水利科技資金績效審計研究

●駱思睿 羅玉蘭 駱建宇

一、引言

績效審計是審計機關依據(jù)有關法律、法規(guī)標準，運用各種技術方法，對單位經濟活動的經營效益和經營者的經營業(yè)績進行的審查評價。是《審計法》賦予我國審計機構的重要職責之一。當前國家在科技創(chuàng)新領域，尤其在水利科技方面的財政資金投入不斷加大，水利科技資金對各項水利工程建設、防洪減災、農業(yè)灌溉、航運發(fā)展、水生態(tài)保護、水環(huán)境治理等領域提供強有力的科技資金支撐與保障。對水利科技資金的效益性開展績效審計，實施審計監(jiān)督，是水利科技資金管理和使用的內在要求，也是對財務收支審計的一種必要的深化。通過實施績效審計，能夠對被審計單位的經營活動、項目資金管理方式、組織結構及財務流程進行全面、系統(tǒng)地了解，并且可以發(fā)現(xiàn)和揭露一些存在的問題和線索。同時進一步拓寬信息渠道，能夠從不同的角度，更加全面、深入地揭示問題、反映情況、提出建議，從而提高決策的科學性和全面性。保障水利科技資金正確、高效和精準的使用，全面提升水利科技資金的使用效能。

目前，水利科技改革創(chuàng)新發(fā)展正在穩(wěn)步推進,水利改革發(fā)展的總基調是“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，這為新時期水利改革發(fā)展明確了工作重點、指明了前進方向。開展水利科技資金項目績效審計是貫徹落實總基調的具體政策措施，是審計監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展的重要舉措。這項工作正在全國水利系統(tǒng)深入有序的開展，取得了一定的成果和實效。為提高國家水安全保障能力發(fā)揮了重要作用。

二、水利科技資金的性質及特點

水利科技資金是新時期國家發(fā)展戰(zhàn)略重點支持領域和方向。水利科技項目資金的主要來源之一是中央財政預算資金。水利科技資金的性質及主要特點是：第一，它是一種財政性預算資金。資金來源于中央政府的財政支出預算，是財政收入初次分配安排用于水利科學研究方面的支出。資金的使用體現(xiàn)國家或政府的政策導向，為保障水利科技項目順利開展提供資金支持。第二，它是一種科技專項資金。是專項用于水利科技工作，為水利科研活動提供支撐服務的資金，?？顚Ｓ?，獨立核算。第三，它是一種用于水利科技研究方面的項目支出性資金。水利科技資金嚴格按照項目財政預算目標和任務書下達經費并組織實施。項目經費支出嚴格按預算執(zhí)行，具備較強的計劃性，針對性。第四，它是一種資助性、政策導向型引導資金。水利科技基礎性研究項目，關系到國家經濟建設發(fā)展，關系到工農業(yè)生產，關系到人民群眾日常生活，關乎國際名聲，歷屆政府工作報告，都將水利建設發(fā)展擺在優(yōu)先地位，水利科技項目獲得政府財政資金的全面支持和有力保障，是政府預算重點撥款扶持和行業(yè)引導領域。第五，它是一種創(chuàng)新性研發(fā)資金。重點扶持水利科技研發(fā)的前沿性、創(chuàng)新性科技項目。在項目開題的初期，它是啟動性的扶持資金；在項目研發(fā)時期，它是鼓勵性的支持資金。它是水利科技創(chuàng)新項目研發(fā)、應用和推廣的全流程，系統(tǒng)性重要保障資金。水利科技資金是開展水利科技工作的重要經濟支撐。全面開展水利科技項目支出績效審計尤為關鍵。它是提升水利科技資金效能的重要步驟。

三、水利科技資金項目績效審計存在的問題

水利科技創(chuàng)新發(fā)展是國家支持的重點領域，是助力國民經濟高質量發(fā)展的重要基礎，近年來國家財政不斷加大對水利科技方面的投入，特別是水利科技資金項目獲得長足的支持和資助，水利基礎科研及其科技成果轉化應用取得長足的進步，一大批水利科技成果，在水利工程建設、防洪減災、水環(huán)境治理、水資源保護中發(fā)揮了重要作用，為水利事業(yè)的高質量發(fā)展提供了強有力的科技支撐。但是,在水利科技資金使用和管理中也存在諸多不足之處，即有主觀的因素,也有客觀的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

（一）績效理念淡薄，制約績效審計工作開展

開展水利科技資金項目績效審計是新時期實施財政資助項目資金管理的內在要求。但是,由于此項工作起步較晚，基礎薄弱，思想觀念陳舊，方法手段單一，不能適應新階段水利科技資金管理的發(fā)展要求。部分基層一線的審計人員對于績效審計的概念依然存在著模糊的認識，對開展績效審計的理念和重要性認識不足，慣性思維方式主導其認知，其意識一時難以從傳統(tǒng)的財務收支審計模式中轉變過來?！爸刎攧帐罩徲嫞p績效評價審計”的現(xiàn)象較突出。由于績效管理理念尚未牢固樹立，對水利科技資金項目綜合經濟效益考核、評價的必要性認識不足，對績效評價審計不夠重視，嚴重制約水利科技資金項目績效審計工作開展。

（二）缺乏對績效審計正確定位，影響其功效的發(fā)揮

長期以來，績效審計的理論探討和實踐運用在我國還處于嘗試、摸索階段，審計思路還停留在傳統(tǒng)的財務收支審計上，重在揭露問題，查處違紀違規(guī)行為，對如何開展績效審計缺乏科學、宏觀、精準的定位。實踐中部分基層一線的審計人員習慣于從財務收支的角度，重點從水利科技資金項目經費收支報表和業(yè)務往來資料中獲取相關信息，發(fā)現(xiàn)個別的，微觀的經濟問題。缺乏從部門整體和水利科技資金項目長遠發(fā)展的宏觀角度，對水利科技資金綜合使用效率以及在國民經濟發(fā)展中的基礎性作用等方面去發(fā)現(xiàn)、分析問題，績效審計的重點內容和方向定位存在較大偏差。同時,績效審計專業(yè)理論知識的積累、先進技術方法的應用程度不高，影響水利科技資金項目績效審計工作的健康、穩(wěn)定和發(fā)展，制約其功效的發(fā)揮。

（三）缺少統(tǒng)一績效評價指標，影響績效審計質量

水利科技資金項目有其獨特的特點和研發(fā)規(guī)律，項目的科技含量高、創(chuàng)新強、規(guī)模較大、研發(fā)周期長、投入水利科技資金數(shù)量大、科技成果轉化回報率高、社會影響大，涉及社會經濟活動的方方面面。尋求公認的、統(tǒng)一的、不存在異議的評價標準是開展績效審計重要前提條件之一。目前水利科技資金項目結題驗收時，需要對項目使用水利財政資金的情況進行績效考核評價?？冃徲嬍且粋€重要的環(huán)節(jié)和不可或缺的重要組成部分，由于績效審計涉及的項目點多面廣，影響因素較復雜，衡量審計對象經濟價值和社會影響力的標準難以形成統(tǒng)一績效指標，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見,得出科學的審計結論造成較多困難。在這種情況下，無疑會影響水利科技資金項目績效審計的質量和審計結論的可信度水平。從而無法準確的判定水利科技資金項目可能存在的經濟效益問題，以及財務風險。

（四）績效審計結論影響力有限，權威性有待提高

目前，水利科技資金項目績效審計工作尚處于初始普及應用階段，還沒有形成體現(xiàn)水利特色,較為成熟配套和完整的績效考核標準和方法，并且在相關法律法規(guī)和行業(yè)技術規(guī)范中也沒有明確的規(guī)定，這就造成了績效審計的結論對被審計單位的約束作用不明顯，影響力有限，進而績效審計的效果和作用受到一定影響。同時,由于審計人員對被審計單位的經營、管理、組織等內部情況；以及水利科技資金項目專業(yè)領域所涉及的項目研發(fā)、成果驗收、推廣應用等科研情況；以及服務國家水利發(fā)展戰(zhàn)略，為重大水利工程項目提供科技支撐等市場條件的外部環(huán)境情況；在了解和認知上存在嚴重的信息不對稱。績效審計所做出的結論和評價、提出的意見和建議，存在一定主觀性和片面性，有較大的審計風險，其公信度有待加強，權威性有待提高。

（五）資金使用價值和綜合效能沉淀，后續(xù)潛能未能有效釋放

目前，水利科技資金項目使用水利科技財政資金購置的資產(科研儀器設備或試驗平臺終端設備)，存在購置成本一次性計入當期項目成本，效益和使用價值體現(xiàn)在整個項目存續(xù)期，為水利科學研究提供強有力的物資保障和科研條件支撐，達到項目預算初始設置的績效目標，也取得了較豐富的科研成果。但是，由于現(xiàn)行科技體制機制的影響，資產的使用存在排他性，實踐中形成資產“專題專用”的局面。隨著科研項目的完成結題，資產逐漸閑置，資產使用率、周轉(出借)率較低。國有資產的保值與增值效能減弱，水利科技資金的使用價值降低，后續(xù)綜合效能未能有效釋放。當前科研儀器設備開放交流的渠道少，開放、共享、有償使用的管理模式尚未形成和理順，水利科技資金使用價值和綜合效能沉淀的現(xiàn)象較突出，高精尖科研平臺和科研條件建設的管理模式有待積極探索和創(chuàng)新。

以上績效審計工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題，所涉及的因素是多方面，歸納起來主要還是對績效審計的認知、理解、觀念存在偏差，實際操作中方式方法、技術措施應用不當，與當前新時期績效審計工作的指導思想、總體要求、技術措施存在較大的差距，應逐步探索研究，尋找解決問題的最佳方案和措施。

四、思路及技術措施

新時期水利工作應堅持以習近平總書記“十六字”治水思路為指導，深刻領會習近平總書記重要講話精神、準確把握黨和國家事業(yè)發(fā)展大勢大局、科學分析水利發(fā)展歷史方位和客觀要求，緊緊圍繞全面提升國家水安全保障能力這一總體目標，推動新階段水利高質量發(fā)展。當前水利科技工作發(fā)展處在關鍵戰(zhàn)略機遇期，準確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，推動水利高質量發(fā)展，全面適應經濟社會發(fā)展新要求，滿足人民群眾對水利工作的新期待。重點是進一步深化水利科技資金項目的管理與考核，破除體制機制制約，改革創(chuàng)新，適應新發(fā)展格局，完善行業(yè)監(jiān)管體系，推進常態(tài)化、規(guī)范化、法制化的監(jiān)管路徑與措施。提升績效審計水準和水平，服務水利科技工作。已成為績效審計工作發(fā)展的指導方針、行動指南和基本共識。理清工作思路和重點、明確技術措施、掌握關鍵方法，對提高水利科技資金項目質量和效益，提升水利科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮關鍵和基礎性作用。為此從以下幾個方面入手，積極探索績效審計的新思路、新措施和新方法：

第一，工作思路及重要點。水利科技資金項目經濟效益是科技項目（課題）經費數(shù)和項目成果推廣運用后取得的效益進行比較。開展水利科技資金績效審計，要從績效審計的目的來確定績效審計的思路。 圍繞提高水利科技資金項目綜合績效這一目標，應立足新階段，對標新要求，展現(xiàn)新作為。從績效審計的角度看，重點是加強水利科技項目(課題)開題前的技術經濟論證和評價。重要是對新開水利科技項目(課題)的經濟效益、社會效益、研究經費的來源渠道、投資回收率和學術價值等經濟指標進行定量和定性預測，對水利科技資金項目實施過程和綜合績效進行管理與控制。不斷提高水利科技資金的使用效率和支出的精準性。

第二，主要環(huán)節(jié)及技術措施。水利科技資金項目績效審計的重點環(huán)節(jié)包含兩個方面：一是審計科技項目開題前的經濟性；二是科技項目研究過程效益的審計。其包含內容技術路線圖見圖1。

其一，科技項目開題前的經濟性審計，具體包括以下方式：一次效益預測，是指項目(課題)通過推廣、轉讓后取得的收入與課題費用支出之間的比例關系。其計算公式：

項目(課題)費用效益率=(課題推廣轉讓收入－課題總支出)/課題總支出

這個評價指標是測算科研單位的科技資金投資效益。當科技項目(課題)費用效益率大于零時，那么該項目(課題)盈利；當科技項目(課題)費用效益率小于零時，反映該項目(課題)將產生虧損。

二次效益的預測。是指科技成果推廣、轉讓后，在社會經濟活動中產生的經濟效益。是科技成果在其生命周期內純收入與其費用支出總額之間的比例關系。其計算公式：

二次效益率=科技成果的效益期限研究費用總額-成果的效益期限應用成果單位年平均費用

這個評價指標是反映水利科技項目(課題)社會效益的標準，當二次效益率大于零時，反映該科技項目(課題)可以產生社會效益，可以使科研單位有盈利；當小于零時，則反映該科技項目(課題)沒有社會效益，使科研單位造成虧損。

因此，在開展水利科技資金項目績效審計時，對審計開題前項目經濟性指標，在預測項目(課題)經濟效益時，應將上述兩個指標結合起來運用。其最佳的評價指標是：當項目(課題)費用效益率大于零，二次效益率也大于零時，這樣的項目(課題)選擇是最佳的選擇，而且這兩個指標越大越好。

其二，水利科技項目（課題）研究過程效益的審計。水利科技項目研究過程的效益審計，主要審查項目研究是否按計劃進行，實施的進度是否達到計劃進度要求，對項目管理、控制是否按規(guī)定的程序進行，要考核各項技術經濟指標是否達到了計劃的要求，費用支出總額是否在預算控制的限額之內，各項費用開支是否合理、節(jié)約等。此項工作主要是對水利科技項目（課題）存續(xù)周期內，各個環(huán)節(jié)和節(jié)點水利科技資金的經濟效益實施監(jiān)督與管理。注重項目研究過程的綜合效益評價和審計，從而全面提升水利科技資金項目的績效管理水平。

圖1水利科技資金項目績效審計重點環(huán)節(jié)包含內容技術路線圖

第三，關鍵方法。近年來，國家在大幅度增加財政水利科技資金投入的同時，對資金使用、管理和監(jiān)督提出明確的要求。將水利科技資金項目績效審計擺在突出的位置，其主要做法是不斷健全水利科技資金使用管理制度，強化監(jiān)督檢查，重點突出對水利科技資金項目預算執(zhí)行過程和執(zhí)行結果的審計，強化對水利科技資金的綜合績效進行考核評價。提高資金運用的經濟性，全面有效提升水利科技資金項目績效管理水平。

五、思考與建議

開展水利科技資金項目績效審計,應從加強水利科技資金績效管理入手。強化支出責任和效率意識，健全績效管理制度和機制，將績效評價重點由項目支出拓展到政策、制度、管理等方面，全面提升績效審計質量。在水利科技資金項目績效審計中，嚴格按照《審計法》《審計法實施條例》規(guī)定的內容、程序和方法開展工作，根據(jù)水利科技資金項目特點，建議采取以下有力措施，逐步解決水利科技資金績效審計中的突出問題：

（一）轉變觀念，充分做好審前基礎工作

水利科技資金項目績效審計是規(guī)范科技資金項目管理，提高財政資金使用效益的重要舉措。在做好財務收支審計工作的基礎上，重點加強水利科技資金的績效審計。參審前要系統(tǒng)地學習績效審計的相關專業(yè)知識，掌握科技資金相關法規(guī)、制度，了解水利科技項目管理流程，摸清科技資金的規(guī)模和構成，分析資金的劃分和布局，精心編織科技資金績效審計調查實施方案等基礎性工作。為開展水利科技項目績效審計奠定堅實的基礎。

（二）找準審計工作的切入點，重點開展內控制度測評

水利科技資金項目績效審計是以資金使用單位內部控制制度為重點的評審活動，根據(jù)被審單位和項目資金的特點及其使用情況，采用抽樣審計的技術方法，重點高效地實施項目績效審計。為此,在具體實施過程中進一步采取走訪調研詢問、審閱政策執(zhí)行情況、核查制度文件和審查財務憑證記錄等方法，重點是沿著水利科技資金項目的整體業(yè)務流程，開展內部控制制度調查測評，取得第一手的科學數(shù)據(jù)和業(yè)務信息，重點對水利科技資金項目內控制度的健全性、合理性和規(guī)范性進行評價。全面提升水利科技資金項目綜合績效管理水平。

（三）注重科技資金使用效果的評價,提升資金績效審計的作業(yè)層次

深入開展水利科技資金使用效果評價是水利科技資金績效審計的重點和難點。同時也是績效審計不可或缺的重要組成部分，是水利科技資金全過程績效審計的保障措施和落腳點，是績效審計目標成果的終極體現(xiàn)，是提升水利科技資金項目績效管理水平，提高水利科技項目成果質量的重要技術措施保障。對績效審計結論的專業(yè)性，權威性，以及推廣應用產生較大的影響。因此,應根據(jù)事前制定的績效審計實施方案，沿著水利科技資金使用的脈絡及流程,全方位多角度開展科技資金使用效果評價。主要從水利科技資金項目初始立項申報時績效目標設置的科學性、項目執(zhí)行過程的有效性、取得科技成果的先進性、科技成果轉化成功率等方面進行較深入的評價。重點對水利科技資金項目各項技術指標的達標率、社會和經濟效益指標、科技成果轉化率等指標進行績效審計評價，通過對各項指標進行綜合分析，查找管理的薄弱環(huán)節(jié)，歸納出各種影響水利科技資金效益發(fā)揮的因素。針對存在的深層次問題，從水利科技資金的管理體制建設、制度和措施完善程度以及行為規(guī)范等方面，分析對水利科技資金項目績效的深度影響，通過績效審計這個載體，提出合理化的可行性建議。全面提升水利科技資金項目績效審計的深度、廣度和作業(yè)層次。

（四）構建科學精準、高效統(tǒng)一的績效審計標準和評價指標體系

績效審計的標準和評價指標體系是開展績效審計工作的重要技術措施、關鍵環(huán)節(jié)和主要步驟。對水利科技資金項目各項經濟活動進行綜合、系統(tǒng)的審查、分析，對照統(tǒng)一標準和指標體系，評價水利科技資金項目經濟效益的現(xiàn)狀，提出改進水利科技資金項目綜合經濟效益的審計建議。是開展水利科技資金項目績效審計的重要目標之一。因此，在制定相關績效審計標準和評價指標體系時,參照國內外公認的、相似的技術標準和通用的做法，以及參考國家級水利行業(yè)技術學會制定的行業(yè)評價標準和指標體系。同時要注重績效目標與績效指標的匹配性，并根據(jù)水利科技資金項目預算申報時設立的績效目標，按照產出指標、效益指標、服務對象滿意度指標、預算資金執(zhí)行率等指標，構建科學精準、高效統(tǒng)一的績效審計標準和評價指標體系，逐項對照完成情況進行績效評價。全面提升水利科技資金項目的績效管理水平，服務水利科技工作。

（五）改進科研資產管理模式,提升水利科技資金使用效率和附加值

水利科技資金是國家對水利科技事業(yè)發(fā)展提供的重要資金支持，使用水利科技資金購置的科研儀器設備，要適應國家科技體制改革和水利科技資金使用管理辦法的相關規(guī)定，并在此基礎上結合目前“共享經濟”思維方式，積極探索水利科技資金購置科研儀器設備管理模式的創(chuàng)新形式，實現(xiàn)開放、有償、交互式的共享經濟管理模式。加快科研儀器設備信息數(shù)據(jù)庫建設，建立科學儀器設備資源信息發(fā)布平臺，面向同行業(yè)、相關科研領域、系統(tǒng)內外學科單位，及時發(fā)布共享使用信息。在完成水利科技資金資助項目的科研課題研究任務后，將部分科研資產和科研實驗平臺采取跨學科交互使用形式，以出借、交換、有償使用等方式提高科研資產使用價值，進一步提升水利科技資金使用效率和附加值。為社會提供專業(yè)、開放、有償?shù)墓蚕矸?。確保國有資產的保值增值。

六、結語

總之,開展水利科技資金項目績效審計，是加強水利科技財政預算資金管理，規(guī)范資金使用流程及用途，提高資金使用效率的重要舉措和制度保障。從而全面提升被審計單位和水利科技資金項目的績效管理水平。進一步提高水利科技資金使用效率，發(fā)揮水利科技財政資金的示范和引領作用。服務水利科技基礎研究，提高水利科技創(chuàng)新能力，提高江、河、湖、海的綜合治理能力，提高水利工程的質量和綜合生態(tài)效益。進而提升水利的在國民經濟中的保障能力，服務國家經濟建設。