黨的十九大以來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督新進(jìn)展與未來(lái)展望

●馬金華 劉 宇

編者按：黨的十九大報(bào)告明確，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代呼喚與之相應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，真正發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。黨的十九大以來(lái)，以加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度為方向，深化財(cái)稅體制改革取得新進(jìn)展，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督發(fā)展也步上了新臺(tái)階。在這承上啟下的歷史新階段，本刊特推出“黨的十九大以來(lái)財(cái)稅改革回顧與展望”專題，全面回顧黨的十九大以來(lái)財(cái)稅領(lǐng)域各項(xiàng)改革措施，正視當(dāng)前面臨的困難與問(wèn)題，為推動(dòng)新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督工作發(fā)展賦能。

黨的十九大以來(lái)，中共中央立足國(guó)際國(guó)內(nèi)復(fù)雜局勢(shì)，提出“世界處于百年未有之大變局”的重要論斷，為更科學(xué)地認(rèn)識(shí)當(dāng)今世界提供了方向指引。在新冠肺炎疫情全球爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)走勢(shì)持續(xù)低迷的背景之下，如何充分應(yīng)對(duì)大變局所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，如何保障“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的順利實(shí)現(xiàn)，如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等問(wèn)題，這些新形勢(shì)、新任務(wù)都對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力和治理體系提出了更高要求。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政職能的發(fā)揮依賴于財(cái)稅體制自身的不斷發(fā)展與完善，財(cái)政的平穩(wěn)健康運(yùn)行離不開(kāi)財(cái)政監(jiān)督的存在，為此我國(guó)在“十四五”發(fā)展規(guī)劃中提出了建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制的目標(biāo)，并且將財(cái)會(huì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督成為國(guó)家治理體系中的重要組成部分和建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制的關(guān)鍵構(gòu)成部分。

一、財(cái)政監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)不斷加強(qiáng)

黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，對(duì)我國(guó)新時(shí)期的財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行了許多重要部署與規(guī)劃，圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新的歷史時(shí)期這一主題，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)建與財(cái)政監(jiān)督工作。黨的十九大報(bào)告中指出，在我國(guó)今后的發(fā)展中，應(yīng)繼續(xù)深化依法治國(guó)實(shí)踐與機(jī)構(gòu)和行政體制改革，同時(shí)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，提出了法治建設(shè)、協(xié)調(diào)多元監(jiān)督主體建設(shè)的要求，為我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作指明了發(fā)展路徑。2018年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央審計(jì)委員會(huì)，通過(guò)監(jiān)察委員會(huì)與審計(jì)委員會(huì)的配合，強(qiáng)化了國(guó)家監(jiān)督力量，同時(shí)促進(jìn)國(guó)家審計(jì)在財(cái)政監(jiān)督等領(lǐng)域更好地發(fā)揮效能。2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》出臺(tái)，細(xì)致明確地指出了我國(guó)預(yù)算績(jī)效領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題與當(dāng)前階段全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性，并表明政策目標(biāo)是建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，再次強(qiáng)調(diào)了深化預(yù)算管理體制改革與強(qiáng)化預(yù)算編制的審查監(jiān)督，黨和國(guó)家對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算監(jiān)督的重視，使中國(guó)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入了重視績(jī)效同時(shí)結(jié)合管理的科學(xué)發(fā)展階段。伴隨著黨和國(guó)家財(cái)政監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)的不斷加強(qiáng)，我國(guó)中央和地方進(jìn)行了許多有益的探討與實(shí)踐，從財(cái)政監(jiān)督的主體、范圍、方式等層面進(jìn)行了優(yōu)化，基于此，筆者對(duì)黨的十九大以來(lái)中央層面（主要為國(guó)務(wù)院、財(cái)政部）的財(cái)政監(jiān)督工作重要進(jìn)展進(jìn)行了簡(jiǎn)要梳理（詳見(jiàn)表1）。

表1黨的十九大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督重要事件（節(jié)選）

二、財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐取得新進(jìn)展

（一）法治化建設(shè)不斷推進(jìn)

財(cái)政監(jiān)督法治化建設(shè)是我國(guó)深化依法治國(guó)實(shí)踐，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一的要求。黨的十九大之后，以《預(yù)算法》修訂及《預(yù)算法實(shí)施條例》出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法治化水平顯著提高，《預(yù)算法》的修訂對(duì)于財(cái)政監(jiān)督工作意義重大，新《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》中對(duì)于預(yù)算制度須做到全面規(guī)范、公開(kāi)透明、著力強(qiáng)化預(yù)算剛性約束、規(guī)范政府財(cái)政收支行為、落實(shí)人大等監(jiān)督主體作用等作出了明確規(guī)定，使財(cái)政監(jiān)督法治化建設(shè)更進(jìn)一步。與此同時(shí)，《國(guó)家監(jiān)察法》與《監(jiān)察官法》的頒布，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察對(duì)公共權(quán)力領(lǐng)域的全覆蓋，使國(guó)家監(jiān)察能夠在法律軌道上運(yùn)行，與目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域已存在的許多法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及規(guī)范性文件（如 《政府采購(gòu)法》《資產(chǎn)評(píng)估法》《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《財(cái)政違法行為處分條例》等）一道，構(gòu)成了較為完備的財(cái)政監(jiān)督法治體系，使我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作基本能夠?qū)崿F(xiàn)“有法可依”，起到了維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，促進(jìn)重大財(cái)稅政策落地生根，防止財(cái)政資金不合規(guī)使用以及遏制貪污腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)等積極作用。

（二）人大監(jiān)督地位得到重視

各級(jí)人大對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督是《憲法》賦予人大的權(quán)利與義務(wù)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此曾指出，人大監(jiān)督要“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”。近年來(lái)，伴隨著人大在我國(guó)國(guó)家治理格局中地位的上升，人大對(duì)財(cái)政各項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督所發(fā)揮的作用也由形式監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督。新《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂，就各級(jí)人大監(jiān)督政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的范圍、方式、程序以及預(yù)算調(diào)整等從國(guó)家法律層面進(jìn)行了具體規(guī)定，極大地促進(jìn)了人大監(jiān)督權(quán)力的落地，人大財(cái)政監(jiān)督職責(zé)得到持續(xù)加強(qiáng)與改進(jìn)。

黨的十九大以來(lái)，全國(guó)各級(jí)人大通過(guò)聽(tīng)取審議各領(lǐng)域部門(mén)單位工作報(bào)告、有針對(duì)性地開(kāi)展專題調(diào)研、專題詢問(wèn)、設(shè)立基層聯(lián)系點(diǎn)等監(jiān)督形式，聚焦關(guān)乎人民群眾切身利益的重點(diǎn)問(wèn)題，并通過(guò)對(duì)過(guò)往審查、審計(jì)等過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，將全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、地方債務(wù)審查納入監(jiān)督范圍，推動(dòng)財(cái)政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。黨和國(guó)家對(duì)人大作為重要監(jiān)督主體角色的強(qiáng)調(diào)也在各級(jí)財(cái)政部門(mén)中得到了積極響應(yīng)，近年來(lái)各級(jí)財(cái)政部門(mén)接受人大、政協(xié)監(jiān)督的主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，在實(shí)踐中積極配合各級(jí)人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督與審查工作，并根據(jù)人大代表、預(yù)算工委等專門(mén)委員會(huì)提出的意見(jiàn)與關(guān)切改進(jìn)實(shí)際工作，推動(dòng)了各級(jí)人大依法、正確、有效履行監(jiān)督職責(zé)。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)等行政機(jī)關(guān)在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的雙向互動(dòng)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人大監(jiān)督地位和作用的高度重視，發(fā)揚(yáng)了社會(huì)主義民主的制度優(yōu)勢(shì)，拓展和深化人大監(jiān)督的同時(shí)促使人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督真正落到實(shí)處。

（三）預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督

隨著績(jī)效管理理念的引入，我國(guó)的公共部門(mén)也開(kāi)始在日常運(yùn)行中廣泛應(yīng)用績(jī)效的概念來(lái)改進(jìn)工作，這一趨勢(shì)在我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域尤為突出。黨的十九大之后，黨和國(guó)家圍繞通過(guò)績(jī)效提升管理的命題，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行了多方面的規(guī)劃與部署。首先，我國(guó)通過(guò)《預(yù)算法》等法律對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展進(jìn)行了規(guī)定，從國(guó)家法律的高度對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的必要性及開(kāi)展實(shí)施予以了確認(rèn)；其次，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的出臺(tái)，為各領(lǐng)域各部門(mén)各單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理提供了具體指導(dǎo)。圍繞著加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的主題，我國(guó)中央與地方在近年來(lái)開(kāi)展了多項(xiàng)創(chuàng)新探索與具體實(shí)踐，例如對(duì)專項(xiàng)扶貧資金使用情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，出臺(tái)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)等文件（見(jiàn)表1統(tǒng)計(jì)內(nèi)容），突出了未來(lái)財(cái)政工作中加強(qiáng)績(jī)效管理的新取向?？?jī)效管理理念與預(yù)算工作的結(jié)合，也使財(cái)政績(jī)效監(jiān)督隨之得到發(fā)展，對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督在績(jī)效觀念的影響下開(kāi)始從僅關(guān)注合規(guī)性轉(zhuǎn)向合規(guī)性和有效性并重，從成本效益分析轉(zhuǎn)向兼顧社會(huì)效益，績(jī)效意識(shí)明顯增強(qiáng)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制自黨的十九大以來(lái)得到了明顯發(fā)展，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的功能得到強(qiáng)化。

三、我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）缺乏財(cái)政監(jiān)督專門(mén)法律

目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律體系中，諸如上文已提及的《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》等許多法律，對(duì)財(cái)政監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容均有涉及，以基本法形式確立的財(cái)政監(jiān)督有關(guān)規(guī)定可見(jiàn)于多部法律的零星規(guī)定，而專門(mén)對(duì)財(cái)政監(jiān)督作出相關(guān)規(guī)定的法律條款則多以《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等行政性法規(guī)、條例以及各類管理辦法的形式出現(xiàn)，缺少聚焦于財(cái)政專門(mén)領(lǐng)域的基本法和財(cái)政監(jiān)督專門(mén)法律，財(cái)政立法依然相對(duì)滯后。因此，長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督雖然能基本做到“依規(guī)行權(quán)”，但由于立法層次較低，法律依據(jù)相對(duì)不足，缺乏系統(tǒng)化和規(guī)范化的指引（張靜遠(yuǎn)、安秀梅，2021），財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性無(wú)法得到充分保障，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督的主體難以就監(jiān)督工作的方式、對(duì)象、工作程序、彼此間聯(lián)系機(jī)制等各個(gè)要素達(dá)成有效共識(shí)，監(jiān)督效力可能會(huì)因此大打折扣。此外，我國(guó)法律體系中的許多專門(mén)法律如《教育法》《農(nóng)業(yè)法》等都對(duì)財(cái)政資金在此類領(lǐng)域的使用進(jìn)行了特殊規(guī)定，但這類針對(duì)財(cái)政資金的法律規(guī)定與財(cái)政部門(mén)專門(mén)規(guī)定之間缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)與銜接，制約了財(cái)政監(jiān)督的效力及獨(dú)立性的發(fā)揮。

（二）監(jiān)督主體職能有待進(jìn)一步厘清

財(cái)政監(jiān)督可以從廣義與狹義兩個(gè)方面分別進(jìn)行定義，廣義的財(cái)政監(jiān)督可以理解為由財(cái)政部門(mén)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾、社會(huì)輿論等主體對(duì)財(cái)政資金在國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織中的運(yùn)行，以及其他涉及財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)有關(guān)的活動(dòng)過(guò)程及其效果所進(jìn)行的監(jiān)督（陳工，2007），本文所論及的財(cái)政監(jiān)督即為廣義上的財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督包含多方主體，各方主體的權(quán)力皆由法律授予，各主體需要在同一時(shí)間與空間中行使監(jiān)督權(quán)力，但我國(guó)當(dāng)下對(duì)于不同主體之間的互助配合缺乏一個(gè)動(dòng)態(tài)的協(xié)同機(jī)制，不同主體間行使監(jiān)督權(quán)力的范圍、方式、程序缺乏明確界定，監(jiān)督對(duì)象又大多一致，同時(shí)不同主體之間的信息交流溝通機(jī)制尚不健全，不同監(jiān)督主體的職責(zé)范圍有待進(jìn)一步厘清。既要避免職能界定模糊造成國(guó)家財(cái)力、物力、人力的極大浪費(fèi)，助長(zhǎng)監(jiān)管形式主義的不良作風(fēng)，干擾被監(jiān)督單位的正常工作效率，還要避免職責(zé)范圍的過(guò)度集中造成監(jiān)管不到位或監(jiān)督盲區(qū)的存在，影響財(cái)政監(jiān)督總體效果的發(fā)揮。

（三）監(jiān)督與管理未有效結(jié)合

財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)不僅在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更在于解決問(wèn)題，因此只有將監(jiān)督與管理進(jìn)行結(jié)合，才能將財(cái)政監(jiān)督的價(jià)值最大化發(fā)揮。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)監(jiān)督領(lǐng)域都存在著“重監(jiān)督、輕管理”的傾向，財(cái)政監(jiān)督同樣著重于檢查流程而忽視結(jié)果應(yīng)用與反饋。造成這種局面出現(xiàn)的原因是多方面的：一方面是我國(guó)財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)之間往往存在著溝通壁壘，并且由于我國(guó)行政文化傳統(tǒng)中監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間對(duì)立關(guān)系的思維定勢(shì)，使得財(cái)政監(jiān)督未能很好地融入財(cái)政相關(guān)部門(mén)日常業(yè)務(wù)，監(jiān)督與管理未有效結(jié)合，監(jiān)督工作缺乏連續(xù)性；另一方面，目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配置往往存在“人少事多”的狀況，監(jiān)督工作人員的專業(yè)化素質(zhì)整體未達(dá)到要求，監(jiān)督工作在財(cái)政各部門(mén)之間也缺乏良好合作（石磊，2014），有些地方政府出于政治考量對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行干涉的情況較為嚴(yán)重，監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性與權(quán)威性有待提高。只有將監(jiān)督真正融入日常管理中，強(qiáng)化監(jiān)督部門(mén)的主動(dòng)地位，形成常態(tài)化的監(jiān)督與溝通反饋機(jī)制，才能從根本上改變財(cái)政監(jiān)督重事后輕事中事前、重處罰輕整改、重監(jiān)督輕防范、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)（劉小兵、周偉民，2020）的不利局面，樹(shù)立好財(cái)政監(jiān)督在各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)中的心理防線，提升監(jiān)督效力與水平。

（四）績(jī)效監(jiān)督體系未完全成型

雖然績(jī)效管理理念引入我國(guó)已有三十余年，財(cái)政部門(mén)于本世紀(jì)初開(kāi)始在本領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行績(jī)效信息與技術(shù)應(yīng)用，十九大以來(lái)黨和國(guó)家也對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行了重新強(qiáng)調(diào)，但目前在我國(guó)財(cái)政管理中績(jī)效理念并未得到充分應(yīng)用，與重事前輕事后類似，績(jī)效監(jiān)督領(lǐng)域同樣存在“重評(píng)價(jià)、輕反饋整改”的現(xiàn)象，完全的績(jī)效監(jiān)督體系在我國(guó)尚未建立。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體系建設(shè)不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是績(jī)效監(jiān)督法治化建設(shè)滯后。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于績(jī)效管理尚未形成一部專業(yè)的法律或規(guī)章，因此缺乏權(quán)威性指導(dǎo)；二是全過(guò)程績(jī)效監(jiān)督與管理缺失，已有工作主要集中于財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)，忽視了績(jī)效目標(biāo)設(shè)立與績(jī)效改進(jìn)等其余流程；三是績(jī)效管理實(shí)施仍較為關(guān)注客觀指標(biāo)的合規(guī)性審查，與審計(jì)監(jiān)督實(shí)際區(qū)別不大。許多政府委托實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)多選擇會(huì)計(jì)師或?qū)徲?jì)師事務(wù)所（鄭方輝等，2017），難以掌握財(cái)政資金全過(guò)程的綜合使用效益；四是績(jī)效監(jiān)督未形成一套科學(xué)、統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不同部門(mén)指標(biāo)設(shè)置的隨意性較大，據(jù)此得到的績(jī)效結(jié)果參考性、說(shuō)服力受到影響；五是績(jī)效監(jiān)管覆蓋范圍較小。目前我國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)主要以財(cái)政部門(mén)自評(píng)為主，但財(cái)政資金的使用卻存在覆蓋面廣且十分復(fù)雜的特點(diǎn)，很多財(cái)政資金游離于績(jī)效監(jiān)督體系之外；六是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)作用不明顯，后續(xù)結(jié)果應(yīng)用與整改的缺乏使績(jī)效評(píng)價(jià)空流于形式，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的深入展開(kāi)形成了一定的阻礙。

四、未來(lái)財(cái)政監(jiān)督工作新格局

（一）完善財(cái)政監(jiān)督專門(mén)法治體系

構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的財(cái)政監(jiān)督制度，完善專門(mén)法律體系應(yīng)成為未來(lái)財(cái)政監(jiān)督工作的首要任務(wù)。我國(guó)今后應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政基本法以及財(cái)政監(jiān)督專門(mén)法的立法進(jìn)程，提高財(cái)政監(jiān)督的立法層次，并對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作中涉及的監(jiān)督主體、方法、對(duì)象、流程、時(shí)間限制、激勵(lì)與懲罰等具體要素予以明確規(guī)定，提高法律在實(shí)際工作中的可操作性。通過(guò)國(guó)家法律增強(qiáng)制度執(zhí)行的剛性，盡可能將財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中的所有方面納入法律體系，防止因自由裁量空間過(guò)大而出現(xiàn)監(jiān)管不到位或者違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象，并出臺(tái)績(jī)效管理專門(mén)法律，在法律體系較為完備的基礎(chǔ)上加強(qiáng)執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)“兩條腿”走路（萬(wàn)夢(mèng)珺等，2018）。作為財(cái)政監(jiān)督主要對(duì)象的各級(jí)財(cái)政部門(mén)也應(yīng)深化“打鐵還需自身硬”的意識(shí)，首先增強(qiáng)對(duì)自身的約束力度，完善財(cái)政部門(mén)內(nèi)控制度體系，建立符合自身實(shí)際情況的內(nèi)控制度。其次，在財(cái)政與財(cái)政監(jiān)督立法過(guò)程中，需特別注意與其他現(xiàn)有法律之間的協(xié)調(diào)，避免不同法律之間的沖突與不協(xié)調(diào)給執(zhí)行單位帶來(lái)的困擾。在我國(guó)未來(lái)的財(cái)政監(jiān)督新格局下，法治化建設(shè)應(yīng)成為核心與重中之重，我國(guó)應(yīng)從全國(guó)人大這一國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的層次對(duì)財(cái)政監(jiān)督各類事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)，完善社會(huì)主義法治體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督在嚴(yán)密法制化軌道下的平穩(wěn)有序運(yùn)行。

（二）協(xié)調(diào)整合多元主體監(jiān)督合力

黨的十九大報(bào)告中提出了我國(guó)未來(lái)應(yīng)繼續(xù)打造共建共治共享的治理格局的社會(huì)目標(biāo)，社會(huì)多元主體參與，不僅是行政領(lǐng)域中新公共治理理念的重要內(nèi)涵，也是推進(jìn)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的客觀要求。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督主體包含各級(jí)人民代表大會(huì)、財(cái)政部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)、人民群眾及社會(huì)輿論等，協(xié)調(diào)多方力量的首要步驟應(yīng)是通過(guò)法律法規(guī)理清主體間權(quán)責(zé)劃分，合理配置不同主體擁有的資源與權(quán)力，進(jìn)而解決財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中存在的交叉管理、多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督的問(wèn)題。此外，不同社會(huì)主體之間的合作與協(xié)調(diào)也應(yīng)不斷深化，建立不同主體間流暢的信息溝通與反饋機(jī)制，破除固有的信息壁壘，增強(qiáng)相互合作意識(shí)，形成統(tǒng)一監(jiān)督整體，互相協(xié)調(diào)，提升效率（熊雁，2017）。與我國(guó)行政體制相適應(yīng)，財(cái)政監(jiān)督也需發(fā)揮中央與地方、省市縣各個(gè)層級(jí)間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，上級(jí)政府適時(shí)指導(dǎo)下級(jí)政府監(jiān)督工作，下級(jí)政府主動(dòng)向上級(jí)匯報(bào)監(jiān)督情況，形成從上至下的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。擁有財(cái)政監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)的多元主體是我國(guó)未來(lái)財(cái)政監(jiān)督工作的重要儲(chǔ)備力量，我國(guó)今后應(yīng)繼續(xù)根據(jù)不同主體的特點(diǎn)特質(zhì)，挖掘各類主體的監(jiān)督潛能，最大化發(fā)揮多元主體的監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的全員參與，強(qiáng)化監(jiān)管效能。

（三）強(qiáng)化全方位與全過(guò)程監(jiān)督

我國(guó)財(cái)政監(jiān)督中長(zhǎng)期存在著的“重分配輕管理、重事前輕事中事后、重項(xiàng)目輕日常”的問(wèn)題，需要通過(guò)強(qiáng)化全方位與全過(guò)程的監(jiān)督來(lái)解決。全方位就是財(cái)政監(jiān)督的范圍要覆蓋到財(cái)政以及財(cái)政資金活動(dòng)方方面面，全過(guò)程就是財(cái)政資金由收到支再到發(fā)揮效果的整個(gè)管理流程監(jiān)督都要發(fā)揮應(yīng)有之作用。全方位財(cái)政監(jiān)督包含監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督內(nèi)容的全面化，在我國(guó)財(cái)政資金的使用單位不僅包含政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，也包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)等，因此財(cái)政監(jiān)督不僅應(yīng)是針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也應(yīng)擴(kuò)展至其他使用財(cái)政資金的部門(mén)與單位。目前我國(guó)已經(jīng)在探索實(shí)施全口徑預(yù)算管理，將所有口徑的“四本預(yù)算”都納入財(cái)政監(jiān)督的體系之內(nèi)，并逐步探索將政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都納入一般公共預(yù)算中（馬海濤、郝曉婧，2018），提高監(jiān)管的效力與權(quán)威性。全過(guò)程的財(cái)政監(jiān)督要著眼于事前事中事后的全過(guò)程，在事前設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行審核，提高決策的前瞻性同時(shí)防止事前監(jiān)督流于形式，事中主動(dòng)對(duì)各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，掌握財(cái)政活動(dòng)的影響與財(cái)政資金的動(dòng)向，事后突出結(jié)果反饋與問(wèn)責(zé)，將監(jiān)督與管理結(jié)合起來(lái)，使財(cái)政監(jiān)督由消極的事后追責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的全過(guò)程管理型監(jiān)督（傅道忠，2018）。

（四）發(fā)揮財(cái)政績(jī)效監(jiān)督新動(dòng)能

現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵詞之一就是講求績(jī)效，財(cái)政績(jī)效所應(yīng)關(guān)注的不僅僅是財(cái)政資金與財(cái)政有關(guān)活動(dòng)是否符合規(guī)定，還應(yīng)關(guān)注財(cái)政的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。自黨的十九大報(bào)告中提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度全面實(shí)施績(jī)效管理以來(lái)，我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)展了許多形式的應(yīng)用，但財(cái)政績(jī)效監(jiān)督管理體系仍處于起步階段，未來(lái)應(yīng)以預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展為突破口，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)績(jī)效對(duì)于財(cái)政監(jiān)督的重要意義并將其內(nèi)化于財(cái)政活動(dòng)的全方位與全過(guò)程。一方面，明確財(cái)政績(jī)效監(jiān)督應(yīng)涵蓋所有的財(cái)政活動(dòng)。第一階段對(duì)財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)結(jié)合我國(guó)目前的鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村人居環(huán)境整治、普惠民生工程等重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)項(xiàng)目，積累財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)；第二階段將財(cái)政績(jī)效監(jiān)督涵蓋至其他經(jīng)常性收支項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)全方位財(cái)政績(jī)效監(jiān)督（安秀梅、王凱，2009），推動(dòng)形成財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的五級(jí)政府全覆蓋。另一方面，績(jī)效管理理念也要與全過(guò)程監(jiān)督相結(jié)合。應(yīng)用績(jī)效管理改進(jìn)全流程，在財(cái)政活動(dòng)的事前審慎評(píng)估確定預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)，事中收集績(jī)效信息觀察是否有偏離目標(biāo)的情況，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開(kāi)，同時(shí)將績(jī)效信息與激勵(lì)獎(jiǎng)懲相掛鉤，對(duì)于上一年度績(jī)效表現(xiàn)較好的部門(mén)單位、地區(qū)可以在下一財(cái)政年度預(yù)算資金劃撥、審批等事項(xiàng)上給予優(yōu)先考慮，激發(fā)各部門(mén)各地方提升財(cái)政績(jī)效的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，增強(qiáng)結(jié)果意識(shí)。最后，績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的中心環(huán)節(jié)，應(yīng)探索設(shè)立一套適用范圍廣、科學(xué)合理的財(cái)政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)方式方法，引入專業(yè)性強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，提高財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作的專業(yè)性與客觀性。

（五）提升監(jiān)督管理信息化水平

目前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的信息化工程主要為本世紀(jì)初開(kāi)始的“金財(cái)工程”，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜化，“金財(cái)工程”已不能很好地適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督的新形勢(shì)，作為一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)大國(guó)，我國(guó)在很多領(lǐng)域都開(kāi)始了“互聯(lián)網(wǎng)+”的進(jìn)程，財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域同樣也于2019年開(kāi)始“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的建設(shè)。我國(guó)未來(lái)提升財(cái)政監(jiān)督管理的信息化水平，一是要建立專業(yè)化的財(cái)政信息動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)工程，利用尖端數(shù)據(jù)庫(kù)與云端技術(shù)，對(duì)及時(shí)收集到的各類信息、數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)定期報(bào)送與聯(lián)網(wǎng)審計(jì)（張貽旺、全承相，2019），建立覆蓋全面的多維度數(shù)據(jù)庫(kù)并進(jìn)行科學(xué)分析，將傳統(tǒng)財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)忽略的但能夠反應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)納入信息庫(kù)中，并通過(guò)設(shè)立閾值、建立預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)等方式，使大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)多系統(tǒng)、多層級(jí)之間的財(cái)政資金活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警（李麗、李勇堅(jiān)，2020）；二是建立及時(shí)更新的財(cái)政法律法規(guī)、政策與指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)信息庫(kù)，使基層部門(mén)能夠迅速掌握財(cái)政管理與監(jiān)督的新動(dòng)向；三是引入專業(yè)人才與專業(yè)機(jī)構(gòu)參與財(cái)政信息化建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)隊(duì)伍對(duì)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行管理與維護(hù)。此外，由于公開(kāi)與透明同樣是現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵要素，財(cái)政監(jiān)督管理信息化的另一個(gè)重要方面應(yīng)為提高財(cái)政信息的公開(kāi)度與透明度，目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域存在的許多問(wèn)題也都與信息交流不充分、不暢通有關(guān)，因此，我國(guó)今后應(yīng)繼續(xù)提高財(cái)政監(jiān)督的透明度，主動(dòng)公開(kāi)除敏感重要數(shù)據(jù)外的信息，破除不同監(jiān)督主體間的信息壁壘，聯(lián)通財(cái)政部門(mén)、資金征收單位、國(guó)庫(kù)部門(mén)、各級(jí)預(yù)算單位，改善財(cái)政監(jiān)督中與民眾信息不對(duì)稱的問(wèn)題，搭建與社會(huì)公眾的財(cái)政監(jiān)督交流溝通平臺(tái)，并遵守《信息公開(kāi)條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)信息公開(kāi)與透明度建設(shè)，使財(cái)政信息充分發(fā)揮警示與防范作用，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，進(jìn)而服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（六）構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政監(jiān)督體制

習(xí)近平總書(shū)記在《依法行使政府監(jiān)督》一文中指出，財(cái)政監(jiān)督不僅具有“保證資金的正確運(yùn)用，提高使用效果”的作用，而且還可以充當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“監(jiān)測(cè)器”“警示器”。財(cái)政監(jiān)督作為國(guó)家監(jiān)督體系的一部分，在保障財(cái)政資金合理分配和管理、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八大開(kāi)啟了我國(guó)全面深化改革的進(jìn)程，財(cái)稅體制成為我國(guó)深化改革的重要領(lǐng)域，對(duì)此習(xí)近平總書(shū)記指出“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)性重構(gòu)”，深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大以來(lái)，黨和國(guó)家立足于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局，對(duì)建立與現(xiàn)代財(cái)政制度相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了多次強(qiáng)調(diào)，因此，我國(guó)今后的財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制優(yōu)化也應(yīng)當(dāng)著眼于國(guó)家治理能力提升的全局視角，著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，服務(wù)于新發(fā)展格局的構(gòu)建，服務(wù)于統(tǒng)籌發(fā)展與安全，服務(wù)于通過(guò)財(cái)政手段扎實(shí)推進(jìn)“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，實(shí)現(xiàn)“十四五”的良好開(kāi)局。

我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)制度有別于西方制度體系，中國(guó)財(cái)政監(jiān)督雖同樣強(qiáng)調(diào)權(quán)力的監(jiān)督與制約，但與西方國(guó)家的三權(quán)分立制度有著本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)特色社會(huì)主義的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是在黨和國(guó)家“全國(guó)一盤(pán)棋”的統(tǒng)一組織與領(lǐng)導(dǎo)之下，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展、人民幸福生活而持續(xù)發(fā)力的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體制，是以人民為中心，推進(jìn)共同富裕為宗旨的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體制。未來(lái)我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督理論與實(shí)踐應(yīng)當(dāng)在繼承歷史優(yōu)良傳統(tǒng)、合理吸收國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，繼續(xù)沿著中國(guó)道路前進(jìn)，以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”，繼往開(kāi)來(lái)探索具有中國(guó)特色的財(cái)政監(jiān)督發(fā)展道路。