行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析及對策研究

夏 蓉

（淮安市港航事業(yè)發(fā)展中心，江蘇 淮安 223001）

為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，通過梳理內(nèi)部管理可能存在的各類風(fēng)險，結(jié)合行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度，努力建立和完善本單位內(nèi)控管理制度、辦法、流程，規(guī)范內(nèi)部控制的執(zhí)行，做精做細各項內(nèi)控管理工作，確保單位長遠規(guī)劃能夠順利貫徹執(zhí)行，工作效率和經(jīng)濟效益能夠得到有效提高，同時保障單位的財產(chǎn)完整和財務(wù)收支的合理合法，并對降低單位各類風(fēng)險起到了積極的作用。但就實際情況而言，大部分的行政事業(yè)單位對內(nèi)控的管理還處于初級階段，大多流于形式，缺乏結(jié)合本單位工作實際進行深層次的思考，本文通過對部分行政事業(yè)單位目前內(nèi)部控制制度落實情況進行分析，查找存在問題并提出解決措施，為行政事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部控制制度提供參考，以便更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重要性及現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位能夠通過內(nèi)控控制實現(xiàn)自我約束管理，制定的預(yù)算編制、政府采購、合同訂立、固定資產(chǎn)、工程建設(shè)等管理制度為單位的各項活動提供規(guī)范指引。特別是通過制度的覆蓋到位、職工執(zhí)行到位、信息聯(lián)動到位、考評結(jié)合到位的內(nèi)部控制制度，是確保行政事業(yè)單位財政資金安全規(guī)范運行的有效保障。一是保證會計信息真實性、穩(wěn)定性、全面性。有效的內(nèi)控制度能夠保障會計信息的質(zhì)量，不會造成信息失真；二是保護財政資金的高效使用。行政事業(yè)單位的資金收入主要來源于各級財政撥款，通過內(nèi)控的約束機制和多方面的監(jiān)管，確保能夠充分高效管理政府資金和相關(guān)資產(chǎn)，防止資產(chǎn)外流，根源上防止腐壞、貪污等違法行為的發(fā)生，使財務(wù)工作有據(jù)可依，同時將單位事后、事中管理延伸到事前管理，實現(xiàn)收支的規(guī)范化。

近年來，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作有了長遠發(fā)展，按照內(nèi)控制度建設(shè)要求，組建了單位的領(lǐng)導(dǎo)小組并制定內(nèi)部控制工作方案，初步建立了內(nèi)部控制工作機制，通過召開內(nèi)部控制會議，指導(dǎo)、監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行情況。具體包括了內(nèi)控管理崗位設(shè)置，特別是關(guān)鍵崗位責(zé)任設(shè)定，責(zé)任分工，相關(guān)人員資質(zhì)需求，內(nèi)控信息編報要求，信息化系統(tǒng)應(yīng)用要求，業(yè)務(wù)活動風(fēng)險評估，內(nèi)部監(jiān)督及評價管理。對預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、政府采購、合同管理、建設(shè)項目這六大業(yè)務(wù)模塊，梳理了單位已建立的管理制度和流程圖，通過信息化手段對制度和流程進行固化。但大多數(shù)單位在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中還存在諸多問題，例如單位從管理層到職工的內(nèi)控意識淡薄，認為內(nèi)控單純是財務(wù)工作的一部分；部分單位存在資產(chǎn)流失、管理松弛、貪污腐敗、營私舞弊等問題；行政事業(yè)單位內(nèi)控報告失真，部門之間的互相推諉、交流不暢，導(dǎo)致提供的資料不全面、不合理、不真實，無法反映單位內(nèi)部控制實際情況[1]。

二、目前存在的內(nèi)部控制問題

（一）內(nèi)部控制意識淡薄，對內(nèi)控制度缺乏正確的認識

部分行政事業(yè)單位內(nèi)控意識不強，單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員對內(nèi)部控制的了解及重視程度不夠，他們更加關(guān)心自身崗位提升、重單位業(yè)務(wù)發(fā)展、輕內(nèi)部控制，導(dǎo)致制度建設(shè)形同虛設(shè)，僅僅為應(yīng)付內(nèi)控報告的編制及上級有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，并將其僅看成是財務(wù)部門的事，沒有充分發(fā)揮管理層及其他相關(guān)部門的控制作用，使內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，工作上極有可能發(fā)生錯漏及偏差，導(dǎo)致內(nèi)部控制實施效果不理想，影響行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展。因單位的內(nèi)控的重視程度不高，導(dǎo)致內(nèi)部崗位設(shè)置方案不夠合理且因受限于人員配置不夠，致使專職負責(zé)內(nèi)控管理的人員幾乎沒有，大部分均為兼職且對兼職人員責(zé)任意識、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核不到位，缺乏全方位謀劃和推進內(nèi)部控制工作，使內(nèi)部控制工作流于形式，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）內(nèi)部控制制度不健全，對內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏指導(dǎo)

隨著社會的不斷發(fā)展，為保障行政事業(yè)單位的穩(wěn)步發(fā)展，建立和完善內(nèi)部控制制度是首要問題，實際工作中大部分行政事業(yè)單位沒有結(jié)合行業(yè)和單位實際出臺適用于自身的制度，簡單地以相關(guān)的財經(jīng)法律法規(guī)為替代，未將單位內(nèi)部的各項規(guī)章制度進行系統(tǒng)化、規(guī)范化、體系化的加工整合，對內(nèi)控業(yè)務(wù)流程控制過于簡單缺乏全面性和深層次的思考，流于形式化的層面，制度建設(shè)未真正落地生根，導(dǎo)致出現(xiàn)問題或偏差時，一時難以尋求正確的處置辦法，與建設(shè)初衷尚有差距。例如：有些單位照搬行業(yè)中其他單位的內(nèi)控制度，導(dǎo)致會計、固定資產(chǎn)管理、合同簽訂、政府采購等不相容職務(wù)未分離；有的單位集體決策重大事項時，往往還是主要領(lǐng)導(dǎo)說的算，集體會議走過場[2]。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督機制缺乏，對內(nèi)部控制監(jiān)督不到位

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)控監(jiān)督包括內(nèi)部和外部兩部分，且以內(nèi)部監(jiān)督為主，外部監(jiān)督為輔。許多行政事業(yè)單位已經(jīng)成立了內(nèi)部審計和監(jiān)察部門專職開展內(nèi)部審計監(jiān)督，但監(jiān)督內(nèi)容大多還停留于對財務(wù)收支控制，同時這些內(nèi)設(shè)部門受到管理層及人情因素的影響，工作開展往往缺乏獨立性、公正性，甚至于幫助單位造假或隱瞞，嚴重阻礙了監(jiān)督作用的發(fā)揮，制約了制度的執(zhí)行及單位的可持續(xù)發(fā)展。還有一些單位開展內(nèi)控監(jiān)督不全面過于強調(diào)對結(jié)果的監(jiān)督，而忽略了對事前和事中階段展開的全方位監(jiān)督。外部監(jiān)督主要為財政、審計、紀檢、稅務(wù)等外部門開展的監(jiān)督檢查，但由于受實際情況的影響，不能參與監(jiān)督的全過程，往往為事后監(jiān)督，所以對內(nèi)部控制監(jiān)督只能起到輔助作用。內(nèi)控監(jiān)督機制只有將權(quán)、責(zé)、利相融合，逐漸形成相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部局面，才能夠較好地發(fā)揮內(nèi)控作用。

（四）內(nèi)部控制專業(yè)技術(shù)人員缺乏，對內(nèi)部控制執(zhí)行有偏差

在行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)過程中，一是內(nèi)控人員承擔(dān)著重要的角色，但許多單位管理層忽略了對相關(guān)人員的培養(yǎng)，僅僅把內(nèi)控部門當(dāng)成服務(wù)機構(gòu)，只簡單地執(zhí)行管理層的決策，未參與單位的重要決策和業(yè)務(wù)活動的制定，日常工作中也未加強教育培訓(xùn)工作，造成相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，對內(nèi)控的建設(shè)和執(zhí)行沒有起到應(yīng)有的指導(dǎo)和監(jiān)督作用很難較好地實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。二是部分內(nèi)控人員思想認識不到位，沒有真正認識到加強內(nèi)控工作的重要性，還用傳統(tǒng)的思維展開工作，工作中存在懈怠情緒，對提高個人的專業(yè)水平和較好地開展好單位內(nèi)控工作缺乏積極性主動性。同時單位其他部門人員在內(nèi)控執(zhí)行過程中的作用沒有完全發(fā)揮出來，例如有些單位在開發(fā)好內(nèi)控系統(tǒng)后，沒有培養(yǎng)相關(guān)人員的職業(yè)能力，導(dǎo)致系統(tǒng)后期的運用和維護沒有起到有效作用。還有行政事業(yè)單位的特殊性導(dǎo)致績效考核、獎懲制度執(zhí)行不到位，難以激發(fā)人員的積極性去改進工作方式方法[3]。

（五）內(nèi)部控制信息化程度低，交流溝通不順暢

很多行政事業(yè)單位在內(nèi)控體系建設(shè)中，信息系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用不成熟處于初級階段，未能在具體工作中進行有效維護和管理，多個業(yè)務(wù)流程覆蓋不夠全面，系統(tǒng)之間兼容性較低，人員操作不熟練；因部門之間溝通不及時導(dǎo)致信息系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)失真或處理滯后；審批環(huán)節(jié)設(shè)置較多，工作效率低下，浪費人員精力和時間；還存在部門壁壘和業(yè)務(wù)壁壘的現(xiàn)象，特別是財務(wù)部門對內(nèi)控信息化建設(shè)會產(chǎn)生顧慮，擔(dān)心財務(wù)數(shù)據(jù)的泄露和遺失；信息系統(tǒng)內(nèi)工作人員通常依據(jù)指令執(zhí)行任務(wù)，相互之間缺少溝通交流，導(dǎo)致不能及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)問題，影響內(nèi)部控制作用及時發(fā)揮。

三、加強行政事業(yè)內(nèi)部控制的建議

（一）增強內(nèi)控意識，落實第一責(zé)任人責(zé)任

單位主要負責(zé)人是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的第一責(zé)任人，對內(nèi)控體系的建立和執(zhí)行起到重要作用。結(jié)合會計法、預(yù)算法及財政部的內(nèi)控實施規(guī)范，單位主要負責(zé)人應(yīng)對單位內(nèi)控制度的真實性、完整性、合理性、有效性負責(zé)，首先應(yīng)加強第一責(zé)任人對內(nèi)控的重視程度，成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，嚴格對標(biāo)風(fēng)險管理，深入研究目前內(nèi)控現(xiàn)狀，找準(zhǔn)發(fā)展定位，從風(fēng)險防控出發(fā)，為單位營造良好的內(nèi)控環(huán)境。通過提高所有職工的內(nèi)部控制意識，并通過宣傳發(fā)動所有職工投入對內(nèi)控制度的學(xué)習(xí)，增強對內(nèi)部控制建設(shè)的理解、認同感以及預(yù)期目標(biāo)，使風(fēng)險管控理念深入人心。通過會議、培訓(xùn)方式貫徹內(nèi)控體系建設(shè)的重要性，在內(nèi)控建設(shè)完成之后，也要通過培訓(xùn)進行知識轉(zhuǎn)移，特別是關(guān)鍵人員和重要崗位業(yè)務(wù)水平培養(yǎng)，使所有人員、部門對本單位、本部門的內(nèi)控要求有深刻理解[4]。

（二）完善內(nèi)控制度建設(shè)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

對行政事業(yè)單位內(nèi)部現(xiàn)狀進行分析，并結(jié)合長遠的發(fā)展需求展開相關(guān)的制度建設(shè)工作。在內(nèi)控制度的制定過程中，單位領(lǐng)導(dǎo)要進行有效的關(guān)注并做出決策，組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)考察吸收先進地區(qū)或單位的經(jīng)驗做法，同時組織單位財務(wù)部門和其他部門深入?yún)⑴c和研討，通過多輪反復(fù)的調(diào)整建立制度雛形，并在運行一段時候后進行制度的優(yōu)化完善。制度建設(shè)中完善崗位設(shè)置，界定各部門或崗位職責(zé)權(quán)限，嚴格落實不相容崗位相分離的原則，避免崗位職能交叉，規(guī)避崗位風(fēng)險，優(yōu)化完善內(nèi)控監(jiān)督的流程，對內(nèi)部控制建立與實施情況定期組織檢查和開展自我評價。同時加強內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)，定期或隨機檢查單位內(nèi)控制度和機制的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出改進建議，確保內(nèi)部控制工作有人抓、抓得好。

（三）完善內(nèi)控監(jiān)督機制，強化內(nèi)部審計工作

建立健全監(jiān)督機制，對內(nèi)部控制運行情況進行全程跟蹤，并對制度設(shè)計、運行及修整情況進行評價，確保監(jiān)督具有實用意義。加強對于內(nèi)控執(zhí)行狀況的監(jiān)察最有效的手段就是開展內(nèi)部控制審計。內(nèi)部審計部門比較熟悉單位的財務(wù)執(zhí)行情況和可能存在的問題，通過有指向性的、連續(xù)性的、定期或不定期地開展內(nèi)部審計或跟蹤審計，較容易發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)控管理存在的問題或者偏差，可以及時糾正內(nèi)控制度中的漏洞和隱患，特別是針對財務(wù)管理及會計業(yè)務(wù)核算上出現(xiàn)的新問題、新情況，通過內(nèi)部控制審計不斷發(fā)現(xiàn)和改正問題，可以把風(fēng)險消除在初級階段，防止違法違規(guī)行為的發(fā)生，使內(nèi)部控制充分發(fā)揮作用[5]。

（四）提升專業(yè)隊伍素質(zhì)，注重對從業(yè)人員的培養(yǎng)

行政事業(yè)單位注重內(nèi)控的隊伍建設(shè)，在選人用人的過程中，首先需要對于內(nèi)控管理人員綜合素質(zhì)加以關(guān)注，提高人員的思想道德水平、不斷強化政治意識，提高政治站位。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位還需要培養(yǎng)人員的業(yè)務(wù)能力，鼓勵其考取資格證書。例如：積極創(chuàng)造條件，為財務(wù)部門的工作人員爭取外出學(xué)習(xí)與鍛煉機會，參與各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)特別是有關(guān)于內(nèi)部控制制度建設(shè)、運行、信息化管理等與內(nèi)控息息相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，不斷拓寬自身的業(yè)務(wù)知識、提高見識水平。其次，相關(guān)從業(yè)人員還應(yīng)積極了解本單位內(nèi)控方案、戰(zhàn)略目標(biāo)、從內(nèi)部的崗位設(shè)置，尤其是不相容職務(wù)相分離的崗位設(shè)定，分析通過開展怎樣的內(nèi)控措施可以防范風(fēng)險的發(fā)生。對于參與單位內(nèi)控管理人員的選拔也至關(guān)重要，嚴苛的人員選拔機制能夠保障內(nèi)部控制水平，提高內(nèi)控人員的綜合素質(zhì)，對本單位內(nèi)部控制提升具有積極功效。對于一些較小的行政事業(yè)單位確實無法配備專職的內(nèi)控人員時，可加強內(nèi)審人員的培訓(xùn)，夯實內(nèi)控的基礎(chǔ)工作，或者鼓勵以購買第三方咨詢機構(gòu)服務(wù)形式，對內(nèi)控風(fēng)險進行有效防范，提高內(nèi)控管理水平。

（五）完善內(nèi)部控制系統(tǒng)化建設(shè)，實現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督全覆蓋

內(nèi)部控制建設(shè)具有政策性強、專業(yè)性強、涉及面復(fù)雜、工作量大等特點，為保障內(nèi)控制度落地生根，就需要強化內(nèi)控的信息化建設(shè)，將單位的各類信息系統(tǒng)進行有效銜接，建立與單位內(nèi)控業(yè)務(wù)相適應(yīng)的電子信息化控制系統(tǒng)，實現(xiàn)資源的有效共享。同時由于單位戰(zhàn)略定位轉(zhuǎn)變、業(yè)務(wù)發(fā)展擴寬和信息技術(shù)的不斷更新，行政事業(yè)單位還應(yīng)定期對內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)進行鑒定和維護，必要時還需要升級擴容功能，滿足實際工作的各項需求。除此以外，還應(yīng)當(dāng)重視加強風(fēng)險點的控制，定期梳理單位風(fēng)險點，并在信息化系統(tǒng)中優(yōu)化完善風(fēng)險防控機制，實現(xiàn)全過程跟蹤與監(jiān)控，確保內(nèi)控規(guī)范實施取得良好效果[6]。

四、結(jié)束語

在行政事業(yè)單位面臨全面深化改革的新形勢下，按照內(nèi)部控制規(guī)范的指引，建立符合單位實際情況的內(nèi)部控制管理體系，是順應(yīng)時代發(fā)展需要，是單位加強內(nèi)部管理的重要措施，也是貫徹中央加強廉政風(fēng)險管理的重要舉措。目前我國很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還存在這樣那樣的問題，嚴重影響了內(nèi)部控制體系的健康發(fā)展和作用的充分發(fā)揮。在這項關(guān)系行政事業(yè)單位長遠發(fā)展的工作中，除了單位主要領(lǐng)導(dǎo)要嚴格落實第一責(zé)任人責(zé)任之外，還要積極推進制度的建設(shè)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境，不斷完善內(nèi)控監(jiān)督檢查機制，強化內(nèi)部審計和外部監(jiān)督的作用，同時重視人才隊伍建設(shè)，注重對從業(yè)人員的培養(yǎng)，并不斷完善內(nèi)控信息化系統(tǒng)，從多角度保障內(nèi)控的高效運行，更好地發(fā)揮職能作用和提高整體水平，為行政事業(yè)單位各項工作更好更快發(fā)展提供保障。