受援方之間并無(wú)行政隸屬關(guān)系，欲有效實(shí)施對(duì)口支援則需要明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并建立起溝通協(xié)調(diào)機(jī)制以保證援助事項(xiàng)的供需匹配，但實(shí)際并非如此。一是目前支援方與受援方的權(quán)利和義務(wù)并無(wú)法定劃分，大多是通過(guò)行政手段解決，即使在少數(shù)政策文件中有所體現(xiàn)，也因其明顯的一事一議特點(diǎn)而難以推廣適用，何況缺失法律依據(jù)的權(quán)責(zé)配置本就與法治精神不符。二是支援方和受援方之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制仍有欠缺，支援方之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)從而忽視受援方的實(shí)際需求就是其表現(xiàn)之一。在行政發(fā)包制下，支援方往往依照行政命令組織實(shí)施對(duì)口支援，加之應(yīng)急處置時(shí)間緊迫，雙方缺乏必要的溝通交流。在“多對(duì)一”的支援結(jié)構(gòu)中，雙方缺乏溝通協(xié)調(diào)還會(huì)導(dǎo)致援助秩序混亂，引發(fā)救援失誤、重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)等問(wèn)題。

(三)行政主導(dǎo)與社會(huì)參與乏力

社會(huì)參與是開(kāi)展對(duì)口支援的重要力量。鼓勵(lì)社會(huì)參與既符合對(duì)口支援所具有的社會(huì)動(dòng)員特征，也契合應(yīng)急治理的實(shí)際要求。但在實(shí)踐中，“行政吸納社會(huì)”存在走向“行政取代社會(huì)”的風(fēng)險(xiǎn)，政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)公眾等主體力量未能形成合力，這樣不僅使得政府治理成本越來(lái)越高，也不利于對(duì)口支援的資源整合。

一方面，社會(huì)參與的激勵(lì)措施不足。無(wú)論是從配合行政主體開(kāi)展應(yīng)急治理還是從應(yīng)急治理的多元參與角度看，在強(qiáng)制型手段之外采取激勵(lì)型措施顯得十分重要，法律治理也需要采取必要的激勵(lì)型措施。政府在突發(fā)事件中負(fù)有保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和公民基本生存權(quán)利的義務(wù)，而在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，必要的激勵(lì)措施能有效地促進(jìn)多方合作。但是，由于缺乏科學(xué)合理的論證，行政機(jī)關(guān)制定的一些激勵(lì)措施未能發(fā)揮積極作用，其法律化程度也不高，甚至在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)扭曲現(xiàn)象。如在19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)抗擊新冠疫情中，一些地方就出現(xiàn)了克扣參與援助醫(yī)護(hù)人員的抗疫補(bǔ)助金、要求一線醫(yī)護(hù)人員退還發(fā)放的抗疫補(bǔ)助金等不良現(xiàn)象[14](p.120)。

另一方面，社會(huì)監(jiān)督缺失。對(duì)口支援涉及巨大的資金和物資投入，這些資金和物資除了來(lái)源于政府財(cái)政支出外，還有一部分來(lái)自社會(huì)募集和捐贈(zèng)，兩者的妥善處理對(duì)保障支援工作順利開(kāi)展具有重要意義。反之，如果處理不當(dāng)，不僅會(huì)降低政府公信力，也無(wú)益于團(tuán)結(jié)社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。目前，對(duì)資金管理等援助事項(xiàng)的監(jiān)督存在社會(huì)參與有限的問(wèn)題。針對(duì)財(cái)政資金的投入，雖然國(guó)家已運(yùn)用紀(jì)檢監(jiān)察、政治監(jiān)督等手段進(jìn)行約束，但公眾監(jiān)督仍有不足，如預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的公眾參與渠道不暢。而在社會(huì)募集資金管理方面，更是少有社會(huì)監(jiān)督的存在，在政令如山、大局為重的環(huán)境下，媒體平臺(tái)、非營(yíng)利組織等社會(huì)力量也難以對(duì)援助工作的落實(shí)情況形成有效監(jiān)督。

四、應(yīng)急性對(duì)口支援優(yōu)化的法治進(jìn)路

在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，應(yīng)急治理也必須被納入法治軌道。對(duì)口支援在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中具有重要作用，但也存在與依法治國(guó)理念徑向背離的問(wèn)題，因而只有依循國(guó)家整合的制度邏輯并運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行優(yōu)化，才能維系其長(zhǎng)久生命力。

(一)制度建構(gòu)：從政治動(dòng)員到法律治理

國(guó)家對(duì)口支援政策實(shí)施已有四十余年，在緊急救援和恢復(fù)重建領(lǐng)域也多次被運(yùn)用，具有較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策積累，但應(yīng)急性對(duì)口支援的法律制度至今仍未成形。在全面依法治國(guó)的要求下，構(gòu)建對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制不能僅依靠中央高位推動(dòng)下的政治動(dòng)員，還需要以法律治理的方式鞏固對(duì)口支援的經(jīng)驗(yàn)做法。

第一，在法律層面對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援進(jìn)行明確規(guī)定，將政治義務(wù)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，對(duì)口支援民族地區(qū)已不存在合法性障礙，具有直接明確的法律依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由中央高位推動(dòng)的政治動(dòng)員構(gòu)成應(yīng)急性對(duì)口支援的正當(dāng)性話語(yǔ)，但在法律制度上卻難以“自圓其說(shuō)”，這與法治精神明顯不符。換言之，通過(guò)立法明確對(duì)口支援義務(wù)具有必要性。一方面，國(guó)家負(fù)有保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和公民基本生存權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)突發(fā)事件所產(chǎn)生的危害超出事發(fā)地政府應(yīng)急治理能力時(shí)，上級(jí)政府或中央政府應(yīng)當(dāng)予以支持和幫助；另一方面，跨區(qū)域重大突發(fā)事件關(guān)系到“唇齒相依”的整體延續(xù)，其明顯的跨界特征、高度復(fù)雜性以及資源有限性決定著地區(qū)之間互相支援的現(xiàn)實(shí)必要性[15]，這也與中華民族的團(tuán)結(jié)互助精神相契合。同時(shí)，以法律形式明確對(duì)口支援事項(xiàng)具備可行性。一是已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有正、反兩方面的參照，現(xiàn)有的政策文件也可提供規(guī)范借鑒。二是在操作上，可在近期擬修改或制定的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》等法律中明確規(guī)定對(duì)口支援事項(xiàng)。具體而言，最佳方案是將對(duì)口支援在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律制度中予以落實(shí)，即在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確規(guī)定：中央政府或上級(jí)政府在必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織其他地區(qū)通過(guò)提供資金、物資、人力等多種方式開(kāi)展對(duì)口支援。鑒于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引起的公共風(fēng)險(xiǎn)極易跨界蔓延，在制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法》等法律時(shí)也可以對(duì)前述規(guī)定予以明確。同時(shí)，參照《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，可在相關(guān)行政法規(guī)中對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援的具體形式和參與主體等事項(xiàng)予以細(xì)化，亦可針對(duì)應(yīng)急性對(duì)口支援制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)?？偠灾诜蓪用嫘枰x予對(duì)口支援直接明確的依據(jù)，以解決其緊迫的形式法治命題。此外，要提高立法體系的協(xié)調(diào)性，因?qū)谥г婕按罅康呢?cái)政投入，有關(guān)立法尤其需要注意與《預(yù)算法》的銜接，所牽涉的每一筆財(cái)政資金都應(yīng)受到全口徑預(yù)算管理法律原則的約束。

第二，將應(yīng)急性對(duì)口支援的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和啟動(dòng)程序事項(xiàng)制度化，降低其執(zhí)行的不確定性。一方面，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)外溢性原則確定對(duì)口支援的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。突發(fā)事件的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)外溢性越大，越不在可控范圍，就越有必要啟動(dòng)對(duì)口支援。在新冠疫情防控中，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)依據(jù)《傳染病防治法》將新冠肺炎納入乙類(lèi)傳染病，并采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、控制措施，在緊要關(guān)頭組織19個(gè)省份對(duì)口支援湖北地區(qū)抗擊疫情。在此可供參考的是，中央在乙類(lèi)傳染病疫情所引起的風(fēng)險(xiǎn)外溢性過(guò)大時(shí)就有可能介入并組織開(kāi)展對(duì)口支援，《傳染病防治法》第45條也賦予國(guó)務(wù)院根據(jù)疫情控制需要在全國(guó)范圍或跨省緊急調(diào)集人員或調(diào)用儲(chǔ)備物資的權(quán)力。同時(shí)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)，并規(guī)定突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或其確定的部門(mén)制定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的通知》，發(fā)生特別重大災(zāi)害，國(guó)家支持超出自我恢復(fù)重建能力的事發(fā)地進(jìn)行恢復(fù)與重建，并建立地區(qū)之間對(duì)口支援機(jī)制，而《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》對(duì)組織開(kāi)展對(duì)口支援的條件要求是“必要時(shí)”。雖然氣象災(zāi)害和地震只是突發(fā)事件的部分類(lèi)型，但可資借鑒的是，“必要時(shí)”也即風(fēng)險(xiǎn)外溢達(dá)到臨界時(shí)，尤其是發(fā)生特別重大突發(fā)事件后，可以依據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施對(duì)口支援。在此基礎(chǔ)上，需要明確支援方的選擇標(biāo)準(zhǔn)。首先，當(dāng)一些地區(qū)存在跨區(qū)域政府間應(yīng)急管理類(lèi)協(xié)議時(shí)，基于政府的誠(chéng)實(shí)信用原則，如協(xié)議中約定各方負(fù)有緊急時(shí)互相支援的義務(wù)，則先依據(jù)協(xié)議確定支援方。其次，當(dāng)類(lèi)似協(xié)議不存在或支援力量仍不足時(shí)，出于應(yīng)急救援的急迫性，應(yīng)當(dāng)按照就近原則確認(rèn)支援方以便直接有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。最后，涉及災(zāi)后恢復(fù)重建等時(shí)間較長(zhǎng)事項(xiàng)的，依據(jù)各地財(cái)力、援助歷史等因素綜合考慮確定支援方。另一方面，明確對(duì)口支援的啟動(dòng)程序。2009年《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)甲型H1N1流感醫(yī)療救治工作的通知》指出，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求和當(dāng)前醫(yī)療救治工作需要，決定建立甲型H1N1流感醫(yī)療救治省際對(duì)口支援機(jī)制，即對(duì)口支援啟動(dòng)由中央決策，而“支援汶川地震災(zāi)區(qū)時(shí)某些地方領(lǐng)導(dǎo)人主動(dòng)請(qǐng)纓，贏得中央賞識(shí)，也收獲社會(huì)各界的好評(píng)”[16]。因此，對(duì)口支援的啟動(dòng)是依職權(quán)還是依申請(qǐng)，這是將其納入法治軌道需要回答的問(wèn)題。首先，受時(shí)空所限，事發(fā)地政府往往比中央或上級(jí)政府更了解突發(fā)事件的實(shí)際情況，因而對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)外溢性大小的認(rèn)知更為清晰，此時(shí)應(yīng)賦予地方政府請(qǐng)求獲得外界支援的權(quán)利，這也為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第52條規(guī)定所確認(rèn)。其次，中央或上級(jí)高位推動(dòng)和對(duì)口關(guān)系明確是對(duì)口支援與一般性援助的重要區(qū)別，如在事發(fā)地政府發(fā)出請(qǐng)求后其他地區(qū)受道義責(zé)任或者協(xié)議約定驅(qū)動(dòng)進(jìn)行援助，當(dāng)然屬于前述規(guī)定的外界支援，但這與對(duì)口支援的組織形式存在區(qū)別。因此，欲啟動(dòng)規(guī)模更大、見(jiàn)效更快的對(duì)口支援，中央或者上級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸，即必要時(shí)事發(fā)地政府應(yīng)向中央或上級(jí)政府提出組織開(kāi)展對(duì)口支援的請(qǐng)求，由后者進(jìn)行綜合研判并作出決策。最后，為避免事發(fā)地政府因各種利弊權(quán)衡“鋌而走險(xiǎn)”而貽誤應(yīng)急治理最佳時(shí)機(jī)，中央或上級(jí)政府在必要時(shí)有權(quán)決定啟動(dòng)對(duì)口支援機(jī)制，這也是對(duì)國(guó)家和人民負(fù)責(zé)的必然要求。

第三，提升應(yīng)急性對(duì)口支援考評(píng)機(jī)制的科學(xué)性，并強(qiáng)化法治思維和法治方式的運(yùn)用。一方面，合理設(shè)置對(duì)口支援的考評(píng)內(nèi)容。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系復(fù)雜，應(yīng)急治理也需要遵循科學(xué)原理并恰當(dāng)運(yùn)用技術(shù)手段。例如，在遼寧對(duì)口支援湖北襄陽(yáng)抗擊新冠疫情過(guò)程中，遠(yuǎn)程醫(yī)療技術(shù)就起到了十分重要的作用[17]。因此，應(yīng)圍繞科學(xué)有效原則設(shè)置對(duì)口支援的考評(píng)內(nèi)容，契合應(yīng)急治理要求，在此過(guò)程中要加強(qiáng)專(zhuān)家論證，以淡化政治因素對(duì)具體支援內(nèi)容的影響。另一方面，強(qiáng)化考評(píng)機(jī)制中的法治因素。一是在意識(shí)上積極轉(zhuǎn)變，在考評(píng)中自覺(jué)進(jìn)行合法性審視，禁止設(shè)定明顯違背法律規(guī)定的考評(píng)要求。二是在考評(píng)中盡量降低支援成效與地方政績(jī)之間的關(guān)聯(lián)性，并以規(guī)則約束減少長(zhǎng)官意志對(duì)援助事項(xiàng)的干擾。

(二)關(guān)系重塑：從指令配置到法治調(diào)適

厘清府際關(guān)系、以法治思維和法治方法界分政府間權(quán)責(zé)配置是構(gòu)建對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。

第一，合理配置央地權(quán)責(zé)。啟動(dòng)對(duì)口支援意味著突發(fā)事件已經(jīng)超出事發(fā)地政府應(yīng)急治理能力的控制范圍，此時(shí)中央政府介入應(yīng)急治理具有現(xiàn)實(shí)必要性，而這也是中央政府應(yīng)當(dāng)履行的基本責(zé)任。從實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是資金支持還是人力、物力支援，最終都與財(cái)政資金的投入密切相關(guān)。因此，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是厘清央地權(quán)責(zé)配置的關(guān)鍵。根據(jù)2020年《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，國(guó)家啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的特別重大災(zāi)害事故應(yīng)急救援救災(zāi)屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任，跨區(qū)域調(diào)動(dòng)救援隊(duì)伍則按照“誰(shuí)調(diào)動(dòng)，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，但這些規(guī)定仍無(wú)法囊括突發(fā)事件的全部類(lèi)型。并且，目前我國(guó)的財(cái)政體系龐雜，“考慮到應(yīng)急財(cái)政權(quán)責(zé)劃分涉及問(wèn)題復(fù)雜，諸多環(huán)節(jié)有待規(guī)范，應(yīng)當(dāng)加快制定具體財(cái)政領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法……構(gòu)成系統(tǒng)的應(yīng)急財(cái)政法律體系”[18]。因此，盡管對(duì)口支援領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分難以一步到位，但可以達(dá)成共識(shí)的是，其劃分方法應(yīng)當(dāng)由指令塑造轉(zhuǎn)向法律調(diào)適，以避免地方政府因居于弱勢(shì)而“失語(yǔ)”；其劃分依據(jù)應(yīng)當(dāng)是突發(fā)事件的級(jí)別，而一般有必要啟動(dòng)對(duì)口支援的突發(fā)事件的級(jí)別都很高，參照前述改革方案，對(duì)口支援應(yīng)屬于央地共同財(cái)政事權(quán)。考慮到此時(shí)往往已超出事發(fā)地政府的財(cái)力范圍，因而在支出責(zé)任上應(yīng)減輕其負(fù)擔(dān)。同時(shí)，支援方在對(duì)口支援中要投入巨額財(cái)政資金，事實(shí)上也具有相當(dāng)?shù)睦媪魇?，中央政府?yīng)當(dāng)給予其一定的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，以補(bǔ)償支援方的援助成本。

第二，對(duì)上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)分配的標(biāo)準(zhǔn)模糊問(wèn)題，目前亟須制定相應(yīng)的法律制度予以明確，以轉(zhuǎn)變行政指令主導(dǎo)上下級(jí)政府間關(guān)系的局面，具體宜由省級(jí)地方立法對(duì)此進(jìn)行制度安排?？紤]到地方各級(jí)政府可能會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)對(duì)支援任務(wù)進(jìn)行層層加碼，而其核心指涉是財(cái)政資金投入問(wèn)題，因此應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》之規(guī)定，由各級(jí)人大落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)以避免長(zhǎng)官意志對(duì)財(cái)政支出的不良影響。同時(shí)，要想解決援助競(jìng)爭(zhēng)失序問(wèn)題，關(guān)鍵在于以制度規(guī)范構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督考核機(jī)制，將對(duì)口支援納入法治軌道，防止上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的“任性考核”。

第三，進(jìn)一步厘清橫向府際關(guān)系。對(duì)不存在行政隸屬關(guān)系的支援方和受援方而言，關(guān)鍵是要通過(guò)立法明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。可對(duì)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》等政策規(guī)范進(jìn)行提煉和總結(jié)，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建基本的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，如支援方有權(quán)知悉受援方的基本情況和實(shí)際需求，受援方有義務(wù)配合與協(xié)助支援方開(kāi)展援助工作等。同時(shí)，通過(guò)契約化治理的方式對(duì)援助事宜予以細(xì)化，即依法充分貫徹意思自治原則，支援方和受援方通過(guò)協(xié)議在職權(quán)范圍內(nèi)自行約定援助事項(xiàng)，落細(xì)落實(shí)立法所確定的基本權(quán)利與義務(wù)規(guī)范。在雙方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制方面，一是由中央或上級(jí)政府通過(guò)組織召開(kāi)對(duì)口支援工作會(huì)議、座談會(huì)等方式協(xié)調(diào)各方，加強(qiáng)各方的溝通交流，尤其是在緊急救援如傳染病疫情救治中，對(duì)事發(fā)地的基本情況要進(jìn)行及時(shí)、充分的信息共享。二是在支援方和受援方之間暢通溝通協(xié)調(diào)渠道，如高層互訪、組團(tuán)考察等，尤其是要就災(zāi)后恢復(fù)重建的援助事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)溝通并交換意見(jiàn)，以達(dá)成援助共識(shí)。

(三)增效賦能：從行政運(yùn)作到多元協(xié)同

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系龐大，需要政府、企業(yè)和社會(huì)各界共同努力、團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對(duì)危機(jī)。換言之，多元協(xié)同是應(yīng)急治理的重要內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)參與是優(yōu)化行政吸納社會(huì)機(jī)制的關(guān)鍵。

一方面，要完善對(duì)社會(huì)參與的激勵(lì)措施。一是完善激勵(lì)政策體系，明確社會(huì)力量參與援助的物資保障、待遇優(yōu)惠等事項(xiàng)，如國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳、財(cái)政部辦公廳制定實(shí)施《關(guān)于做好中央派遣支援湖北省新冠肺炎疫情防控工作醫(yī)務(wù)人員生活保障的通知》等。二是健全行政獎(jiǎng)勵(lì)制度，即行政機(jī)關(guān)對(duì)在對(duì)口支援中具有突出貢獻(xiàn)的社會(huì)公眾、企事業(yè)單位等參與主體給予物質(zhì)或精神方面的激勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)制度適用于對(duì)口支援中投入救治、提供物質(zhì)幫助和技術(shù)支持等情形，主要包括提供就業(yè)方便、晉升職級(jí)、給予優(yōu)惠政策、授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、供給實(shí)物以及支付金錢(qián)等內(nèi)容[19]。例如，黃岡市政府授予湖南支援黃岡醫(yī)療隊(duì)隊(duì)員和隨隊(duì)新聞工作者“黃岡市榮譽(yù)市民”稱(chēng)號(hào)，貴州省給予2020年新冠肺炎疫情防控援鄂醫(yī)療隊(duì)員記功獎(jiǎng)勵(lì)。

另一方面，加強(qiáng)對(duì)口支援的社會(huì)監(jiān)督。一是落實(shí)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)政府工作公開(kāi)透明?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，并重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。社會(huì)監(jiān)督建立在政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)之上，倘若對(duì)口支援實(shí)施的情況和信息不予公開(kāi)，社會(huì)監(jiān)督便難以落實(shí)。因此，要依法及時(shí)最大化公開(kāi)對(duì)口支援的項(xiàng)目管理、資金使用、考核監(jiān)督、審計(jì)結(jié)果等信息，以便社會(huì)監(jiān)督。二是暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，營(yíng)造公眾參與的良好環(huán)境。對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建等重大援助項(xiàng)目，應(yīng)建立聽(tīng)證參與機(jī)制，定期舉行聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)媒體機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、專(zhuān)家學(xué)者等進(jìn)行公開(kāi)交流，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)并及時(shí)予以答復(fù)。對(duì)社會(huì)反映的真切意見(jiàn)和建議，要認(rèn)真分析并核查事實(shí)，而不是濫用行政權(quán)力對(duì)其進(jìn)行打壓，如此才能切實(shí)形成社會(huì)監(jiān)督的法治環(huán)境，營(yíng)造全社會(huì)共同支持對(duì)口支援的良好氛圍。

注釋?zhuān)?/p>

①根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將對(duì)口支援劃分為不同類(lèi)型，本文從時(shí)效性角度將其大體劃分為常規(guī)性對(duì)口支援和應(yīng)急性對(duì)口支援兩大類(lèi)型。前者主要是針對(duì)“老少邊窮”和重大工程實(shí)施地區(qū)的常態(tài)化支援，后者則是針對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等重大突發(fā)事件發(fā)生地的相對(duì)短期性的援助。參見(jiàn)楊龍、鄭春勇：《地方合作對(duì)政府間關(guān)系的拓展》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2011年第1期；李曦輝：《對(duì)口支援的分類(lèi)治理與核心目標(biāo)》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第2期。

②如《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》(2016年3月10日修訂)指出，民政部通過(guò)開(kāi)展對(duì)口支援等方式解決受災(zāi)群眾的過(guò)冬衣被等問(wèn)題(冬春救助)，完善非災(zāi)區(qū)支援災(zāi)區(qū)、輕災(zāi)區(qū)支援重災(zāi)區(qū)的救助對(duì)口支援機(jī)制(社會(huì)動(dòng)員保障)。

③整合是指“通過(guò)一定的方式和手段，使各個(gè)不同部分在保持各自性質(zhì)特點(diǎn)的前提下，共同集合成一個(gè)有機(jī)的、完整的整體”。參見(jiàn)王長(zhǎng)江：《政黨現(xiàn)代化論》，江蘇人民出版社2004年版第175頁(yè)。國(guó)家整合即通過(guò)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各個(gè)部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體，其主體是控制國(guó)家資源的國(guó)家治理者，而由國(guó)家整合意識(shí)和能力構(gòu)成的國(guó)家整合模式?jīng)Q定著國(guó)家各個(gè)部分的分化情況。參見(jiàn)徐勇：《國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》，載《社會(huì)主義研究》2006年第1期。

④2020年2月6日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，會(huì)議指出：“組織16個(gè)省份對(duì)口支援，增加醫(yī)護(hù)力量”。2月7日，在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家衛(wèi)生健康委表示現(xiàn)在“建立了16個(gè)省支援武漢以外地市的一一對(duì)口支援關(guān)系，以一省包一市的方式，全力支持湖北省加強(qiáng)病人的救治工作”。2月9日，湖南方面表示：“按照中央最新部署，全國(guó)建立16個(gè)省份支援湖北武漢以外地市的一一對(duì)口支援關(guān)系，以一省包一市的方式，全力支持湖北加強(qiáng)病人的救治工作。其中，湖南對(duì)口支援湖北荊州市……”。2月10日，省際對(duì)口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作視頻會(huì)議召開(kāi)，湖北省委常委王賀勝在湖北分會(huì)場(chǎng)出席會(huì)議時(shí)指出：“與武漢相比，我省其他市州基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生人員更加缺乏。懇請(qǐng)各兄弟省份進(jìn)一步加大對(duì)口支援力度……”。而此時(shí)國(guó)家衛(wèi)生健康委已根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省除武漢市16個(gè)市州及縣級(jí)市，并確定了具體的對(duì)口支援關(guān)系。據(jù)此，至少可以說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是具體結(jié)對(duì)關(guān)系確定事項(xiàng)前后發(fā)生了變更；二是湖北何時(shí)及向何處、以何種方式提出支援請(qǐng)求并不明確，這與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定之間存在出入。參見(jiàn)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)和《湖南日?qǐng)?bào)》《湖北日?qǐng)?bào)》等媒體的公開(kāi)報(bào)道。