社會資金助推生態(tài)保護修復(fù)路徑探討

徐中平，卜新蕊

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

1 引言

隨著社會發(fā)展和科技不斷進步，資源匱乏、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞的問題日益突出[1]。生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，是實現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和紐帶。生態(tài)保護修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

生態(tài)保護修復(fù)的目的是為了維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及提高生態(tài)系統(tǒng)的功能性，按照山水林田湖草沙是一個生命共同體的原理，對長期受到高強度開發(fā)建設(shè)、不合理利用和自然災(zāi)害等影響造成生態(tài)系統(tǒng)嚴重受損退化、生態(tài)功能失調(diào)和生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降的區(qū)域，采取工程和非工程等綜合措施，依據(jù)統(tǒng)一生態(tài)內(nèi)涵、因地制宜、自然修復(fù)與人為措施相結(jié)合、投融資機制多樣性等原則[2]，進行生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)整治、生態(tài)重建、生態(tài)康復(fù)的過程和有意識的活動[3]。生態(tài)保護修復(fù)不是將生態(tài)系統(tǒng)完全恢復(fù)到其原始狀態(tài)，而是通過修復(fù)使生態(tài)系統(tǒng)的功能不斷得到恢復(fù)與完善[4]。

目前，我國自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化問題突出，生態(tài)保護修復(fù)面臨的形勢較為嚴峻。生態(tài)保護修復(fù)工作具有很強的專業(yè)性，周期長、成本高、資金需求量大，而且我國生態(tài)保護修復(fù)方面歷史欠賬多，目前資金來源以政府的財政投入為主，資金缺口巨大。在這種情況下，亟需動員社會力量，吸引社會資本，加大生態(tài)保護修復(fù)的投入。因此，研究生態(tài)保護修復(fù)的主體及其經(jīng)濟關(guān)系、社會資金進入的路徑以及不同的修復(fù)模式中資金的利用方式，對保證生態(tài)保護修復(fù)的效果及成果的持續(xù)性，有著至關(guān)重要的意義。

2 生態(tài)保護修復(fù)的主體及經(jīng)濟關(guān)系

生態(tài)保護修復(fù)主體構(gòu)成是多方位的。自然資源開發(fā)利用，在為國家、企業(yè)及公眾帶來經(jīng)濟收益的同時，必然會對生態(tài)系統(tǒng)造成一定程度的破壞[5]。根據(jù)“誰利用，誰補償；誰開發(fā)，誰保護；誰污染，誰治理；誰破壞，誰修復(fù)”的原則，生態(tài)修復(fù)的主體應(yīng)該由政府（中央政府、地方政府）、企業(yè)（責任企業(yè)、第三方企業(yè)）及社會公眾共同承擔（見圖1）。

圖1 投資主體與生態(tài)項目的關(guān)系

政府作為生態(tài)保護修復(fù)的責任主體，承擔相關(guān)法律法規(guī)制定及環(huán)境資源優(yōu)化配置的職責[6]，同時對生態(tài)保護修復(fù)的成果進行監(jiān)督管理。在國家層面，中央政府作為生態(tài)保護修復(fù)的責任主體，通過制定全國或區(qū)域的法律法規(guī)、規(guī)劃、標準，對生態(tài)保護修復(fù)過程進行監(jiān)督指導(dǎo)；同時，中央政府也是資金投入的主體，進行財政資金示范引領(lǐng)及戰(zhàn)略性生態(tài)修復(fù)投資，最終獲得生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益和資源效益。在區(qū)域尺度上，地方政府作為生態(tài)保護修復(fù)的責任主體，通過出臺環(huán)保政策、優(yōu)化環(huán)境資源配置、多元化吸納社會資金等方式，推進生態(tài)保護修復(fù)工作。如果生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞的地區(qū)無法找到應(yīng)當承擔責任的行為人，應(yīng)由地方政府承擔生態(tài)保護修復(fù)的法律責任。2020年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，明確劃分了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任。大尺度、重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，確認為中央財政事權(quán)，由中央承擔支出責任；地方性及其他生態(tài)環(huán)境建設(shè)，確認為地方財政事權(quán)，由地方承擔支出責任。

企業(yè)是生態(tài)保護修復(fù)的責任主體，同時也是修復(fù)技術(shù)的實施主體。造成生態(tài)系統(tǒng)功能破壞的企業(yè)應(yīng)當承擔治理和修復(fù)的全部費用并按法律規(guī)定履行責任人職責[7]。未造成生態(tài)系統(tǒng)功能破壞但承擔生態(tài)保護修復(fù)項目的企業(yè)為非責任企業(yè)，承擔調(diào)查評價、規(guī)劃設(shè)計、工程施工等工作內(nèi)容，并獲得生態(tài)修復(fù)項目的經(jīng)濟收益。

社會公眾是生態(tài)保護修復(fù)實施監(jiān)管的主體，同時也是生態(tài)保護修復(fù)成果的收益主體。生態(tài)保護修復(fù)離不開公眾的參與，廣泛的宣傳教育和強大的公眾參與機制是生態(tài)保護修復(fù)成功的必要條件[8]。在微觀尺度上，公眾對生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)進行保護，對生態(tài)保護修復(fù)的成果進行監(jiān)督，同時公眾也是生態(tài)保護修復(fù)資金的一種補充方式，通過眾籌等形式，公眾手中的社會資金可以及時高效地進入生態(tài)保護修復(fù)項目。生態(tài)保護修復(fù)的成果促進了經(jīng)濟綠色發(fā)展，提升了城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的居住環(huán)境水平，又使得公眾從中受益。

3 社會資金進入生態(tài)保護修復(fù)項目的路徑

生態(tài)保護修復(fù)形成了規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)測、維護等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈，覆蓋范圍廣，可以有效助推經(jīng)濟發(fā)展，形成生態(tài)修復(fù)經(jīng)濟。生態(tài)保護修復(fù)項目的經(jīng)濟效益主要是增加就業(yè)和經(jīng)濟產(chǎn)出。一些領(lǐng)域的生態(tài)保護修復(fù)項目具有可觀的投資回報，更多地吸引社會資本參與，增加了資金來源。其中社會資金進入生態(tài)保護修復(fù)項目的路徑（見圖2）主要有以下幾個方面。

圖2 生態(tài)保護修復(fù)資金類型及利用方式

（1）責任企業(yè)自有資金。《中華人民共和國環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等規(guī)定，企業(yè)在開發(fā)利用自然資源進行經(jīng)濟建設(shè)時，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能造成破壞，應(yīng)當承擔生態(tài)修復(fù)的全部費用。責任企業(yè)應(yīng)按照法律要求提供生態(tài)保護修復(fù)的資金，自行或委托第三方企業(yè)進行生態(tài)保護修復(fù)工程的實施。以礦山生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)為例，新建礦場在申請采礦權(quán)時，需提交礦山開發(fā)利用、環(huán)境恢復(fù)與管理、土地復(fù)墾等相關(guān)規(guī)劃，繳納礦山地質(zhì)環(huán)境保證金和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)管理基金，用于礦山生態(tài)環(huán)境的保護與恢復(fù)[9]。

（2）非責任企業(yè)資金。非責任企業(yè)資金也是生態(tài)保護修復(fù)資金的重要組成部分，非責任企業(yè)可以將自有資金投入生態(tài)保護修復(fù)的項目中，獲取經(jīng)濟及環(huán)境收益。其融資方式包括間接融資和直接融資。間接融資方式包括銀行信貸、債權(quán)投資計劃、融資租賃等。直接融資即無金融中介機構(gòu)介入的資金融通方式，包括發(fā)行債券或資產(chǎn)支持證券、發(fā)行或增發(fā)股票、建立生態(tài)保護修復(fù)基金等方式。企業(yè)融資后，選擇適合的市場化的項目模式開展相關(guān)項目。市場化參與生態(tài)保護修復(fù)項目的模式包括政府購買服務(wù)、PPP、直接授權(quán)模式（ABO）、EPC+O、EPC+F、EOD等。以PPP模式為例，項目企業(yè)負責項目投資、建設(shè)及養(yǎng)護，政府負責項目設(shè)計、監(jiān)理、土地征遷補償和協(xié)調(diào)工作并按約定支付服務(wù)費用。項目政治成果及可利用土地的開發(fā)權(quán)、使用權(quán)及收益歸政府所有[4]。PPP模式可以有效地平衡政府與社會資本的支出，降低政府債務(wù)風險和社會資本進入生態(tài)修復(fù)項目的門檻。

（3）公益社會組織資金。公益社會組織是由企業(yè)家等成立的非營利環(huán)境保護機構(gòu)，將會費、企業(yè)家捐贈、公共平臺籌款等多方社會資金作為組織的生態(tài)修復(fù)資金，用公益的心態(tài)、科學(xué)的方法、商業(yè)的手法保護生態(tài)環(huán)境。桃花源生態(tài)保護基金會是國內(nèi)最早實踐社會公益力量直接參與自然保護，建立由民間力量管理、政府監(jiān)督的社會公益保護地的機構(gòu)之一，其主要業(yè)務(wù)方向是在中國和海外推進建設(shè)由社會公益資本建設(shè)管理的保護地，采用自主建設(shè)、聯(lián)合建設(shè)、委托管理、特許管理等方法進行長期的生態(tài)保護工作[10]，例如購買土地（或土地使用權(quán)），租賃土地（或土地使用權(quán)）、購買保護地役權(quán)、受委托獲得保護權(quán)等，并建立本地有經(jīng)驗的保護工作團隊，聯(lián)合國內(nèi)外有經(jīng)驗的保護機構(gòu)開展生態(tài)保護的管理工作，且進行科學(xué)的成效評估。

（4）公眾資金。公眾資金是生態(tài)保護修復(fù)資金來源的一種重要補充。社會公眾可以通過眾籌、自然保護地認領(lǐng)等平臺方式將個人資金投入到生態(tài)保護修復(fù)的項目中去，從而獲得生態(tài)環(huán)境收益。此外，還可以通過綠色金融即購買股票、債券、基金等方式投資生態(tài)保護修復(fù)項目，獲取生態(tài)和經(jīng)濟的雙重收益。

（5）綠色金融。發(fā)展綠色金融可以引導(dǎo)資金支持生態(tài)恢復(fù)。政府部門、銀行和企業(yè)可以設(shè)立生態(tài)基金，用于土地管理和生態(tài)恢復(fù)，并發(fā)行債券，以確保資金的有效性[11]。債券可以為綠色產(chǎn)業(yè)帶來低成本資本；基金可以聚集各種融資手段和工具，形成多種融資組合，降低綠色項目的融資成本和風險，最大限度地聚集社會資本。股票主要是指以資源管理、清潔技術(shù)及產(chǎn)品、污染管理等為主營業(yè)務(wù)的上市公司發(fā)行的股票，這些綠色產(chǎn)業(yè)公司可以通過上市和發(fā)行股票來整合綠色產(chǎn)業(yè)的社會資金。

4 生態(tài)保護修復(fù)的收益模式

當前，社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)主要有全額出資、與政府合作、公益組織設(shè)立公益基金三種方式。收益模式主要包括資源權(quán)益收益、土地增值收益以及產(chǎn)業(yè)運營收益。

（1）資源權(quán)益收益。通過賦予一定期限自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，如經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、耕地占補平衡指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標、余量礦產(chǎn)資源等，保證生態(tài)保護修復(fù)項目產(chǎn)生足夠回報。這種收益模式的預(yù)期回報不確定性較大，資源權(quán)益收益因產(chǎn)權(quán)歸屬會優(yōu)先納入地方政府財政收入，如果修復(fù)初期協(xié)議簽署不明確或者地方政府迫于財政壓力，預(yù)期回報將難以實現(xiàn)[12]。

（2）土地增值收益。修復(fù)、開發(fā)城市商業(yè)用地，通過土地增值收回修復(fù)成本，開發(fā)的土地可以用于商場、游樂場等商業(yè)用地、學(xué)校等公共建筑用地、以及住宅用地等。土地增值模式相對比較成熟，比較適宜經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。同時，由于生態(tài)保護修復(fù)鏈條較長以及房地產(chǎn)市場的不確定性，需要承擔大量資金和市場風險。

（3）產(chǎn)業(yè)運營收益。在前期生態(tài)保護修復(fù)工程的基礎(chǔ)上，在修復(fù)后的區(qū)域內(nèi)植入相關(guān)經(jīng)濟體，將生態(tài)保護修復(fù)與生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、生態(tài)種養(yǎng)、生物質(zhì)能源、沙產(chǎn)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，使得靜態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)經(jīng)濟體。產(chǎn)業(yè)植入使生態(tài)系統(tǒng)具有產(chǎn)業(yè)形象，在生態(tài)價值的基礎(chǔ)上激發(fā)了產(chǎn)業(yè)價值和經(jīng)濟價值。運用產(chǎn)業(yè)植入模式需要一些基本條件[13-14]，包括位置優(yōu)越、資源獨特、依托景點、具有產(chǎn)業(yè)要素等。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)植入的成功案例主要有上海佘山深坑酒店、南京湯山溫泉小鎮(zhèn)和寧波國際賽車場等，這些項目不僅合理利用土地，恢復(fù)了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能，而且為當?shù)靥峁┝司蜆I(yè)崗位和可持續(xù)的稅收，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的增長點。但是在產(chǎn)業(yè)運營初期固定資產(chǎn)投資金額較大，收益周期較長，企業(yè)資金的籌措和流轉(zhuǎn)能力面臨巨大的挑戰(zhàn)。

生態(tài)保護修復(fù)項目具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長和回收期長特點，收益模式單一，目前盈利模式以資源收益為主，后期運營能力不足。主要依靠修復(fù)后土地利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、騰退建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)、廢棄土石料利用等資源權(quán)益的收益途徑。在項目建設(shè)前期較長一段時間內(nèi)，企業(yè)可以按照項目完工進度來確認相應(yīng)的收入并結(jié)轉(zhuǎn)利潤，建設(shè)階段結(jié)束后，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運營能力不足。

5 結(jié)語

為了形成市場化、多元化的社會資本投融資模式，政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用和推動作用，通過各類政策手段建立完善的生態(tài)修復(fù)經(jīng)濟體系。①客觀分析受損生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域工業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，充分利用國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，將生態(tài)修復(fù)與土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，多元化吸收社會資本投入生態(tài)保護修復(fù)；②完善生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護補償機制；③通過政策引導(dǎo)和獎勵，吸引社會資本投資，增大政府購買服務(wù)的力度；④建立生態(tài)保護修復(fù)融資激勵機制，完善環(huán)境信息披露制度，合理支持和監(jiān)督生態(tài)保護與恢復(fù)項目的投資及融資；⑤加大金融扶持，支持金融機構(gòu)參與生態(tài)保護項目，鼓勵開展綠色金融業(yè)務(wù)并提供中長期資金支持。