海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)①

黃 洪 黃家健 范武波 張 娟 王澤宇 王彥錚

（1 中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技信息研究所/海南省熱帶作物信息技術(shù)應(yīng)用研究重點實驗室海南海口 571101；2 中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院 海南?？?571101；3 海南大學(xué)林學(xué)院 海南海口 570228）

近年來，鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，特別是隨著《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018-2020年）》《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》等一系列國家層面政策文件的出臺，極大地推動了我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。海南在積極推動國際旅游島、自由貿(mào)易港建設(shè)的進程中，促進了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)也取得較好成效，但同時也存在著鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系不夠健全、部分建設(shè)領(lǐng)域存在短板與薄弱環(huán)節(jié)，與人們對旅游目的地日益增長的需求還有一定差距等一系列問題，海南鄉(xiāng)村旅游亟待構(gòu)建一個符合海南發(fā)展實際、高質(zhì)量、多層次、多元化的鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系。

1 基本概念界定

鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系有別于其他類型的公共服務(wù)體系，指關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游公共服務(wù)體系［1］。國內(nèi)專家學(xué)者對旅游公共服務(wù)體系的研究主要集中在城市地區(qū)和旅游景區(qū)等，較少圍繞鄉(xiāng)村地區(qū)開展旅游公共服務(wù)體系的研究。何為鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)，鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系的內(nèi)容是哪些，目前學(xué)術(shù)界暫時還沒有一個特別清晰的定義。因此，對鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)進行概念界定，有助于厘清海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵，并能較好的支撐和促進海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系的建設(shè)。

1.1 旅游公共服務(wù)

2006年，在中共中央提出建設(shè)服務(wù)型政府［2］的目標之后，“旅游公共服務(wù)”一詞出現(xiàn)在人們的視野之中。楊大明［3］作為較早研究旅游公共服務(wù)的專家，認為旅游公共服務(wù)體系是旅游主管部門不以營利為目的向全社會提供的旅游類服務(wù)。此后，專家學(xué)者嘗試從性質(zhì)、供給側(cè)、服務(wù)對象、內(nèi)容等多個方面對旅游公共服務(wù)體系進行概念界定。李爽等［4］認為旅游公共服務(wù)在性質(zhì)上是非排他性和非競爭性并存、生產(chǎn)性和消費性共生的一種服務(wù)，是一種由政府或其他社會組織向有共同需求的旅游者提供的服務(wù)總稱；蔡禮彬等［5］從供給側(cè)的研究角度，認為旅游公共服務(wù)具有公益性與共享性，并且是由政府主導(dǎo)的、多種主體共同參與的、以提供勞動形式滿足全體社會成員的共同旅游需求的一種服務(wù)總稱；董培海等［6］從促進區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展的角度，認為旅游公共服務(wù)是由公共部門、社會組織等多個主體提供的、滿足旅游者特定需求的、為非旅游者可共享的各種設(shè)施與服務(wù)。

1.2 鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)

針對鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)的研究中，張新成［7］認為鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)是以鄉(xiāng)村公共服務(wù)為基礎(chǔ)，由政府、市場、鄉(xiāng)村居民及第三方社會組織提供，以滿足鄉(xiāng)村居民和旅游者共享性需求為出發(fā)點，具有鮮明非排他性、非競爭性和公益性的產(chǎn)品和服務(wù)總稱，包含旅游基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、旅游交通便捷系統(tǒng)、旅游信息服務(wù)系統(tǒng)、旅游公共環(huán)境系統(tǒng)等8個方面；龐笑笑［8］從精準性供給角度出發(fā)，認為鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)應(yīng)該包含游客需求識別、游客需求表達、旅游產(chǎn)品生產(chǎn)與旅游服務(wù)反饋4大方面；劉瑩瑩［9］從全域旅游的視角出發(fā)，認為鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)具有公共屬性，包含市場性公共服務(wù)、管理性公共服務(wù)和基礎(chǔ)性公共服務(wù)3個方面。

1.3 海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系

本文在結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜矣^點和多項規(guī)劃實踐項目的基礎(chǔ)上，在海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景，認為海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系是復(fù)合營利性、公益性、共享性等多種屬性于一體，由政府或其他社會組織提供［10］，滿足境內(nèi)外旅游者、本地居民及“候鳥式人群”共同需求的一種多旅游公共設(shè)施與服務(wù)總稱，主要包括旅游公共信息化服務(wù)體系、旅游公共交通服務(wù)體系、旅游公共環(huán)境服務(wù)體系、旅游公共安全服務(wù)體系、旅游基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系、旅游行業(yè)指導(dǎo)服務(wù)體系、國際化旅游服務(wù)體系與旅游服務(wù)反饋體系等8個子系統(tǒng)。

2 海南鄉(xiāng)村旅游及旅游公共服務(wù)體系發(fā)展概況

2.1 海南鄉(xiāng)村旅游市場發(fā)展情況

隨著“日月同輝星滿天，海南處處是美景”全域旅游發(fā)展格局的推進，海南鄉(xiāng)村旅游市場呈現(xiàn)良好態(tài)勢（表1）。2017年，海南省接待鄉(xiāng)村游客達951.43萬人次，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游收入28.57億元［11］。直至2020年初，海南鄉(xiāng)村旅游人數(shù)與收入均保持增長狀態(tài)。受疫情影響，海南鄉(xiāng)村旅游人數(shù)與收入稍有回落，但旅游市場恢復(fù)情況較國內(nèi)其他地區(qū)好，截至2021年一季度，海南省鄉(xiāng)村旅游點接待游客313.52萬人次，同比增長354%；實現(xiàn)收入9.73億元，同比增長504.5%［12］。

表1 海南鄉(xiāng)村旅游人數(shù)與旅游收入表

2.2 海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)情況

在《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《海南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等相關(guān)政策的指導(dǎo)下，海南省全力推進旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，取得良好成效。

旅游公共信息化水平不斷提高。隨著信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，海南省智慧旅游建設(shè)不斷完善，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+防災(zāi)減災(zāi)”“全域旅游監(jiān)管服務(wù)”“多規(guī)合一”“不見面審批”“海南智慧醫(yī)院”“椰城市民云”等12個應(yīng)用系統(tǒng)。截止2019年10月，海南省18個市縣（不含三沙市）建有86家旅游信息咨詢中心、站點。為保障旅游活動的順利進行，自2010年全面建設(shè)海南國際旅游島以來，海南省各市縣均加強了旅游標識牌的建設(shè)，并出臺相關(guān)政策規(guī)范建設(shè)。

旅游環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施加快建設(shè)。隨著廁所革命的推進，海南省鄉(xiāng)村地區(qū)積極推進旅游廁所建設(shè)。同時，在全域旅游示范省與國際旅游消費中心的建設(shè)推動下，海南省鄉(xiāng)村地區(qū)從整體環(huán)境、旅游餐飲環(huán)境、旅游住宿環(huán)境、旅游購物環(huán)境四大方面提升旅游環(huán)境管理服務(wù)水平，取得明顯成效。

旅游安全管理制度日趨規(guī)范。海南省政府出臺《海南省旅游安全管理規(guī)定》《海南省旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》《旅游安全管理通則》等條例法規(guī)，處理旅游者在旅游途中可能遇見的多種突發(fā)公共事件，提供救援與幫助，切實保障旅游者的安全與健康。各市縣積極響應(yīng)，建立起相應(yīng)的旅游安全保障機制和安全預(yù)案。

旅游交通設(shè)施體系逐漸完善。海南已形成海陸空立體化交通發(fā)展格局，海南的公路網(wǎng)絡(luò)以環(huán)島高速和中線高速為主骨架，貫通東西南北、輻射全島。截止2019年，全島公路通車總里程達3.5萬km，其中，高速公路里程920 km，公路網(wǎng)密度為1.033 km/km2［13］?！笆奈濉逼陂g，海南加快構(gòu)建“豐”字型加環(huán)線高速公路網(wǎng)，預(yù)計全省公路通車總里程達4.2萬km，其中高速公路1 500 km，交旅融合發(fā)展將更加密切［14］。已建立起復(fù)合旅游集散中心、高速服務(wù)區(qū)、旅游驛站、自駕車營地、旅游直通車、觀光巴士、交通租賃站點于一體的、多樣化的旅游公共交通服務(wù)體系。

旅游法規(guī)與行業(yè)標準化發(fā)展取得進展。海南先后出臺《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》《海南經(jīng)濟特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》等單行法規(guī)，基本形成了“7+2”的旅游地方法規(guī)體系。目前，海南在創(chuàng)建全國旅游標準化示范省，海口、三亞、瓊海等市縣已成功創(chuàng)建全國旅游標準化示范城市（縣）。同時，海南創(chuàng)新舉措，在全國率先設(shè)立旅游警察，力推旅游巡回法庭。并積極開展“零負團費經(jīng)營”等旅游市場專項整治活動，推行嚴查嚴打嚴管原則，防范旅游宰客現(xiàn)象，實行高壓態(tài)勢管理［15］。

國際化旅游服務(wù)水平提高。2018年5月1日，海南省免簽國家范圍擴大至59國、免簽停留時間延長至30天、免簽人數(shù)限制放寬至個人。針對入境游客，海南省推出入境游客移動支付服務(wù)便利化創(chuàng)新項目。同時，與企業(yè)合作，構(gòu)建海南語言國際化體系，搭建遠程翻譯服務(wù)平臺，提供包括旅游咨詢、酒店住宿、景點參觀等各種類型的翻譯服務(wù)。

3 海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題

3.1 部分項目落地困難

旅游公共服務(wù)體系建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、土地資源整合等多個領(lǐng)域相關(guān)。在現(xiàn)行規(guī)劃中，海南旅游公共服務(wù)被納入《海南省“十四五”公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》中運行，因缺乏專項規(guī)劃，尤其是部分體系建設(shè)項目的相關(guān)規(guī)劃間銜接不足，導(dǎo)致旅游信息標識牌、旅游廁所、咨詢中心等設(shè)施在建設(shè)中因建設(shè)用地緊張而遇阻。同時，因投入資金問題，部分陳舊的旅游公共服務(wù)設(shè)施難以提升品質(zhì)，導(dǎo)致因設(shè)施破舊而喪失產(chǎn)品功能。

3.2 總體發(fā)展不均衡

海南鄉(xiāng)村旅游點建設(shè)有企業(yè)投資建設(shè)、政府給予支持、村集體參與等多種模式建設(shè)，其旅游公共服務(wù)建設(shè)質(zhì)量與投入資金成正比。海南旅游市場熱度深受地理區(qū)位影響，東線市縣的熱度高于中部與西部市縣，造就旅游公共服務(wù)水平參差不齊。近年來，隨著西部?；◢u、中部尖峰嶺等旅游點的崛起，中部和西部地區(qū)旅游服務(wù)水平有所提高。

3.3 產(chǎn)品供給不充分

海南作為國內(nèi)唯一的熱帶海島型旅游目的地，其旅游熱度深受季節(jié)影響，秋冬季的旅游熱度高于春夏季，但因缺乏相關(guān)的反饋體系，造成冬季旅游公共服務(wù)水平未能很好匹配旺季旅游市場，春夏季旅游公共服務(wù)產(chǎn)品供給高于淡季旅游市場。同時，“候鳥”作為海南特殊的、占比較高的旅游者，針對這一客群所提供的特色服務(wù)較少，導(dǎo)致旅游公共服務(wù)產(chǎn)品未能很好滿足游客需求。隨著旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效進程的推進，在海南從“觀光型島嶼”向“度假型島嶼”轉(zhuǎn)變的過程中，其旅游公共服務(wù)水平建設(shè)還停留在大眾化時代，缺乏高端性服務(wù)產(chǎn)品，經(jīng)濟型服務(wù)產(chǎn)品功能也不齊全。

3.4 便捷性有待提升

鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)的便捷性，一方面體現(xiàn)在交通條件，海南各個市縣通過“田字型、豐字形、環(huán)島型”交通道路網(wǎng)相互聯(lián)系，但部分鄉(xiāng)村旅游點的道路仍有老舊破損、道路狹窄的問題，交通通暢程度較低。另一方面體現(xiàn)在進入景區(qū)的便捷性上，在疫情常態(tài)化背景下，老齡游客因接受現(xiàn)代化信息水平有限致旅游出行不便，如何增加智能化的手段，讓游客更加便捷地進入景區(qū)成為關(guān)鍵。

4 海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系發(fā)展策略

4.1 堅持“多規(guī)合一”，強化項目落地

海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)遵循發(fā)展實際，堅持規(guī)劃先行，全面落實《海南省總體規(guī)劃》和各級國土空間規(guī)劃，在“多規(guī)合一”的指導(dǎo)、管控、約束下，以資源承載力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，做好旅游公共服務(wù)體系建設(shè)與生態(tài)保護用地的銜接，將各類城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、重大項目用地等落實到一張藍圖上，充分保障旅游服務(wù)體系項目建設(shè)，提升區(qū)域旅游質(zhì)量。

4.2 整體謀劃，促進各子系統(tǒng)均衡發(fā)展

加強海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系整體謀劃和推動，通過對現(xiàn)狀的梳理與發(fā)展趨勢的把握，豐富旅游公共服務(wù)內(nèi)涵?？v向構(gòu)建旅游公共信息、旅游公共環(huán)境、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游公共交通、旅游行業(yè)指導(dǎo)、國際化服務(wù)、旅游反饋等八大體系，橫向搭建分類分級、空間布局、建設(shè)與服務(wù)設(shè)施、管理與運營組成的標準框架。使海南鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)配套全域化、協(xié)調(diào)共建全面化、暢享暢通全程化、要素提升全系化，為海南鄉(xiāng)村旅游市場提供精準化、個性化、人性化的公共服務(wù)。

4.3 深挖內(nèi)涵，豐富產(chǎn)品供給

首先，結(jié)合海南特色鄉(xiāng)村資源稟賦，深挖鄉(xiāng)村獨特的文化內(nèi)涵。在搭建鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系上，對當?shù)刭Y源進行全面梳理，特別是獨具特色的、植根于此的民風民俗、歷史故事等文化資源，挖掘提煉出具有代表性的文化元素，融合進鄉(xiāng)村旅游服務(wù)設(shè)施上，形成相關(guān)的特色旅游產(chǎn)品，打造具有區(qū)域特色的沉浸式鄉(xiāng)村旅游環(huán)境。其次，結(jié)合海南鄉(xiāng)村旅游市場客群，利用微信公眾號、點評網(wǎng)站、官網(wǎng)等媒體平臺，搭建正面的評價平臺，形成旅游表達系統(tǒng)。并利用信息技術(shù)，構(gòu)建旅游反饋體系，將市場波動、游客畫像、評價整改等多個信息錄入，指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)旅游公共服務(wù)產(chǎn)品建設(shè)，實現(xiàn)需求端與供給端更高水平的動態(tài)平衡。

4.4 提升旅游公共服務(wù)便捷度

圍繞構(gòu)建海南省安全高效的現(xiàn)代綜合交通運輸體系的總體目標，以大區(qū)域交通通道為依托，推進鐵路與公路的加密與升級。以客運“零距離換乘”“無縫對接”為原則，完善旅游交通接駁體系，統(tǒng)籌落地、途中、到點的有效銜接，加快游客導(dǎo)入。同時，提升旅游基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化服務(wù)水平，加快搭建幼兒、老年人等特殊群體的入園便捷系統(tǒng)。

4.5 創(chuàng)新發(fā)展機制，高標準推動體系建設(shè)

建立準入機制，堅持“外引內(nèi)聯(lián)，因勢利導(dǎo)”的原則，先大后小，先主后輔，實現(xiàn)外部社會資本引入與本土企業(yè)自主培育雙管齊下的目標。建立退出機制，堅持“強化考核，優(yōu)勝劣汰”，完善海南省旅游公共服務(wù)追責體系，收回或停止不符合要求的項目。發(fā)揮政府自身職能，通過政策支持、財政扶持等多種手段，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)多個相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)進駐，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)等進行深度融合，鼓勵企業(yè)、村集體、個體戶等參與到鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)之中［16］。