長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作分析

韓 琪

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，合肥 230601）

長三角區(qū)域作為我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、科技創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，推進(jìn)長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)一體化，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2020年9月，《長三角區(qū)域人民法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)局關(guān)于推進(jìn)長三角一體化科技創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)備忘錄》指出，要推動(dòng)長三角科技創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)一體化保護(hù)進(jìn)一步發(fā)展，集中力量解決“卡脖子”問題，致力于通過法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新長效發(fā)展[1]。長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作始于2003年，并在近幾年取得巨大的成就，2019年《長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》的簽訂標(biāo)志著長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的正式建立，2021年全國首個(gè)跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)協(xié)作中心“長三角G60科創(chuàng)走廊知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)協(xié)作中心”在上海松江成立，為長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作提供了一個(gè)平臺(tái)保障。長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作有著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是其在體制機(jī)制上仍存在著不足，還需要進(jìn)一步的完善。

1 長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的現(xiàn)實(shí)需求

1.1 順應(yīng)世界知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，科學(xué)技術(shù)日新月異，發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)已成為當(dāng)今世界各國各地區(qū)之間競爭的主要手段之一。高新技術(shù)企業(yè)是助力長三角科技創(chuàng)新高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要介質(zhì)，高新技術(shù)的發(fā)展需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為支撐。各國為了提高本國的科技創(chuàng)新水平紛紛制定了各自的知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略：美國在上世紀(jì)80年代就把知識(shí)經(jīng)濟(jì)作為振興國家經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略舉措；日本政府從2002年開始明確“知識(shí)產(chǎn)權(quán)立國”的國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)[2]。我國在2022年頒布《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)綱要（2021—2035年）》，明確指出要落實(shí)專業(yè)密集型產(chǎn)業(yè)、版權(quán)產(chǎn)業(yè)等四方面的預(yù)期值，并提出了到2035年基本建成中國特色、世界水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國的目標(biāo)。

1.2 促進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有著不可替代的作用，據(jù)2020年前三季度中國GDP前十城市知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)力榜所示排名[3]，GDP占據(jù)前三的上海、北京、深圳，其專利總量、發(fā)明專利及有效商標(biāo)量均居全國前三，這說明以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為支撐的新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的中流砥柱。目前，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)資源仍存在著較大差異，執(zhí)法協(xié)作可以最大限度避免地方保護(hù)，在執(zhí)法協(xié)作過程中，通過溝通協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)資源配置的最優(yōu)化和知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法利益的最大化，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

此外，執(zhí)法協(xié)作還可以通過減少執(zhí)法沖突、明確主體職責(zé)和加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)交流合作來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。

1.3 營造良好的區(qū)域法治環(huán)境與營商環(huán)境

執(zhí)法效能的高低直接影響到執(zhí)法效果的好壞，并最終反映到該區(qū)域法治環(huán)境、營商環(huán)境中[4]。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的縱深發(fā)展，需要通過不斷加強(qiáng)區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作來營造良好的法治環(huán)境與營商環(huán)境。此前，我國開展了“鐵拳”專項(xiàng)活動(dòng)、2020網(wǎng)劍行動(dòng)等一系列嚴(yán)厲打擊各種侵權(quán)行為的活動(dòng)[5]。長三角區(qū)域也應(yīng)緊緊跟隨國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的腳步，通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作的變革與發(fā)展推進(jìn)法治政府建設(shè)、營商環(huán)境優(yōu)化，為長三角地區(qū)市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的營商氛圍。

2 長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作存在的問題

2.1 區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作立法支撐不足

長三角三省一市行政級(jí)別一致，各省市之間不存在命令與服從的關(guān)系，長三角執(zhí)法合作的進(jìn)展和成果很大程度上取決于各地政府的自我實(shí)現(xiàn)、自我管理和自我監(jiān)督[6]，三省一市基于合作簽訂的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作協(xié)議或意向書，有些并不具有嚴(yán)格意義上的法律效力。在區(qū)域執(zhí)法協(xié)作過程中，由于各自的經(jīng)濟(jì)水平、歷史傳統(tǒng)、執(zhí)法理念等差異極易出現(xiàn)利益不平衡的現(xiàn)象，但協(xié)議中并未涉及無正當(dāng)理由不履行執(zhí)法協(xié)作的法律責(zé)任，協(xié)議約束力與執(zhí)行力的不足導(dǎo)致長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作的效果難以保證。

框架協(xié)議缺乏約束力也側(cè)面反映了長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)同缺乏必要的立法規(guī)制。一方面，區(qū)域內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)作立法缺乏直接明確的憲法和法律依據(jù)[7]，使得各地知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)作只能通過簽署行政協(xié)議的方式加以確定，導(dǎo)致了區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)作缺乏法律約束力。另一方面，從現(xiàn)在已出臺(tái)的法律法規(guī)來看，尚未有一部統(tǒng)一的法律對(duì)各區(qū)域的執(zhí)法活動(dòng)及執(zhí)法利益作出統(tǒng)籌，對(duì)于區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)未規(guī)定統(tǒng)一的規(guī)則及相關(guān)適用標(biāo)準(zhǔn)，尤其是程序法方面的缺失，使得長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)難以得到保證。

2.2 知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作形式過于單一

單一司法保護(hù)不能適應(yīng)跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的靈活多變。知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件與一般案件相比具有一定的獨(dú)特性，作為一種無形的財(cái)產(chǎn)權(quán)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為極易出現(xiàn)跨區(qū)域的情況，且知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)成本不高，導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的發(fā)生具有發(fā)生突然、傳播快、影響廣等特點(diǎn)，若將司法方式作為跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的唯一處理途徑顯然不利于案件辦理速度的提高。根據(jù)我國專利法相關(guān)規(guī)定，行政部門在處理專利糾紛過程中僅能通過調(diào)解的方式確定賠償數(shù)額，但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人不愿調(diào)解或調(diào)解后反悔拒不履行的情況。究其原因，主要是專利行政機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行沒有強(qiáng)制力。長三角區(qū)域由于行政區(qū)劃的原因，存在司法資源不均、跨區(qū)域案件審理耗時(shí)耗力等問題。浙江省法院為打破行政區(qū)劃的限制曾嘗試建立電子商務(wù)網(wǎng)上法庭，但是由于各方面條件尚不具備沒有實(shí)現(xiàn)[8]。可見除了完善跨區(qū)域司法審判實(shí)施困難問題，尋求多元化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作方式也是一個(gè)重要解決途徑。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作涉及到專利、商標(biāo)、版權(quán)等多個(gè)方面，一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策的落實(shí)需要國務(wù)院相關(guān)部門以及財(cái)政、稅務(wù)等部門的支持和配合，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也需要立法、司法、執(zhí)法等多部門各領(lǐng)域人員的共同努力。知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作的順利開展往往需要多部門之間的通力合作，長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作更需要區(qū)域間不同政府部門的合作[9]。

2.3 知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法部門職能定位不夠清晰

長三角三省一市相互之間不具備行政上隸屬關(guān)系，所形成的協(xié)作機(jī)制實(shí)際僅僅是一個(gè)依靠對(duì)話溝通、簽訂協(xié)議方式運(yùn)行的機(jī)制，尚不具備真正意義上的區(qū)域管理職能[10]。雖然長三角三省一市于2018年1月共同組建了長三角區(qū)域合作辦公室，并于2019年11月設(shè)立了長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作工作協(xié)調(diào)小組，但是從其具體職能和發(fā)揮的功用來看，相較于跨區(qū)域行政機(jī)構(gòu)，它們更應(yīng)該屬于帶有行政性的議事協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，在處理很多跨區(qū)域協(xié)作問題時(shí)不具備足夠的權(quán)限獨(dú)立行動(dòng)。

2.4 區(qū)域執(zhí)法利益不平衡

跨區(qū)域執(zhí)法涉及不同區(qū)域不同執(zhí)法部門的利益，行政分割的根深蒂固使得三省一市在執(zhí)法協(xié)作過程中更傾向于維護(hù)各自的利益。盡管長三角區(qū)域整體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平位居全國前列，但區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的執(zhí)法能力、執(zhí)法資源等仍存在著較大的差異。

3 完善長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的建議

3.1 強(qiáng)化立法協(xié)同促進(jìn)長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作

（1）將區(qū)域協(xié)作立法的合法性引入國家立法。目前，我國就長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作發(fā)展出臺(tái)的發(fā)展綱要、協(xié)議書等均以政策性文件為主，缺乏與之對(duì)應(yīng)的配套立法。為了強(qiáng)化這些規(guī)范性文件的效力，可以借鑒德國在憲法中確立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的指導(dǎo)思想，突出區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制在整個(gè)國家制度體系中的重要地位和作用，為區(qū)域協(xié)作奠定法制基礎(chǔ)。

（2）通過制定地方關(guān)系法來協(xié)調(diào)區(qū)域利益。三省一市在行政上不具備隸屬關(guān)系，各主體之間利益相互獨(dú)立，通過制定地方性法規(guī)、動(dòng)用行政力量等手段來實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的利益最大化，無法很好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。為有效解決這一問題，應(yīng)制定一部地方關(guān)系法來統(tǒng)籌各區(qū)域的行動(dòng)、協(xié)調(diào)各區(qū)域的利益，通過對(duì)資源的充分利用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）通過多法銜接促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的全面發(fā)展。我國擁有著獨(dú)特的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，且逐漸形成了民事訴訟、刑事司法與行政執(zhí)法多法銜接的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。在實(shí)際運(yùn)行過程中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法有時(shí)可作為民事訴訟的補(bǔ)充，有時(shí)也可以輔助刑事司法。由此，長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作不能是孤立存在的一部分，它與民事訴訟、刑事司法共同構(gòu)成知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的辦理體系[11]。

3.2 建立多元化的長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作方式

（1）建立多元化區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制。為了提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的處理效率，盡量減小對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化應(yīng)用的不利影響，應(yīng)積極拓展區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的解決途徑。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見》強(qiáng)調(diào)要完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)仲裁、調(diào)解、公證工作機(jī)制，上海于2020年4月出臺(tái)了《關(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)施方案》并辦理了首件專利行政調(diào)解司法確認(rèn)案。在目前專利案件激增，案件周期長、涉及范圍廣的背景下，可參考上海市關(guān)于專利糾紛行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的成功實(shí)踐，讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制更加多元化，以司法保護(hù)為主要途徑，同時(shí)輔以必要的行政保護(hù)和行業(yè)保護(hù)，并且拓寬至仲裁調(diào)解和司法援助[12]。同時(shí)，由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)I(yè)性突出，為了維持調(diào)解機(jī)制長期有效，可以選任商標(biāo)、專利等領(lǐng)域有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人士作為專家調(diào)解員，充分發(fā)揮訴前化解矛盾糾紛的調(diào)解作用。

（2）構(gòu)建知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法信息通報(bào)共享機(jī)制。2021年11月，長三角知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)平臺(tái)上線，真正實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)、跨部門的數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。但是這個(gè)服務(wù)平臺(tái)成立時(shí)間尚短，現(xiàn)有的七大板塊還需根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷升級(jí)完善。有必要將知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法信息通報(bào)共享的板塊加入知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息公共服務(wù)平臺(tái)，更好地實(shí)現(xiàn)多元化的區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作。

（3）確立多元化區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作參與機(jī)制。借鑒日本跨區(qū)域行政的實(shí)現(xiàn)形式，通過創(chuàng)設(shè)協(xié)議會(huì)、共同設(shè)置機(jī)關(guān)及職員、事務(wù)委托等形式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作的多元化解決[13]。針對(duì)我國長三角區(qū)域現(xiàn)狀，可采取知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法事務(wù)委托、部分知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法事務(wù)的政府與市場(chǎng)相結(jié)合、設(shè)立專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作項(xiàng)目等形式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)作。

3.3 完善長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置

（1）明確長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)的職能定位和管理權(quán)限。相比日本建立在充分地方自治制度的基礎(chǔ)上的廣域行政，我國則是中央統(tǒng)一決策部署，地方層層決策執(zhí)行的模式，在保障決策精準(zhǔn)性的基礎(chǔ)上也應(yīng)適當(dāng)提高區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的自主性。目前存在的各種形式跨區(qū)域機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限與法律地位尚不明確，例如，長三角G60科創(chuàng)走廊知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)協(xié)作中心，是全國首個(gè)跨區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)作中心，仍需要進(jìn)一步明晰其法律地位，完善其組織規(guī)則、設(shè)置方法和職能權(quán)限，理清其在政府行政序列中的位置。

（2）將知識(shí)產(chǎn)權(quán)指標(biāo)納入到長三角各地方政府業(yè)績考核體系中，建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的地方政府知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。將發(fā)明專利成果的本地轉(zhuǎn)化利用率等納入到各省市政府業(yè)績考核指標(biāo)體系中，進(jìn)一步提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)指標(biāo)在政府行政業(yè)績考核中的比重，以此來提升各級(jí)政府部門對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化的重視程度。深入貫徹落實(shí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作評(píng)價(jià)體系，盡量避免知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)價(jià)體系的數(shù)量導(dǎo)向，將高水平、高質(zhì)量知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造和轉(zhuǎn)化作為考核的重點(diǎn)。可先在指定地區(qū)試行，根據(jù)實(shí)施情況決定是否在長三角區(qū)域廣泛推行。

（3）加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法監(jiān)督。目前長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作雖然有所發(fā)展，但很大程度上還處于協(xié)議執(zhí)行層面，鑒于此，應(yīng)當(dāng)制定具體的協(xié)議執(zhí)行監(jiān)督渠道及修改方式，方便執(zhí)法部門及時(shí)反映協(xié)議在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，也使協(xié)議能夠適應(yīng)不斷變化的執(zhí)法協(xié)作現(xiàn)實(shí)。

3.4 創(chuàng)設(shè)長三角區(qū)域利益平衡機(jī)制

滬蘇浙皖四地的發(fā)展水平存在著較為明顯的差異，在長三角區(qū)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作中，利益問題必須予以高度關(guān)注。為了使相關(guān)主體積極主動(dòng)參與協(xié)作活動(dòng)，就要保證各主體的可得利益達(dá)到長期狀態(tài)下的平衡，單方受損的利益可以通過國家或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，“實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的協(xié)調(diào)均衡狀態(tài)”[14]。

（1）明確行政責(zé)任的分擔(dān)，一般情況下應(yīng)由行政相對(duì)人住所地的執(zhí)法部門承擔(dān)最大責(zé)任，此外獲得最大利益方也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在執(zhí)法協(xié)作的過程中，其他部門應(yīng)聽從最大責(zé)任承擔(dān)者的部署。

（2）設(shè)立跨區(qū)域執(zhí)法的補(bǔ)償基金，由三省一市共同出資設(shè)立或者由國家財(cái)政撥款設(shè)立一個(gè)補(bǔ)償基金進(jìn)行利益協(xié)調(diào)[15]。只有讓參與各方通過協(xié)作活動(dòng)都能實(shí)現(xiàn)互惠互利，才能為區(qū)域執(zhí)法協(xié)作的順利進(jìn)行打下良好的基礎(chǔ)。