國內(nèi)外重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)及啟示*

張?；ǎ瑒?悅

(重慶市人民醫(yī)院：1.內(nèi)鏡中心；2.辦公室，重慶 401147)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域一體化發(fā)展，地方政府在醫(yī)療與社會(huì)保障等領(lǐng)域的合作逐漸增多。尤其在非典疫情爆發(fā)后，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理受到理論與政策的雙重關(guān)注。在理論層面，張成福[1]、王樂夫等[2]認(rèn)為疫情蔓延與地方政府之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作有直接關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中央政府領(lǐng)導(dǎo)和地方政府協(xié)同。在政策層，各地在推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)同治理方面形成了一些有效做法和經(jīng)驗(yàn)。深入提煉分析國內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，借鑒吸收國外相關(guān)做法，對(duì)于推動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理常態(tài)化、長效化、制度化具有重要意義。

1 國內(nèi)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)

1.1 京津冀地區(qū)：應(yīng)急合作協(xié)議機(jī)制

自京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略出臺(tái)后，京津冀三地圍繞應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件簽署了一系列應(yīng)急合作協(xié)議，積極合作開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理，基本實(shí)現(xiàn)了京津冀三地衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動(dòng)無縫銜接[3]。其主要做法包括設(shè)立三地聯(lián)合安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、定期召開聯(lián)席會(huì)議、舉行衛(wèi)生應(yīng)急演練以及加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)同響應(yīng)。

以2015年6月簽署的《京津冀毗鄰縣(市、區(qū))衛(wèi)生應(yīng)急合作協(xié)議》為例，該協(xié)議主要圍繞“預(yù)防為主，常備不懈；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享；毗鄰對(duì)接，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”的原則，通過開展衛(wèi)生應(yīng)急合作等相關(guān)活動(dòng)，在北京市、天津市、河北省所轄毗鄰縣(市、區(qū))區(qū)域范圍內(nèi)搭建起長效穩(wěn)定的衛(wèi)生應(yīng)急合作機(jī)制，以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，有效保障人民群眾的健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。該協(xié)議具體要求京津冀三方毗鄰縣(市、區(qū))需開展工作例會(huì)、臨時(shí)會(huì)商、工作交流，持續(xù)建立健全衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍相互支援、突發(fā)事件協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處置、突發(fā)事件信息通報(bào)、應(yīng)急資源共享互通、聯(lián)合應(yīng)急培訓(xùn)演練等協(xié)同機(jī)制。要積極推動(dòng)形成合作支援關(guān)系，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和積極響應(yīng)，在衛(wèi)生應(yīng)急管理中及時(shí)進(jìn)行專家會(huì)商、技術(shù)支持、救援隊(duì)伍、應(yīng)急藥械、相關(guān)設(shè)備支援等，以提高區(qū)域協(xié)同治理能力。

1.2 長三角地區(qū)：協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

作為我國最具經(jīng)濟(jì)活力的區(qū)域之一，長三角地區(qū)在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理方面也進(jìn)行了探索。2015年，上海、江蘇、浙江、安徽共同簽訂《滬蘇浙皖突發(fā)事件(預(yù)警)信息通報(bào)制度》《滬蘇浙皖應(yīng)急管理合作協(xié)議》。隨著經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略加快落地，2019年，四省市進(jìn)一步簽訂《滬蘇浙皖簽署衛(wèi)生健康一體化合作備忘錄》[4]。備忘錄強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理，推進(jìn)公共衛(wèi)生一體化及建設(shè)區(qū)域醫(yī)療急救體系[5]。

一是通過聯(lián)合會(huì)議建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在新冠肺炎疫情蔓延形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，召開長三角地區(qū)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控視頻會(huì)議，強(qiáng)調(diào)在做好本地疫情防控的同時(shí)，加快建立長三角聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同機(jī)制[6]。要求上海、江蘇、浙江、安徽建立常務(wù)副省(市)長層面的疫情防控溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確建立和實(shí)施確診和疑似病例密切接觸者信息互通、健康觀察解除告知單互認(rèn)、供應(yīng)保障和恢復(fù)生產(chǎn)人員物資通行便利等7項(xiàng)機(jī)制[7]。上述機(jī)制的確立及強(qiáng)化為相關(guān)省市協(xié)同應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。二是推動(dòng)信息、物資和救治的協(xié)同共建[8]。在信息互通方面，依托大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)來把控各地之間人員的流動(dòng)情況，通過地區(qū)之間疫情數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)及時(shí)更新人員健康信息。三是依托數(shù)字技術(shù)推動(dòng)智能化防疫管控。如浙江省有效利用自身資源集聚優(yōu)勢(shì)，快速在全國推出了智能化防疫策略，實(shí)現(xiàn)了對(duì)浙江省各區(qū)縣疫情的高效管理。

1.3 粵港澳大灣區(qū)：聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)是我國最早探索突發(fā)公共衛(wèi)生區(qū)域協(xié)同治理的地區(qū)之一。2002年即確定了內(nèi)地、香港和澳門特別行政區(qū)“衛(wèi)生行政高層聯(lián)席會(huì)議”。2004年，為進(jìn)一步落實(shí)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，廣東省人民政府發(fā)布意見明確從十一個(gè)方面加快推進(jìn)重要領(lǐng)域的合作發(fā)展。其中在衛(wèi)生防疫方面，要求建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治協(xié)作機(jī)制、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)查和疾病預(yù)防控制聯(lián)防機(jī)制，涵蓋疫情監(jiān)測(cè)、疫情通報(bào)、衛(wèi)生監(jiān)督、資源共享、技術(shù)支援，并建立內(nèi)地省區(qū)衛(wèi)生廳和港澳衛(wèi)生部門行政首長聯(lián)席會(huì)議制度以及合作項(xiàng)目部門落實(shí)制度[9]。2008年，廣東和澳門代表團(tuán)在珠海舉行粵澳合作聯(lián)席會(huì)議并簽訂了包括《粵澳應(yīng)急管理合作協(xié)議》在內(nèi)的8個(gè)協(xié)議。2009年，泛珠三角區(qū)各方共同簽署了《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》[10]。該協(xié)議旨在強(qiáng)化應(yīng)急管理區(qū)域協(xié)同、共同提高應(yīng)急管理水平，明確建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制及其具體內(nèi)容。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)主要包括：一是合作制度和機(jī)制持續(xù)深化?；浉郯娜貍魅静÷?lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議制度在非典疫情后隨即確立。在此基礎(chǔ)上，2006年簽署的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件合作協(xié)議》則進(jìn)一步豐富了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息互通、定期會(huì)商研究等制度的具體內(nèi)容。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，三地?fù)?jù)此開展了卓有成效的信息共享與協(xié)同治理。二是建立海關(guān)口岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。根據(jù)珠澳兩地聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制要求，雙方建立了通暢的溝通網(wǎng)絡(luò)，在跨境口岸、警務(wù)工作、領(lǐng)導(dǎo)干部、醫(yī)護(hù)人員以及基層工作者之間形成縱橫貫通的網(wǎng)絡(luò)。

2 國外重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的做法

2.1 WHO：公共衛(wèi)生全球治理框架

WHO作為世界衛(wèi)生領(lǐng)域的重要聯(lián)盟，始終堅(jiān)持合作促進(jìn)健康原則。其宗旨是使全世界人民獲得可能達(dá)到的最高的健康水平。相關(guān)國際法賦予了WHO組織協(xié)調(diào)全球突發(fā)事件的目標(biāo)以及權(quán)力范疇[11]。其主要內(nèi)容包括：一是通過信息監(jiān)測(cè)通報(bào)及評(píng)估機(jī)制對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中潛存的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行挖掘。二是通過信息互聯(lián)互通及核實(shí)機(jī)制對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息態(tài)勢(shì)進(jìn)行把握。三是通過應(yīng)對(duì)與爭端解決機(jī)制指導(dǎo)各國采取科學(xué)措施來避免爭端事故的發(fā)生。四是通過合作與援助機(jī)制搭建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球治理體系。

2.2 美國疾病控制與預(yù)防中心(CDC)：跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作制度框架

美國在上世紀(jì)80年代末開始建立《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》(EMAC)。EMAC為各州創(chuàng)建了區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作的基本制度框架，并要求在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)依照情況的程度、范圍等，科學(xué)高效調(diào)動(dòng)各方資源，最大化挽救突發(fā)事件帶來的損失，提升跨州應(yīng)急管理協(xié)作的能力[12]。EMAC在包括“9·11”恐怖襲擊等突發(fā)事件中發(fā)揮出了其推動(dòng)跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作的作用。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理方面，美國CDC和地方公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共同組成了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跨區(qū)域協(xié)同治理體系。CDC的主要職責(zé)是圍繞疾病預(yù)防、疾病控制、疾病監(jiān)測(cè)等主題開展相關(guān)活動(dòng)，以此促進(jìn)民眾健康水平的提升。其基本原則是：預(yù)防及控制疾病、損傷及殘障，促進(jìn)健康及提高生活質(zhì)量[13]。

2.3 歐盟：強(qiáng)化公共衛(wèi)生立法

歐盟在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的立法主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的內(nèi)容。第一個(gè)是歐盟條約，用于確立歐盟及其成員國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)。第二個(gè)是與公共衛(wèi)生相關(guān)的政策規(guī)則，具體包括公共衛(wèi)生共同目標(biāo)、行動(dòng)框架、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，用以引導(dǎo)和約束成員國在公共衛(wèi)生方面的政策與行動(dòng)。與此同時(shí)，歐盟重視將公共衛(wèi)生與其他政策進(jìn)行聯(lián)系。2004年，歐盟成立歐盟疾病預(yù)防與控制中心(ECDC)，借此機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌成員國家的疾病預(yù)防，強(qiáng)化歐盟成員國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息互通、資源共享[14]，從而推動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)域協(xié)同治理。2005年“里斯本行動(dòng)綱領(lǐng)”對(duì)居民健康與經(jīng)濟(jì)繁榮之間的關(guān)系進(jìn)行了確認(rèn)說明，指出必須要把歐盟衛(wèi)生戰(zhàn)略與其他戰(zhàn)略結(jié)合起來整體考慮，制定了衛(wèi)生健康領(lǐng)域相關(guān)政策[15]。

3 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的啟示

3.1 強(qiáng)化政治保障

一是堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于新冠肺炎疫情防控以及構(gòu)建強(qiáng)大公共衛(wèi)生體系等系列重要論述。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面的決策部署要求，立足本職崗位擔(dān)當(dāng)作為。二是進(jìn)一步提高政治能力。維護(hù)人民身體健康和生命安全是“國之大者”。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要始終牢記“國之大者”，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力。在預(yù)防處置中，要善于從政治上分析問題、解決問題，堅(jiān)決避免政治站位不高、政治意識(shí)不強(qiáng)等問題，堅(jiān)決避免在落實(shí)黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮中打折扣、搞變通的情況，堅(jiān)決避免本位主義、部門主義等思想作祟，加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部克服局部利益束縛自覺維護(hù)公共利益最大化的政治引領(lǐng)[16]。三是建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和責(zé)任落實(shí)機(jī)制。明確各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)職能職責(zé)，細(xì)化衛(wèi)生健康、疾控中心、交通、教育等部門在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同預(yù)防及應(yīng)對(duì)中的權(quán)責(zé)清單，使其操作性、針對(duì)性更強(qiáng)。

3.2 堅(jiān)持依法治理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平?！盵17]當(dāng)前，既存在少數(shù)干部法治觀念薄弱、用權(quán)超出必要的限度和范圍現(xiàn)象，也存在法律法規(guī)保障層次過低、約束力較弱，合作協(xié)議和協(xié)同治理流于形式或浮于表面等問題。為此，一是優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生區(qū)域協(xié)同治理的法治體系。進(jìn)一步修訂和完善《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法規(guī)，嵌入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的指導(dǎo)思想、基本原則、權(quán)力義務(wù)、保障舉措等條款，以此保障區(qū)域協(xié)同治理的剛性和有法可依。二是清理修正地方性政策法規(guī)。重點(diǎn)是細(xì)化地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防、應(yīng)急處置、恢復(fù)生產(chǎn)生活等方面可操作性條款，及時(shí)廢除廢止地方法規(guī)或部門規(guī)章中阻礙或不利于協(xié)同共治的具體條款或精神要求，將京津冀、長三角等地區(qū)公共衛(wèi)生協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)通過法律法規(guī)形式予以固化及推廣。三是提升依法治理能力。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)加強(qiáng)應(yīng)急管理特別是相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，按照法定規(guī)范、法定要求、法定程序制定和出臺(tái)防控政策，依法依規(guī)開展信息共享和發(fā)布、應(yīng)急資源儲(chǔ)備及調(diào)度、社會(huì)治安及公共交通管控、市場(chǎng)監(jiān)督管理。

3.3 完善體制機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“我國公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系以及重大疫情防控與應(yīng)急管理體系，總體上是有效的，但也存在一些薄弱環(huán)節(jié)。這里面，有些是體制機(jī)制問題……”。因此，一是建立協(xié)同治理的動(dòng)力與補(bǔ)償機(jī)制。按照重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)濟(jì)帶、經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域協(xié)同治理的總體框架，科學(xué)設(shè)定不同地區(qū)在預(yù)防控制應(yīng)對(duì)處置等全方位全過程的職能定位，通過財(cái)政資金、專項(xiàng)資金、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、資源及產(chǎn)業(yè)配置等手段進(jìn)行調(diào)控，降低或避免協(xié)同過程中“以鄰為壑”的風(fēng)險(xiǎn)。二是完善協(xié)同決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。建立分層分級(jí)的集決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體的協(xié)同合作治理機(jī)制，公共衛(wèi)生應(yīng)急的上下聯(lián)動(dòng)分工協(xié)作機(jī)制，協(xié)同監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，多元主體自救互救機(jī)制，最終形成平戰(zhàn)結(jié)合、跨部門跨區(qū)域、上下聯(lián)動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制。三是健全協(xié)同治理的正向激勵(lì)與反向鞭策機(jī)制。建立健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件區(qū)域協(xié)同治理的專項(xiàng)監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)體系，將治理成效納入部門組織績效管理、個(gè)人績效考評(píng)、干部選用、擔(dān)當(dāng)作為表彰以及責(zé)任追究、黨紀(jì)政紀(jì)處分之中，強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)同治理的意愿和動(dòng)力。

3.4 加強(qiáng)技術(shù)支撐

一是事前協(xié)同監(jiān)控。要進(jìn)一步強(qiáng)化國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的功能與作用。在此框架下，建設(shè)國家級(jí)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中心。利用區(qū)塊鏈技術(shù)去中心化、信息對(duì)稱、透明可信、防偽防篡改、永久儲(chǔ)存數(shù)據(jù)、可查詢、可追溯等特點(diǎn)，設(shè)定區(qū)域內(nèi)政府部門、疾控中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等主體的信息報(bào)送和查看權(quán)限，使得區(qū)域協(xié)同監(jiān)控更加敏銳。二是事中協(xié)同應(yīng)對(duì)。要重點(diǎn)強(qiáng)化技術(shù)對(duì)于疫情信息發(fā)布、管控等級(jí)提升、應(yīng)急物資統(tǒng)籌調(diào)配、社會(huì)捐助資金接收及使用等方面的支持。如通過搭建應(yīng)急物資跨區(qū)域管理平臺(tái)，在平時(shí)負(fù)責(zé)區(qū)域應(yīng)急救援物資的生產(chǎn)與儲(chǔ)備管理，戰(zhàn)時(shí)則負(fù)責(zé)應(yīng)急救援物資的跨區(qū)域緊急調(diào)配與使用，有效提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備和保障能力。三是事后協(xié)同提升。在“后危機(jī)”時(shí)期，要通過對(duì)預(yù)防及處置過程中的信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢和梳理，總結(jié)監(jiān)測(cè)預(yù)警及應(yīng)急處置中的不足，有針對(duì)性補(bǔ)齊短板漏洞。在此基礎(chǔ)上，利用技術(shù)手段建立一套府際危機(jī)管理信息和決策支持系統(tǒng)，把突發(fā)公共事件資料庫、重大傳染性疾病知識(shí)系統(tǒng)、全方位全周期的區(qū)域健康管理及健康政策系統(tǒng)等納入其中。