普惠托育服務(wù)的內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑與保障機(jī)制*

劉 中 一

托育服務(wù)通常是指家庭內(nèi)部兒童照顧功能因各種原因無法正常發(fā)揮時用以補(bǔ)充家庭育兒功能的社會服務(wù)機(jī)制。隨著當(dāng)代城市家庭規(guī)模小型化、女性外出就業(yè)普遍化，兒童照顧供給與需求之間的巨大落差給托育服務(wù)市場化帶來了巨大的發(fā)展空間。然而，托育服務(wù)市場化也帶來了一系列問題。比如，受托嬰幼兒受到傷害的案例時有所聞。另外，市場化的托育服務(wù)往往只能解放一部分有能力負(fù)擔(dān)市場化托育服務(wù)費(fèi)用的家庭，在很大程度上剝奪了中低收入家庭享有公共托育服務(wù)的機(jī)會。由此，出于社會福利意識形態(tài)、家庭功能認(rèn)知以及少子化應(yīng)對等因素的考量，為“對沖”市場化托育服務(wù)的負(fù)面效應(yīng)，普惠托育服務(wù)被列入政府建立健全社會福利體系的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。2019年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家衛(wèi)生健康委共同印發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實(shí)施方案(試行)》明確提出，要擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)有效供給，滿足家庭多層次、多樣化托育服務(wù)需求。2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》指出，發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的引導(dǎo)和撬動作用，推動建設(shè)一批方便可及、價格可接受、質(zhì)量有保障的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。同年，國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》要求，推動將3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)費(fèi)用納入個人所得稅專項附加扣除，加強(qiáng)住房等支持政策，減輕生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)。從國家出臺的一系列政策文件可以看出，“普惠”儼然成為當(dāng)前我國托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的主基調(diào)。客觀上說，普惠托育服務(wù)是一整套理念、方法和舉措的組合，具有理論的高度和實(shí)踐的深度。但是在我國目前情況下，社會大眾對于普惠托育服務(wù)的認(rèn)知多局限于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的低廉收費(fèi)以及入托資格無限制等主體感受，相關(guān)政策文件也需要進(jìn)一步完善。為此，有必要對普惠托育服務(wù)的概念內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑和保障機(jī)制等進(jìn)行深入探討，從而使普惠托育服務(wù)政策真正發(fā)揮實(shí)效。

一、普惠托育服務(wù)的概念內(nèi)涵

目前，普惠托育服務(wù)不僅已成為學(xué)界使用頻度較高的術(shù)語之一，同時也成為各級托育服務(wù)行政主管部門追求的目標(biāo)。但是，普惠托育服務(wù)的內(nèi)涵及外延究竟是什么呢？從詞源學(xué)方面講，“普惠”的表述最初源于北歐社會民主黨人關(guān)于“人民之家”建設(shè)的構(gòu)想。北歐社會民主黨人倡導(dǎo)國家基于公民需要，本著公平合理的原則，為公民提供相差不多的高水準(zhǔn)的、綜合的、制度化的福利和服務(wù)。后來，隨著福利國家理念不斷深入人心，“普惠”一詞開始在公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。據(jù)此，有學(xué)者指出，普惠基本公共服務(wù)最突出的特征和最本質(zhì)的要求是種類多、數(shù)量足、質(zhì)量好、取用易、有效果。按照這樣的學(xué)術(shù)邏輯，有研究者進(jìn)一步將“普惠”整合為一個理想型的概念，其內(nèi)涵主要包括可利用性、可接近性、可適應(yīng)性、可負(fù)擔(dān)性和可接受性五個方面，統(tǒng)稱為5A維度。

基于此，對普惠托育服務(wù)的理解可以從上述五個維度展開：第一，可利用性?？衫眯栽诠卜?wù)領(lǐng)域系指社會上公共服務(wù)總量的多寡。具體到托育服務(wù)領(lǐng)域，可利用性表明了現(xiàn)有托育服務(wù)(資源)數(shù)量與家長需求數(shù)量之間的關(guān)系。換言之，托育服務(wù)可利用性是指社會上現(xiàn)存的托育服務(wù)托位數(shù)量是否足夠，托育服務(wù)的政策體系是否完整以及托育服務(wù)機(jī)構(gòu)是否具備充足的服務(wù)人員和設(shè)施設(shè)備等。第二，可適應(yīng)性?？蛇m應(yīng)性關(guān)注的重點(diǎn)在于公共服務(wù)的提供方式是否適當(dāng)。具體到托育服務(wù)領(lǐng)域，可適應(yīng)性是指家長對托育服務(wù)形態(tài)所能適應(yīng)的程度，或者說個體家庭托育服務(wù)需求是否能夠得到滿足。第三，可接近性。可接近性通常被界定為服務(wù)易于獲得或服務(wù)機(jī)構(gòu)布局合理。托育服務(wù)可接近性著重于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)與需求家庭之間的地理空間分布、兩者間的距離、交通工具及交通時間等。第四，可負(fù)擔(dān)性?？韶?fù)擔(dān)性表明了公共服務(wù)價格與大眾支付能力之間的關(guān)系。具體到托育服務(wù)領(lǐng)域，可負(fù)擔(dān)性主要是指有需求的家庭是否有能力負(fù)擔(dān)社會上普通水平的托育服務(wù)價格。第五，可接受性?？山邮苄愿拍顑?nèi)涵的重點(diǎn)在于群眾對于公共服務(wù)質(zhì)量的感知和判斷。托育服務(wù)可接受性關(guān)注的是托育服務(wù)機(jī)構(gòu)能否提供穩(wěn)定、安全與豐富的托育服務(wù)產(chǎn)品。

一般來說，只要符合以上五個方面的外在特征或滿足以上五個維度的內(nèi)在要求，這樣的托育服務(wù)就可以稱為普惠托育服務(wù)。換言之，普惠托育服務(wù)是以公益性和公平性為其內(nèi)在基本特征(內(nèi)涵)的、以“有質(zhì)量”為其外在價值追求(外延)的、“面向大眾”“收費(fèi)較低”“有質(zhì)量”的托育服務(wù)。從普惠托育服務(wù)五個方面之間的關(guān)系來看，它們是環(huán)環(huán)相扣、缺一不可的。前面兩個層面——可利用性與可接近性，本質(zhì)上與地理空間的概念關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，主要強(qiáng)調(diào)一個空間范圍內(nèi)托育服務(wù)資源的豐富程度以及在地理空間上的分布情形。后面三個層面——可適應(yīng)性、可負(fù)擔(dān)性及可接受性，則與嬰幼兒家庭的社會經(jīng)濟(jì)條件和托育體系的服務(wù)能力有較大關(guān)系。

需要注意的是，普惠托育服務(wù)是一個被社會和歷史環(huán)境所建構(gòu)的概念，普惠托育服務(wù)的概念內(nèi)涵是在特定時間、特定文化中產(chǎn)生的。隨著社會經(jīng)濟(jì)和國家意識形態(tài)的變化，普惠托育服務(wù)所蘊(yùn)含的內(nèi)容也是復(fù)雜的、多元的和不斷演變的。由此，對普惠托育服務(wù)的認(rèn)知要強(qiáng)調(diào)脈絡(luò)情境的重要性。托育服務(wù)模式在不同時代、不同國家、不同地區(qū)都是不同的，各有其獨(dú)特性，同時每一種托育服務(wù)發(fā)展模式也各有其益處及局限性，并不存在絕對的理想類型。換句話說，在托育服務(wù)的發(fā)展路徑上，一直存在著兩種相互沖突的社會理念。一種是強(qiáng)調(diào)3歲以下嬰幼兒的最佳利益以及人力資本投資的論述。在這類觀點(diǎn)的作用下，一些國家在介入并分擔(dān)家庭在3歲以下嬰幼兒照顧責(zé)任的角色上顯得較為積極。另一種是政府面臨財政緊縮、強(qiáng)調(diào)母親與家庭是3歲以下嬰幼兒發(fā)展的最佳照顧者的論述。這種觀點(diǎn)為高度市場化的托育服務(wù)發(fā)展提供了依據(jù)，試圖通過市場化的托育服務(wù)找到解決問題的答案。任何一種發(fā)展模式的選擇，都可能引發(fā)理念的沖突，從而帶來國家在政策導(dǎo)向方面的不同。

二、實(shí)現(xiàn)普惠托育服務(wù)的政策路徑

普惠托育服務(wù)政策的主要推動方向是建構(gòu)一個符合家長托育需求且強(qiáng)調(diào)多贏的體系。在普惠托育服務(wù)政策的發(fā)展上，如何通過制度設(shè)置將“普惠”融入托育服務(wù)體系之中，同時選擇合理的政策實(shí)現(xiàn)路徑，將是普惠托育服務(wù)政策成功與否的關(guān)鍵。

1.倡導(dǎo)新辦和改辦托育機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)托育服務(wù)的可利用性

普惠托育服務(wù)首先的衡量指標(biāo)是要有足夠數(shù)量的托育服務(wù)。托育服務(wù)可利用性低表明托育服務(wù)資源總量缺乏，且在一定范圍內(nèi)可能沒有任何類型的托育服務(wù)資源可供使用。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)制度的急劇變遷，家庭結(jié)構(gòu)趨向核心化、雙薪家庭數(shù)量增加和生育政策逐步放開等多種因素疊加，使得我國的托育服務(wù)需求日益增長。雖然2019年以來有關(guān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)方面的政策密集出臺，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入一個快速發(fā)展階段，但到目前為止，我國托育服務(wù)的供給與實(shí)際需求之間仍存在數(shù)量不匹配的問題。全國性和地區(qū)性的一些調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在有3歲以下嬰幼兒的家庭中，至少有超過1/3的家庭有社會化或公共化的托育服務(wù)需求。這個數(shù)據(jù)可能是因為目前普惠托育服務(wù)的可利用性太低、許多家庭沒有享受過托育服務(wù)造成的。一旦普惠托育服務(wù)的可利用性提高，一些隱藏的需求就會顯現(xiàn)。

就增進(jìn)托育服務(wù)的可利用性而言，最簡單有效的辦法是擴(kuò)大普惠托育服務(wù)的供給量，通過公共資金投資于公立、非營利性質(zhì)的托育服務(wù)。具體到實(shí)踐中，就是要鼓勵政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位無償提供土地、建物、設(shè)施及設(shè)備等，規(guī)定辦理普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位，其員工子女有優(yōu)先入托的權(quán)利。另外，在運(yùn)營或運(yùn)行機(jī)制上，政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位開辦的普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)可以考慮由專業(yè)的機(jī)構(gòu)或組織承辦，政府在這個過程中通過補(bǔ)助或稅賦減免等方式給予政策支持。

當(dāng)然，如果簡單將社會上托位數(shù)量的多寡視為“普惠”與否的衡量指標(biāo)，也可能會造成社會上有限的兒童公共照顧資源逆分配的結(jié)果。因為單純強(qiáng)調(diào)數(shù)量供給容易滿足那些整體上都市化程度和經(jīng)濟(jì)水平較高地區(qū)使用托育服務(wù)的需求者，忽略那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的托育需求。此外，根據(jù)我國目前托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，就提高其可利用性而言，普惠托育服務(wù)政策的實(shí)現(xiàn)路徑不宜追求短期內(nèi)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的大量增加。因為政府財政負(fù)擔(dān)水平等各種主客觀條件的限制，托育服務(wù)事業(yè)需要一個逐步發(fā)展的客觀過程。一定意義上，相關(guān)制度的完善及人員技能的培訓(xùn)甚至比托位數(shù)量的簡單增長更加重要。

2.突破居家和機(jī)構(gòu)式二元類型體系，增強(qiáng)托育服務(wù)的可適應(yīng)性

普惠托育服務(wù)應(yīng)關(guān)照各種需求類型的家庭，以保障各種不同家庭環(huán)境中的兒童都能獲得適當(dāng)?shù)某砷L機(jī)會。單純從邏輯上判斷，把托育服務(wù)供求數(shù)量與托育需求者可順利獲得的服務(wù)簡單等同起來是不合理的。因為即便是質(zhì)量可接受、價格可負(fù)擔(dān)的托育服務(wù)，甚至有空缺名額，不討論托育服務(wù)供需兩端的協(xié)調(diào)程度也是不合理的。在很多情況下，如果不辨識托育服務(wù)內(nèi)涵的異質(zhì)性，就算托育服務(wù)總量增加，對于很多家庭而言，托育服務(wù)也只是一種紙面上的福利。因為托育服務(wù)的托育時段、設(shè)立類別、服務(wù)內(nèi)容等服務(wù)內(nèi)涵回應(yīng)不同需求，如果不與家長就業(yè)的時間或需求合拍，就不能視為有效的服務(wù)供給。

目前，托育服務(wù)的提供并未配合相應(yīng)的政策診斷或公眾參與，沒有事先進(jìn)行兒童托育服務(wù)需求的社會調(diào)查，造成托育服務(wù)在供給和需求上的脫節(jié)。比如，現(xiàn)有的托育服務(wù)并沒有充分考慮不同家庭的差異化需求，未能提供延時服務(wù)、臨時托管、喘息服務(wù)、病后托育等各種服務(wù)。

就推進(jìn)普惠托育服務(wù)的發(fā)展來說，提高托育服務(wù)可適應(yīng)性的策略主要就是突破居家和機(jī)構(gòu)式二元類型體系，在充分保障托育服務(wù)質(zhì)量的前提下，基于嬰幼兒的年齡和身心發(fā)展?fàn)顩r來安排適宜的服務(wù)內(nèi)容，推動托育服務(wù)精準(zhǔn)化。具體說，為了讓有不同托育服務(wù)需求的家庭都可以得到適合他們的服務(wù)，可以通過托育服務(wù)資源或其他社會公共資源的連接，運(yùn)用社區(qū)看護(hù)、臨時托育、延長托育服務(wù)時間等方式，協(xié)助特殊需求家庭均能享有托育服務(wù)的權(quán)益，滿足不同的托育服務(wù)需求。另外，在鼓勵單位辦托、社區(qū)辦托的政策背景下，公共保姆、社區(qū)自治托育服務(wù)和互助育兒等多元化托育服務(wù)形式也值得提倡。

3.通過合理布局，提高托育服務(wù)的可接近性

可接近性也稱空間便利性，空間的便利包含了從家庭到托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的距離及從托育服務(wù)機(jī)構(gòu)到工作地點(diǎn)所需的時間。托育服務(wù)機(jī)構(gòu)布局是否合理，轄區(qū)嬰幼兒家庭是否能方便快捷到達(dá)，是普惠托育服務(wù)的題中應(yīng)有之義。沒有空間可及性，無論價格如何優(yōu)惠，托育服務(wù)往往也只能是“優(yōu)惠”的托育服務(wù)，而不是“普惠”的托育服務(wù)。距離是衡量托育服務(wù)可接近性的當(dāng)然指標(biāo)，托育服務(wù)功能可隨距離的增加而遞減。一般來說，家長對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的地點(diǎn)及設(shè)施、托育服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度及滿意度等越高，可接受性就越強(qiáng)。在一個合理距離范圍內(nèi)的任何托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，都是相關(guān)家庭可接近的托育服務(wù)資源。距離對有需求的家庭送托意愿產(chǎn)生一定的影響。不過，在當(dāng)代社會中，人們因交通能力的顯著提高而大大增強(qiáng)了對托育服務(wù)資源的可接近性。例如，對于有需求的家庭，在車程為30分鐘的范圍內(nèi)，無論其距離托育服務(wù)資源的遠(yuǎn)近如何，所有人克服距離障礙的能力都是相同的，距離的差異并不會造成相關(guān)家庭使用托育服務(wù)資源的意愿有所不同。

某種角度上說，托育服務(wù)能否實(shí)質(zhì)上有所擴(kuò)大，很大程度上取決于托育服務(wù)的可接近性。托育服務(wù)覆蓋率和普及性越高，兒童公共照顧資源的可接近性就會越高。如在一些北歐國家，通常是由國家出面統(tǒng)籌各地區(qū)托育服務(wù)需求的，國家通過財政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠等手段來推動兒童公共照顧設(shè)施的合理布局。對于有托育服務(wù)需求的家庭來說，無論其身居城市還是鄉(xiāng)村，享受托育服務(wù)的成本都不會相差很大。相反，托育服務(wù)資源覆蓋率低或過于集中，會讓托育服務(wù)的可接近性減弱。一些地區(qū)托育服務(wù)資源稀缺會導(dǎo)致其享受公共托育服務(wù)成本顯著增加。

從我國的情況來看，托育服務(wù)雖然總量呈逐年增加的趨勢，但空間分布仍不均衡，不管是機(jī)構(gòu)式服務(wù)還是居家式服務(wù)，多集中于都市化程度高的特定區(qū)域。提高托育服務(wù)的可接近性，就需要加強(qiáng)政府對托育服務(wù)資源布局的主導(dǎo)性，通過搭建智慧托育服務(wù)管理平臺，在實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)全流程、可追溯、可視化監(jiān)管的基礎(chǔ)上對托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的合理布局給予直接支持。另外，地方政府在進(jìn)行托育服務(wù)資源評估時應(yīng)深入分析托育服務(wù)缺乏區(qū)域資源整合的現(xiàn)狀，在配置托育服務(wù)資源時優(yōu)先考慮偏遠(yuǎn)地區(qū)及一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以達(dá)到托育服務(wù)資源的有效使用。

4.發(fā)揮政府價格管制作用，增強(qiáng)托育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性

托育服務(wù)的價格能否讓普通居民家庭接受、是否超出普通家庭的支付能力，是普惠托育服務(wù)的重要衡量指標(biāo)。托育服務(wù)價格是指托育人員提供托育技術(shù)服務(wù)，并向受托對象收取服務(wù)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)。對于家長來說，托育服務(wù)價格的高低直接影響著他們對托育服務(wù)的支付能力和托育服務(wù)的實(shí)際利用程度。而對生產(chǎn)者來說，托育服務(wù)價格的高低直接影響著他們的收入。當(dāng)然，托育服務(wù)價格除受托育時間、托育條件、收托幼兒情形等因素的影響外，也會受到托育服務(wù)人員對機(jī)構(gòu)定位的影響。

目前，由于普惠托育服務(wù)體系不健全，我國托育服務(wù)發(fā)展已形成了以市場化為主導(dǎo)的局面，一些托育服務(wù)機(jī)構(gòu)漫天喊價的情況時有發(fā)生。當(dāng)托育服務(wù)費(fèi)用比父母的薪資所得水平還要高時，家長很難選擇那些最適合孩子的托育服務(wù)，兒童的權(quán)益因此有可能被犧牲，幼兒母親甚至還可能放棄職場而選擇在家中照顧幼兒。另外，托育服務(wù)市場化運(yùn)作還存在行業(yè)壟斷、信息不對稱、消費(fèi)者非理性行為等情形。由此，在保障社會福利與追求公平正義等原則下，價格干預(yù)成為政府的政策工具之一。政府通過制度設(shè)計規(guī)范托育服務(wù)價格，規(guī)定托育人員不得擅自調(diào)高收費(fèi)、改變原收托條件或另立名目向家長收取非必要費(fèi)用，讓托育服務(wù)市場的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)維持在一個相對合理的范圍之內(nèi)。

托育服務(wù)在實(shí)際運(yùn)作過程中存在非同質(zhì)化現(xiàn)象，因此對托育服務(wù)價格上限的管制比較困難，需要政府在公共治理與原有市場邊界之間進(jìn)行有效的溝通及協(xié)調(diào)。然而，一些地方在執(zhí)行普惠托育服務(wù)政策時，往往采取統(tǒng)一的收費(fèi)方式甚至“一刀切”的做法，未顧及不同的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的差異性，某種程度上挫傷了部分優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的能動性和積極性，讓其對選擇加入普惠托育服務(wù)系統(tǒng)心存顧慮，從而讓普惠托育服務(wù)政策原本的質(zhì)優(yōu)價廉的美意收不到良好的效果。

5.注重日常評估監(jiān)督和管理，提升托育服務(wù)的可接受性

托育服務(wù)質(zhì)量是衡量普惠托育服務(wù)的重要指標(biāo)之一。無論什么時候，托育服務(wù)的發(fā)展都要將質(zhì)量擺在重要位置，把公平、正義和群眾滿意作為效用評價的標(biāo)準(zhǔn)。如果托育服務(wù)質(zhì)量不能得到保障，盲目發(fā)展平價或免費(fèi)的托育服務(wù)對于促進(jìn)兒童照顧的公共化和普及化是沒有任何意義的。甚至在某種情況下，家長很可能將普惠托育服務(wù)變成為一種低廉且平價的消費(fèi)，由此導(dǎo)致家長權(quán)益損失或者嬰幼兒遭受不當(dāng)對待等情況也在所難免。這將成為普惠托育服務(wù)正常發(fā)展的掣肘。

當(dāng)前，普惠托育服務(wù)政策的日常評估監(jiān)督和管理聚焦于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理、衛(wèi)生與安全等“硬件”要求方面，很容易忽視托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)范等“軟件”要求。因此，政府主管機(jī)關(guān)應(yīng)訂立嚴(yán)格的托育服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，作為托育服務(wù)從業(yè)者依循的準(zhǔn)繩。一方面，評估標(biāo)準(zhǔn)要注重以客觀公正的方式呈現(xiàn)，讓家長能得到充足的信息以比較不同機(jī)構(gòu)的托育服務(wù)質(zhì)量，從而減少不實(shí)信息的誤導(dǎo)；另一方面，評估標(biāo)準(zhǔn)可以作為政府補(bǔ)助的依據(jù)，政府通過評估可依相關(guān)辦法給予托育服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性獎勵，也可要求從業(yè)者依照規(guī)范加以改進(jìn)。同時，健全托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如服務(wù)規(guī)范和教養(yǎng)指南也十分重要?？傊l(fā)展普惠托育服務(wù)，一定要針對托育服務(wù)的質(zhì)量設(shè)定目標(biāo)和規(guī)范，打造育兒照顧員與嬰幼兒的良好依附互動及育兒教養(yǎng)關(guān)系，提升托育質(zhì)量。

不可否認(rèn)，托育服務(wù)的質(zhì)量要求會隨著社會發(fā)展和時代進(jìn)步與時俱進(jìn)。普惠托育服務(wù)不僅要求不斷擴(kuò)展托育服務(wù)內(nèi)容，提供高標(biāo)準(zhǔn)、多樣化的托育服務(wù)，而且也要求充分考慮家長和嬰幼兒的現(xiàn)實(shí)需求；不僅應(yīng)確保托育服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施與設(shè)備的硬件資源符合國家統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，同時也要注重師資專業(yè)化等軟性資源符合相關(guān)的法律規(guī)范。當(dāng)然，普惠托育服務(wù)對于托育服務(wù)的質(zhì)量要求也必須立足我國基本國情，結(jié)合我國的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，科學(xué)、慎重地確定服務(wù)項目和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)群眾對普惠托育服務(wù)質(zhì)量要求形成合理的心理預(yù)期。

三、普惠托育服務(wù)的保障機(jī)制

目前，我國托育服務(wù)事業(yè)朝著普惠方向發(fā)展的基調(diào)非常明確，相應(yīng)的政策話語和體系建構(gòu)也體現(xiàn)出明顯的普惠取向。我國托育服務(wù)進(jìn)入歷史發(fā)展的關(guān)鍵時期，建立健全體制機(jī)制保障普惠托育服務(wù)持續(xù)發(fā)展，將成為下一步工作的核心與著力點(diǎn)。

1.明確托育服務(wù)的性質(zhì)

普惠托育服務(wù)的屬性定位，關(guān)系到政府在普惠托育服務(wù)發(fā)展中的角色定位和責(zé)任邊界，影響中央和地方政府對普惠托育服務(wù)發(fā)展的財政事權(quán)劃分，繼而影響普惠托育服務(wù)能否得到長期、穩(wěn)定和規(guī)范的制度支持和充足的財政保證。建設(shè)普惠托育服務(wù)公共服務(wù)體系，亟須厘清普惠托育服務(wù)公共服務(wù)的屬性，這既是理論問題，也是實(shí)踐問題，事關(guān)普惠托育服務(wù)公共服務(wù)體系建設(shè)中的政府責(zé)任、相關(guān)制度與激勵約束機(jī)制的建設(shè)以及“幼有所育”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？v觀整個兒童福利領(lǐng)域，目前基本上實(shí)現(xiàn)普惠目標(biāo)的只有義務(wù)教育、一類疫苗的預(yù)防接種兩個項目。2019年，由國家發(fā)展改革委牽頭聯(lián)合18個部門出臺的《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動方案》將“增加托育服務(wù)有效供給”等項目作為“非基本公共服務(wù)弱項”，在國家層面明確了托育服務(wù)非基本公共服務(wù)的屬性定位。托育服務(wù)是政府有責(zé)任提供、又適合市場化操作的公共服務(wù)項目之一。換句話說，托育服務(wù)的提供者可以分為國家、市場與家庭。相較于歐洲，美國與英國在托育服務(wù)政策上較少介入，托育服務(wù)與其說是一項社會福利，不如說是一個賺錢的生意。而在歐洲，特別是北歐國家則把托育服務(wù)視為一項基本的社會福利制度。結(jié)合我國基本國情，我們應(yīng)該把托育服務(wù)定性為一種特殊的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)基本公共服務(wù)。因為新時代托育服務(wù)雖然尚不屬于基本公共服務(wù)范疇，但也不同于普通的公共產(chǎn)品。相較于一般性社會公共服務(wù)，它承載著更多的社會歷史責(zé)任、倫理意義和公益價值。

在“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”的理念下，對于民生建設(shè)而言，普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性三者構(gòu)成了一個完整的體系。如果說普惠代表了民生建設(shè)滿足人民生產(chǎn)和生活需求的廣度，那么基礎(chǔ)性和兜底性則分別指民生建設(shè)內(nèi)容滿足人民生產(chǎn)和生活需求的厚度和韌度。在此意義上，作為特殊的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)基本公共服務(wù)，普惠托育服務(wù)在一定意義上也蘊(yùn)含了“?；尽薄岸档拙€”的內(nèi)涵，保障群眾最基本的托育服務(wù)需求和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，促使困難人群共享我國托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的成果。當(dāng)然，在普惠托育服務(wù)的推行過程中，也要實(shí)事求是地承認(rèn)托育服務(wù)不屬于基本公共服務(wù)，承認(rèn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和工作性質(zhì)等因素的不同所導(dǎo)致的合理適度的福利差別，如將托育服務(wù)與勞動制度適度關(guān)聯(lián)，目的是激發(fā)個人勞動積極性，以保持普惠托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

2.建立健全托育服務(wù)管理體制機(jī)制

我國目前的托育服務(wù)仍以市場經(jīng)濟(jì)為主，托育質(zhì)量以價格高低為指針，由家長自行選擇和解決，托育服務(wù)場所管理監(jiān)督不嚴(yán)。在國家層面，關(guān)于普惠的要求和衡量標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)特別是普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏基本的底線標(biāo)準(zhǔn)，對普惠托育服務(wù)的收費(fèi)范圍、政府在普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任、扶持普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展等問題均未予以明確，致使地方在對普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定和管理時缺乏依據(jù)。為此，一些地方在以公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)要求普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)時并未給予配套支持，很多民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在被認(rèn)定為普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)后質(zhì)量不升反降。同時，普惠托育服務(wù)政策執(zhí)行存在偏差。其主要表現(xiàn)為以下兩個方面：一是替代性執(zhí)行，即將概念窄化。一方面，將發(fā)展普惠托育服務(wù)窄化為發(fā)展普惠公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，忽視民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的地位；將發(fā)展普惠托育服務(wù)片面理解為追求入托率和資源覆蓋率，忽視入托機(jī)會的公平和托育服務(wù)質(zhì)量。另一方面，將普惠的概念窄化為限價，對普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格限價，缺乏配套支持措施。二是象征性執(zhí)行。片面追求數(shù)量和效率，對質(zhì)量關(guān)注不夠。

建議政府應(yīng)檢討普惠托育服務(wù)政策的執(zhí)行方案，建立嚴(yán)格的評估管理制度。現(xiàn)實(shí)生活中，普惠托育服務(wù)推行過程中容易出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象。一些經(jīng)營不善或者質(zhì)量不佳的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)為了生存及園所營運(yùn)的考慮，主動選擇執(zhí)行普惠托育服務(wù)政策，而優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)可能因收費(fèi)高而被排除在政府資助的普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)行列之外。這不僅浪費(fèi)了有限的政府財政資源，還容易抹殺托育服務(wù)機(jī)構(gòu)既有的特色與多元性，降低托育服務(wù)的質(zhì)量與競爭性。為此，大型托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制可考慮增設(shè)專家學(xué)者等第三方評估，以增加評估結(jié)果的客觀性和說服力。小型的公共托育機(jī)構(gòu)可由政府評定的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)提供定期的職業(yè)培訓(xùn)與監(jiān)督。

3.重新設(shè)計政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的分配原則

目前，政府采用補(bǔ)助方式大力推動普惠托育服務(wù)。2019年《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實(shí)施方案(試行)》明確規(guī)定，中央預(yù)算內(nèi)投資按每個新增托位給予1萬元的補(bǔ)助。此舉雖出于公平考慮，但忽略了城鄉(xiāng)不同地區(qū)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異。普惠托育服務(wù)政策規(guī)劃的初衷是希望由政府支持補(bǔ)助，為嬰幼兒家庭提供更多符合嬰幼兒發(fā)展需求的平價托育服務(wù)，讓嬰幼兒家庭能承擔(dān)得起托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，確保嬰幼兒入托權(quán)益。然而，城市與農(nóng)村購地建園經(jīng)營成本不同，城市經(jīng)營成本高，農(nóng)村經(jīng)營成本較低，加上城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異與生活條件的差別，以目前政府統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助不同地區(qū)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，有失公平。為此，建議政府考慮因地制宜的補(bǔ)助方案，采取不同的補(bǔ)助配套措施，在不增加政府財政負(fù)擔(dān)的前提下重新分配資源。要綜合考慮當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨?、服?wù)成本、合理利潤等因素，通過市場形成普惠托育服務(wù)價格。具備招標(biāo)條件的，通過招標(biāo)方式確定價格水平；不具備招標(biāo)條件的，與托育服務(wù)機(jī)構(gòu)通過協(xié)商確定價格水平。

因此，政府應(yīng)該優(yōu)化收費(fèi)政策工具，賦予托育服務(wù)機(jī)構(gòu)自身更多的彈性和選擇性，使托育服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)具有一定的靈活性。在收托機(jī)制上，應(yīng)允許托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在有能力負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)開放收托，合理增加收托人數(shù)。在價格管制上，可將對價格上限的單一限定改為在有條件限制的價格區(qū)間進(jìn)行管制，容許普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其能動性和積極性。以長期經(jīng)營的角度看，應(yīng)隨著物價波動設(shè)定托育服務(wù)的費(fèi)用，讓托育服務(wù)機(jī)構(gòu)有充裕的經(jīng)費(fèi)來保證正常的經(jīng)營活動。

另外，地方政府雖然可以對達(dá)到合格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的民營托育機(jī)構(gòu)核發(fā)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，但不應(yīng)該過度模糊普惠托育服務(wù)的成本結(jié)構(gòu)，因為其中包含福利津貼性質(zhì)的成本補(bǔ)貼。政府相關(guān)部門在推動此項社會福利工作時，也需要傳達(dá)權(quán)利與義務(wù)相對等的公民意識信息。如嬰幼兒家長要具有一定條件的入托資格(家庭經(jīng)濟(jì)狀況、父母親就業(yè)形態(tài)以及家庭孩子數(shù)量等)。否則，在普惠托育服務(wù)資源有限的前提下，很容易助長入托家長撿便宜的心態(tài)，甚至使普惠托育服務(wù)成為尋租的工具。與此同時，單純的政府成本補(bǔ)貼的政策路徑也很容易造成托育服務(wù)機(jī)構(gòu)一定的心理依賴。一旦遇到政府財力不足，在期望和現(xiàn)實(shí)的落差面前，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)很可能不愿意加入普惠托育服務(wù)的行列。

4.促進(jìn)發(fā)展私立托育服務(wù)

原則上，普惠托育服務(wù)的發(fā)展需依仗政府的公共投資，以取得托育服務(wù)供應(yīng)的主導(dǎo)權(quán)。目前，公立性托育服務(wù)擴(kuò)展不易，推動普惠托育服務(wù)發(fā)展還需借助私人單位提供的托育服務(wù)，在合作中實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)且平價的托育服務(wù)。20世紀(jì)90年代以來，世界各國在財政壓力的情況下，先后將民間企業(yè)的管理方式引入公共部門，用以提升公共部門效率和服務(wù)質(zhì)量。在此背景下，除將一些可以委托給民間經(jīng)營的服務(wù)交由民間經(jīng)營外，也可將民間力量引入公共服務(wù)供給中。于是，公辦民營、民辦公助以及公私合營等托育服務(wù)形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。換言之，根據(jù)我國的實(shí)際情況，不要過分強(qiáng)調(diào)托育服務(wù)的公有化性質(zhì)，托育服務(wù)不論以何種形態(tài)運(yùn)作，只要其價格、勞動條件、服務(wù)質(zhì)量皆符合普惠托育服務(wù)的要求即可。

由于公立性質(zhì)的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，臨時成立緩不濟(jì)急，只能通過政府補(bǔ)助等手段使私立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與公立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營利托育服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接近，從而加速普惠托育服務(wù)的發(fā)展。在此過程中，政府不是單獨(dú)的普惠托育服務(wù)供應(yīng)者。在財力有限的狀況下，政府可通過保證合理用地、減免稅費(fèi)、購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)等方式積極扶持民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是那些面向大眾、收費(fèi)較低的普惠民辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如，允許教育、醫(yī)衛(wèi)、福利、商服等用地類別用于發(fā)展托育服務(wù)，將其納入國土空間規(guī)劃和年度用地指標(biāo)，區(qū)分營利性和非營利性，優(yōu)先安排土地利用計劃。對于非營利性托育用地，可采取劃撥方式予以保障。

四、結(jié)語

托育服務(wù)具有準(zhǔn)基本公共服務(wù)的性質(zhì)，僅依靠商品化或市場化機(jī)制往往無法保證其能有效提供，需要政府介入或干預(yù)，以確保質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務(wù)供給。原則上，普惠托育服務(wù)是國家在兒童照顧責(zé)任角色上更為積極的價值追求。普惠托育服務(wù)作為實(shí)現(xiàn)去商品化或去市場化的制度設(shè)計，對于促進(jìn)社會公平具有重大貢獻(xiàn)。國家通過服務(wù)普遍化、類型多元化、設(shè)施均衡化、價格合理化和質(zhì)量可靠化等實(shí)現(xiàn)普惠托育服務(wù)的政策意圖。與此同時，合理的財政分配機(jī)制、發(fā)達(dá)的私立托育服務(wù)、健全的托育服務(wù)管理體制機(jī)制等為普惠托育服務(wù)政策的實(shí)現(xiàn)提供了重要保障。

①林卡、張佳華：《北歐國家社會政策的演變及其對中國社會建設(shè)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期。②[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社，1988年，第79頁。③可利用性、可接近性、可適應(yīng)性、可負(fù)擔(dān)性、可接受性這五個維度分別對應(yīng)英語中的availability、accessibility、accommodation、affordability和acceptability，且每個英語單詞的首字母都是A，故稱5A。參見姜勇等：《中國特色普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建的若干思考》,《蘇州大學(xué)學(xué)報》(教育科學(xué)版)2019年第2期；李洺等：《公共服務(wù)均等化中的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)：各國理論與實(shí)踐》，《財政研究》2008年第10期；張邦輝、李淵：《公共服務(wù)均等化供給問題芻議》，《西南科技大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第1期。④此數(shù)據(jù)來源于原國家衛(wèi)計委2016年對十個城市的調(diào)查和2017年對四個城市的調(diào)查。當(dāng)時這兩個調(diào)查均發(fā)現(xiàn)，至少有三分之一的被調(diào)查家庭直接表達(dá)了對社會化托育服務(wù)的認(rèn)可和期盼。⑤Formal care and education for very young children. OECD Family Database, http://www.oecd.org/els/family/database.htm. ⑥E. Lloyd, H. Penn.. Bristol, The Policy Press, 2012, pp.227-246.⑦ 郭絨、左志宏：《發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策措施研究——基于18省(區(qū)、市)“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的實(shí)施意見”的分析》，《湖南社會科學(xué)》2021年第4期。⑧喬東平、黃冠：《從“適度普惠”到“部分普惠”——后2020時代普惠兒童福利服務(wù)的政策構(gòu)想》，《社會保障評論》2021年第5期。⑨謝玉華、劉晶晶：《“普惠、基礎(chǔ)性、兜底性民生”的內(nèi)涵及本質(zhì)特征研究》，《社會主義研究》2020年第4期。⑩劉中一：《公共服務(wù)民營化趨勢與我國策略選擇——以托育為例》，《學(xué)術(shù)探索》2019年第5期。