長江中游城市群府際協(xié)同治理的實踐、現(xiàn)實與對策建議

孫沙沙，楊丞娟

（武漢輕工大學 管理學院，武漢 430048）

1 引言

隨著信息化、經濟全球化的不斷發(fā)展，各國參與全球經濟競爭的主體已經突破了單一城市，城市群等區(qū)域經濟體在全球經濟發(fā)展中的作用與貢獻日益顯著。為了適應國內外經濟發(fā)展新形勢，我國進行了一系列區(qū)域戰(zhàn)略調整，長三角城市群、長江中游城市群等諸多城市群成為區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的有效載體，具有重要戰(zhàn)略作用。

長江中游城市群是長江經濟帶的重要組成部分，是新型城鎮(zhèn)化建設的重點區(qū)域，其協(xié)同發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。2015年《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》獲批實施，清晰界定了長江中游城市群的范圍，明確了其戰(zhàn)略地位。2022年3月，國家發(fā)改委印發(fā)《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》提出“破除制約一體化發(fā)展的體制機制障礙”等要求，為推動城市群協(xié)同發(fā)展提供頂層設計。長江中游城市群區(qū)域協(xié)同發(fā)展仍面臨著行政體制分割、產業(yè)同質競爭等困境，訴諸府際協(xié)同治理路徑是有效的現(xiàn)實選擇。

2 長江中游城市群府際協(xié)同治理的必要性

2.1 公共物品的外部性及公共議題的跨域性

公共物品和公共服務具有非競爭性與非排他性，在轄區(qū)間供給的過程中會產生外溢性也稱外部性，且有正負之分。教育、醫(yī)療等公共服務供給具有正外部性，地方政府或相關組織在地方保護主義的思想下往往不愿意分享利益；大氣污染、水資源污染等公共議題具有負外部性，區(qū)域內地方政府若因不愿承擔責任而消極治理，將導致區(qū)域內地方政府之間無序競爭及重復建設，環(huán)境污染與破壞得不到有效治理。隨著人口流動愈加頻繁，公共服務與公共議題顯現(xiàn)出跨域性特征，難以在單一區(qū)域、依靠單一組織完滿實現(xiàn)[1]。長江中游城市群通過府際協(xié)同治理，能加強地方政府之間、公私部門之間的合作，合力共建共享域內公共服務，共建共治域內公共問題。

2.2 傳統(tǒng)行政區(qū)行政體制限制較多

隨著信息時代的到來，公共事務日益復雜，地方政府由于行政轄區(qū)的剛性約束，管理社會公共事務面臨諸多困境。行政區(qū)行政具有“內向性”“閉合性”特征[2]，各地方政府為發(fā)展本地經濟構建行政壁壘，阻礙生產要素自由流動形成的“行政區(qū)經濟”局面已有所突破，但區(qū)域一體化進程仍面臨著一系列治理碎片化問題。府際協(xié)同治理模式強調治理主體的多元性及協(xié)作關系的重要性，更加開放、靈活與高效，能夠突破行政區(qū)行政體制帶來的諸多限制。

2.3 地方官員多元政績競賽影響治理效果

注意力分配與多任務競逐造成了地方官員的競爭行為[3]。地方政府官員面臨有限注意力與多元行政任務之間的張力，出于績效與晉升的考慮，會選擇性地重點執(zhí)行能夠引起上級注意的行政任務而對其他任務進行不同程度的折疊。在多元政績競賽下，地方官員的政績觀很大程度上受上級注意力的影響，可能會忽視實際治理效果與公眾滿意度。需要通過強化政府間縱橫兩向度的溝通、協(xié)調與公眾的參與，達成上下級政府間對行政任務屬性的共識，規(guī)范化、制度化行政考核機制，減輕上級領導意志對行政任務的影響，為規(guī)范地方政府間的競合行為提供法治化保障。

3 長江中游城市群府際協(xié)同治理的實踐成效

3.1 建立合作組織，優(yōu)化治理機制

2013—2020年，武漢、長沙、南昌、合肥四省會城市共召開了8次會商會，為長江中游城市群協(xié)同發(fā)展提供階段性規(guī)劃、指導。2015年第三屆省會城市商會制定了《長江中游城市群省會城市第三屆會商會合肥綱要》，構建起區(qū)域合作協(xié)調組織“省會城市合作協(xié)調會”，并在武漢設立秘書處作為城市群合作機構。至此，“決策—協(xié)調—執(zhí)行”的省會城市合作框架（見圖1）基本構建。合作組織體制的建立及運行為長江中游城市群地方政府間合作提供了組織平臺，為促進區(qū)域一體化提供了組織保障。

圖1 長江中游城市群省會城市合作框架

3.2 注重交流溝通，搭建合作平臺

長江中游城市群政府之間進行持續(xù)的交流互動，建立了協(xié)商溝通機制，采取多樣化的溝通交流方式，構建了信息交流平臺。首先，長江中游城市群建立起省際間的協(xié)商機制，如武漢、長沙、南昌和合肥四省會城市間的市際聯(lián)席會議制度及定期會商機制。其次，長江中游城市群各省會城市及城市部門之間自2012年以來借助座談會、論壇等多種形式開展交流活動，各部門間已開展交流活動20余次，包括9屆城市群法治論壇，3屆產業(yè)安全與貿易發(fā)展論壇等。此外，四省市創(chuàng)建了長江中游城市群省會城市科技資源共享平臺，截至2022年4月已經在物聯(lián)網、云計算、人工智能等14個產業(yè)領域開展了4 444次科技項目及合作，共享了304條政策信息、976項研究成果。

3.3 制定發(fā)展規(guī)劃，簽署合作協(xié)議

早在2012年，湖北、湖南、江西三省就已經開始探索長江中游城市群規(guī)劃建設，通過省會城市會商會簽署了諸多合作協(xié)議，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》是中央層面發(fā)布的第1個指導區(qū)域一體化建設的文件，此后從地方到中央又陸續(xù)發(fā)布了6個區(qū)域規(guī)劃文件（見表1），以推動長江中游城市群區(qū)域一體化建設與發(fā)展。文件指出長江中游城市群協(xié)同治理需構建起區(qū)域領導與合作機制，規(guī)定了城市群合作協(xié)議執(zhí)行狀況的績效評價考核體系和考核辦法等。

表1 長江中游城市群區(qū)域規(guī)劃文件

長江中游城市群省會城市毗鄰地區(qū)地方政府之間也簽署了諸多領域的合作協(xié)議。從2013年起，湘鄂贛皖四省會城市簽訂了11項合作協(xié)議確定了交通、商務、旅游等九大合作領域，政府部門間也簽署了相應的合作協(xié)議促進區(qū)域一體化發(fā)展。毗鄰地區(qū)地方政府之間，如岳陽市、九江市、咸寧市三市市政府也達成合作共識，協(xié)同打造岳九咸“小三角”。長江中游城市群通過府際協(xié)同治理共同促進了區(qū)域經濟社會發(fā)展。2016—2021年間經濟穩(wěn)定增速發(fā)展，地區(qū)生產總值由81 907億元穩(wěn)定增長至125 695億元；內需空間擴展，地區(qū)社會消費品零售總額從35 720億元增長至52 364億元；交通通達度持續(xù)提高，地區(qū)公路總里程數由66.4萬 km增加至74.9萬 km等[4-6]。

4 長江中游城市群府際協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

4.1 組織體制運行不暢

長江中游城市群仍然受傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制的制約，區(qū)域內地方政府內向型行政模式仍然發(fā)揮作用。長江中游城市群包含武漢城市圈、長株潭城市群和環(huán)鄱陽湖城市群三大子區(qū)域，盡管各子城市群一體化程度取得了一定進展，但發(fā)展程度存在差距，環(huán)鄱陽湖城市群一體化程度較低，圈（群）際之間缺乏交流與聯(lián)絡，長江中游城市群整體上呈現(xiàn)分割狀態(tài)。

同時，長江中游城市群的協(xié)調組織機構缺乏權威性與強制執(zhí)行權。市長會商機制和省會城市合作協(xié)調會都不是具有權威的實體機構，沒有強制執(zhí)行權。城市群協(xié)調組織機構的構建缺乏合法性依據，其地位、職權沒有法律界定，缺乏制度規(guī)范，且長江中游城市群領導合作制度建設還沒有進入常態(tài)化，在規(guī)劃文件中的表述一直處于變化之中。

4.2 橫向協(xié)調機制匱乏

（1）信息共享機制缺失。長江中游城市群政府間已經成立諸如論壇、座談會、交流會等形式的非制度性協(xié)商形態(tài)，加深了地方政府之間的合作。但溝通機制不夠暢通，無法在沖突時起作用，且通過此種協(xié)商形態(tài)進行的溝通交流最后往往以公文的形式呈現(xiàn)，信息交流與傳遞有限且不及時。借助網絡技術搭建起更加靈活、便捷、透明的信息交流與共享平臺能夠有效解決政府間信息傳遞與共享問題，但在實踐中面臨著信息公開有限等推進阻礙。

（2）利益分享與補償機制缺失。區(qū)域公共物品供給的外部性及公共事務治理的跨域性尤其需要構建利益共享與補償機制來平衡區(qū)域地方政府間的成本共擔與利益分配。長江中游城市群3大子區(qū)域在區(qū)域內開展流域生態(tài)補償，補償政策、進度存在明顯差異，補償主客體界定、補償標準計算也不統(tǒng)一，沒有形成整體性的區(qū)域生態(tài)補償機制[7]。

（3）合作考核與約束機制不健全。我國地方政府官員晉升考核標準不盡科學，在考核主體方面偏重政府的內部考核，缺乏公民、非政府組織和媒體等多方意見。同時，長江中游城市群政府間簽署的合作協(xié)議缺乏強制執(zhí)行力，缺少問責約束機制的制度設計。

4.3 法律法規(guī)不夠完善

（1）缺乏規(guī)定地方政府間橫向關系的法律法規(guī)。長江中游城市群協(xié)同發(fā)展需要區(qū)域地方政府間進行合作，我國憲法與政府組織法僅從縱向規(guī)定了政府間上下級關系，沒有從橫向協(xié)調政府間關系的法案出臺，區(qū)域管理組織機構面臨著合法性困境，地方政府間的橫向競合關系缺乏法律規(guī)范。

（2）地方政府間簽署的合作協(xié)議缺乏政策約束性。長江中游城市群地方政府間簽訂的大量合作協(xié)議都面臨著執(zhí)行效果不理想的難題?！堕L江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》等規(guī)劃文件也缺乏具體的約束政策與細節(jié)規(guī)定。

4.4 治理主體參與有限

長江中游城市群協(xié)同治理中政府起著主導作用，但區(qū)域合作不能單靠政府一方，也需要市場、社會的參與。目前長江中游城市群建設中政府間的合作治理居多，企業(yè)與非政府組織參與的合作少且深度不夠[8]。長江中游城市群存在著諸多學術組織、行業(yè)協(xié)會等非政府組織，但參與數量及發(fā)揮的作用都比較有限。

5 優(yōu)化長江中游城市群府際協(xié)同治理的對策建議

5.1 優(yōu)化機構設置，構筑組織保障

為破除行政體制障礙，構筑長江中游城市群協(xié)同治理組織保障，需建立區(qū)域整體性管理機構，完善當前長江中游城市群會商會機制，成立囊括區(qū)域全體成員的統(tǒng)一合作機構，確保其權威性與公平性。

（1）保障區(qū)域管理機構的權威性與合法性，賦予區(qū)域管理機構治理區(qū)域事務的管理權、專項資金分配權等實質性權力。通過自上而下的中央政府授權[9]和自下而上的區(qū)域內地方政府間行政管轄權的讓渡兩種途徑將相關權力賦予長江中游城市群統(tǒng)一合作機構，使其向上接受中央政府的指導并對其負責，向下管轄整個區(qū)域的跨域公共事務治理。整合城市群合作機構與中央政府相關部門、地方政府及其相關部門的職能，明晰城市群管理機構的職責，輔之以法律法規(guī)的詳盡界定，保證管理機構地位及權力行使的合法性。

（2）保障區(qū)域管理機構的自愿性與平等性。既要保證城市群內地方政府加入或退出區(qū)域整體性管理機構的自愿性，也要確保管理機構中來自各地方政府的代表數量的合理性，以避免利益分配上的不公平，增強地方政府之間及其對管理機構的信任。

5.2 完善協(xié)調機制，加強橫向協(xié)同

（1）完善長江中游城市群政府間對話協(xié)商與信息共享機制。重視省、市主要領導間的定期磋商和互訪機制的構建，進一步規(guī)范長江中游城市群市際聯(lián)席會議制度。建立城市群信息交流共享平臺，各地方政府借助網絡信息技術打破行政壁壘搭建起長江中游城市群政務信息發(fā)布平臺、專項領域信息交換平臺及“一站式”政務服務平臺等，并通過論壇、主題座談會等形式加強與企業(yè)、非政府組織等主體的信息溝通，實現(xiàn)信息共享。

（2）完善長江中游城市群政府間利益共享與補償機制。構建起生態(tài)補償全域統(tǒng)一的整體性利益共享與補償機制，統(tǒng)一界定補償主客體、補償標準計算方法，提供多元補償方式。規(guī)范縱向轉移支付模式，探索橫向轉移支付實踐，共同設立城市群發(fā)展專項基金，基金資金主要來自于中央政府撥款及地方政府按比例上繳的財政收入，由區(qū)域整體性管理機構行使基金分配權。

（3）完善長江中游城市群政府考核與約束機制。聯(lián)合建立起一套整體性的、科學性的地方政府績效考評體系，設置包含經濟績效、公民滿意度、環(huán)境綠色效率、城市群協(xié)同發(fā)展的貢獻度等多元化考核指標。打破由上級政府單一主體考評的內部考核模式，將公民、企業(yè)、專家學者、非政府組織等納入考核主體。加強政策文件、法律法規(guī)中問責機制的建立，根據城市群內地方政府的協(xié)同表現(xiàn)進行相應的獎懲，以發(fā)揮激勵約束作用。

5.3 完善法律法規(guī)，強化制度規(guī)范

（1）制定城市群成員政府間合作相關的法律條例。目前區(qū)域政府間協(xié)同治理缺乏協(xié)作關系的法律依據，合作行為得不到約束與規(guī)范，阻礙了城市群的協(xié)同進展。長江中游城市群建設需要從國家和地方法規(guī)層面制定法律法規(guī)，規(guī)范政府行為，比如，在區(qū)域性地方法規(guī)中出臺規(guī)范政府競合行為的法規(guī)及管理條例，為推進區(qū)域協(xié)同治理掃除制度障礙[10]。

（2）加強區(qū)域合作協(xié)議的法律效力。長江中游城市群地方政府間簽署的合作協(xié)議都屬于契約式立法，約束力有限，面臨著履行不力的困境。為增強合作協(xié)議的法律效力，需要地方政府在簽署合作協(xié)議時進一步細化協(xié)議的文本內容，建立健全協(xié)議條款規(guī)范制度，完善協(xié)議履行糾紛解決與監(jiān)督約束制度，致力于培養(yǎng)建立彼此間的長期信任。

5.4 吸納多元主體，發(fā)揮治理效能

（1）促進市場主體參與治理。建立長江中游城市群統(tǒng)一金融服務平臺、商務合作平臺，支持與鼓勵企業(yè)進行跨城金融活動和異地發(fā)展，共享“中博會”“農博會”“文博會”等會展平臺資源[11]，促進城市群市場一體化的形成，將企業(yè)納入城市群環(huán)境治理中，提高環(huán)保自覺性。

（2）發(fā)揮非政府組織與公眾等社會力量的治理效能。發(fā)揮武漢、長沙在教育、科研、人才等方面的優(yōu)勢，組建咨詢委員會，成立經濟聯(lián)合會、行業(yè)聯(lián)盟等非政府組織，發(fā)揮其建言獻策、協(xié)調各方利益的作用，為各類社會組織的發(fā)展提供政策環(huán)境支持。充分發(fā)揮公眾作為社會主體力量的治理效能，進一步推進信息公開，擴展公民參與城市群治理的渠道，并重視公民的監(jiān)督作用。

6 結語

城市群是區(qū)域經濟一體化、新型城鎮(zhèn)化建設的有效載體。地方政府間協(xié)同治理是進行跨域公共事務治理與跨域公共問題解決的有效途徑，政府間的良性合作能夠推動城市群整體性發(fā)展。本文從長江中游城市群府際協(xié)同治理實踐出發(fā)，分析了面臨的困境并提出突破困境的對策建議，以期為區(qū)域一體化進程中協(xié)同問題的解決提供有益路徑。