事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進思考

姚亞雯

（衢州市疾病預(yù)防控制中心，浙江 衢州 324000）

一、引言

近年來，我國頒布了一系列政策，提出完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理機制。黨的十九大報告指出，要進一步加快預(yù)算制度建設(shè)，建立科學(xué)、透明、具有約束力的管理體系，實現(xiàn)對預(yù)算績效的有效管控。當(dāng)前，優(yōu)化預(yù)算績效管理工作，能夠合理配置公共財政資源。

二、相關(guān)概念

預(yù)算績效管理是量化考核政府工作計劃、使資源得到合理分配的有效方式。預(yù)算績效管理要求管控預(yù)算工作的整個過程，跟蹤財政資金使用的全過程，并分析財政資金使用的效益，增強單位工作的實效性。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理的不足

（一）不重視預(yù)算績效管理

第一，長期以來，我國很多事業(yè)單位采用增量預(yù)算的方法編制預(yù)算，僅以上一年度的資金支出為基礎(chǔ)，預(yù)算和單位的實際情況脫節(jié)。很多單位在預(yù)算管理的過程中注重對資金的投入，忽視了資金產(chǎn)出的效果。部分事業(yè)單位將精力放在如何申請資金上，而不重視如何提高資金使用效益。

第二，預(yù)算績效管理是較新的理念，事業(yè)單位相關(guān)人員對其的認識不足，單位內(nèi)部缺乏培訓(xùn)機制，導(dǎo)致事業(yè)單位無法落實預(yù)算績效管理工作的要求。

（二）預(yù)算績效管理機制匱乏

第一，預(yù)算績效管理需要健全管理制度，但是很多單位制度建設(shè)不完善，預(yù)算績效管理工作無章可循。

第二，財政資金保障不足，部分地區(qū)的財政資金壓力較大，加上事業(yè)單位的工作任務(wù)較為繁重，預(yù)算績效管理工作開展不順利，如沒有形成對財政資金使用的規(guī)范化管理，容易出現(xiàn)財政資金浪費的問題。

（三）預(yù)算績效指標不完善

第一，評價指標體系不夠全面。很多單位積累的經(jīng)驗不足，沒有形成績效評價指標數(shù)據(jù)庫。在預(yù)算績效評價過程中，沒有從不同的層面進行評價，定量指標數(shù)據(jù)支持不足，無法全面反映財政支出取得的社會效益和經(jīng)濟效益。

第二，對預(yù)算績效的目標設(shè)定不夠重視。預(yù)算績效的目標設(shè)定較為重要，但是很多事業(yè)單位對預(yù)算績效的目標設(shè)定不夠重視，財政資金使用效率較低。

（四）激勵不足

要落實預(yù)算績效管理要求，就要加強監(jiān)督約束，切實提高預(yù)算績效管理水平。但是很多單位不重視預(yù)算績效管理工作，績效結(jié)果和責(zé)任主體薪資沒有掛鉤，即使財政資金使用效果不好，單位相關(guān)人員也不會被問責(zé)，這阻礙了預(yù)算績效管理工作的開展。

（五）監(jiān)管乏力

預(yù)算績效的監(jiān)督要求全面監(jiān)督預(yù)算績效管理工作，但很多地區(qū)還沒有實現(xiàn)對預(yù)算項目實施效果的監(jiān)督，容易導(dǎo)致績效評價監(jiān)督力度不足，績效管理形同虛設(shè)。

四、事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進對策

（一）重視預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理理念對預(yù)算績效管理工作較為重要，事業(yè)單位需要讓員工主動參與到預(yù)算績效管理過程中［1］。財政部門要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，注重對社會公眾的宣傳，將宣傳重點放在預(yù)算績效的重要性和必要性上，在全社會范圍內(nèi)創(chuàng)造良好的預(yù)算績效評價環(huán)境，增強財政資金管理的安全性、規(guī)范性。事業(yè)單位內(nèi)部也需要增強預(yù)算績效管理意識，從注重財政支金的投入轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出，進一步提高資金使用效益，確保單位將有限的資金應(yīng)用到最需要的地方。單位內(nèi)部的全體成員需要形成正確的預(yù)算績效管理理念，認識到預(yù)算績效管理對單位長遠發(fā)展的重要性，通過預(yù)算績效管理體系提高財政資金管理水平。

（二）完善預(yù)算績效管理保障機制

1.建立預(yù)算績效的制度保障機制

事業(yè)單位需要探索預(yù)算績效管理制度的優(yōu)化方式。

第一，事業(yè)單位需要嚴格按照新預(yù)算法的規(guī)定，明確預(yù)算績效管理的各項要求，并結(jié)合國家政策的相關(guān)要求，完善預(yù)算績效管理制度。同時，事業(yè)單位需要根據(jù)實際情況，在學(xué)習(xí)先進單位工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索出適合本單位的預(yù)算績效管理方案和預(yù)算績效評價方法，從而高效配置單位內(nèi)部的各類資源，發(fā)揮事業(yè)單位在公共服務(wù)方面的作用［2］。

第二，監(jiān)管部門需要全面監(jiān)督事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況，并針對預(yù)算項目執(zhí)行不到位的情況予以懲罰，以確保預(yù)算績效管理具有權(quán)威性。上級主管部門需要將預(yù)算編制與績效目標一同批復(fù)到各事業(yè)單位，使事業(yè)單位能夠結(jié)合自身情況同步監(jiān)督績效目標，增強事業(yè)單位資金監(jiān)管效果。

2.建立預(yù)算績效的隊伍保障體系

當(dāng)前很多地區(qū)的預(yù)算績效管理人才短缺，因此未來需要加強人才隊伍建設(shè)，將人才建設(shè)作為預(yù)算績效管理工作發(fā)展的重點。

首先，各地區(qū)可以邀請當(dāng)?shù)氐娜舜蟠?、政協(xié)委員等組成專家?guī)欤瑸轭A(yù)算績效管理提出建議，確保預(yù)算績效管理工作科學(xué)、合理。各地區(qū)需要結(jié)合不同事業(yè)單位的特點，建立科研、教學(xué)、農(nóng)林等事業(yè)單位的績效評價專家?guī)?，為事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理提供服務(wù)。

其次，可以邀請第三方中介機構(gòu)參與預(yù)算績效評價。第三方中介機構(gòu)具有較強的獨立性且工作經(jīng)驗較為豐富，引入第三方中介機構(gòu)，能有效提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。

最后，需要構(gòu)建內(nèi)部管理團隊。在事業(yè)單位內(nèi)部明確預(yù)算績效管理的主要人員，并加強對相關(guān)責(zé)任人的培訓(xùn)。

3.加強對預(yù)算績效管理的技術(shù)支持

隨著我國財政體制改革的進一步深入，事業(yè)單位的工作量加大。預(yù)算績效管理是一項較新的工作，而事業(yè)單位人員的技能培訓(xùn)相對欠缺，因此未來事業(yè)單位需要加強對人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，為預(yù)算績效管理工作的全面開展提供支持［3］。

同時，監(jiān)管部門也需要針對各事業(yè)單位的實際情況，健全事業(yè)單位的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，通過各地區(qū)一體化的信息化管理，達到預(yù)算績效管理信息高效溝通的目的，并通過一體化的管控機制，實現(xiàn)對預(yù)算管理全過程的動態(tài)監(jiān)督，確保事業(yè)單位實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標。

（三）完善績效指標，加強動態(tài)監(jiān)控

1.完善預(yù)算績效指標庫

預(yù)算績效評價需要將具體的指標轉(zhuǎn)換為可評價、可操作的指標，并針對財政支出的績效進行全面評價。事業(yè)單位預(yù)算績效指標選取時，需要結(jié)合本單位的實際分析指標庫，按照本單位所處的領(lǐng)域選取具有可操作性的指標，并根據(jù)自身工作的特點和各項工作的差異，設(shè)置體現(xiàn)項目特點的指標，使評價體系產(chǎn)生預(yù)期的效果。財政部門在審核各事業(yè)單位的預(yù)算績效指標時，不僅要注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要注重各項指標的適用性，避免事業(yè)單位設(shè)置預(yù)算績效指標時，出現(xiàn)指標設(shè)置過高或過低的問題。

2.推進預(yù)算績效的跟蹤管理機制

事業(yè)單位需要時刻關(guān)注財政資金支出情況，通過預(yù)算績效的動態(tài)監(jiān)控機制，確保事業(yè)單位嚴格按照既定的預(yù)算目標開展資金支出工作［4］。

一方面，事業(yè)單位需要全面了解各個項目，明確資金支出的流程和使用范圍，分析資金使用是否符合預(yù)算范圍、是否存在資金被挪用等問題，并判斷資金支付過程中是否存在風(fēng)險。另一方面，事業(yè)單位需要對項目執(zhí)行過程中資金的浪費情況進行全面分析，并形成工作報告，及時反饋給事業(yè)單位內(nèi)部的各責(zé)任主體，要求各責(zé)任主體及時改進工作問題，以確保事業(yè)單位整體的預(yù)算績效目標順利實現(xiàn)。

（四）優(yōu)化評價考核體系

預(yù)算績效評價活動涉及事業(yè)單位、財政部門、地方人大等機構(gòu)。在對事業(yè)單位開展評價考核時，需要選擇合理的評價標準與評價方法，通過分析預(yù)算目標，客觀評價預(yù)算支出的效果。在外部評價方面，主要評價事業(yè)單位評價結(jié)果的科學(xué)性、可信度，對社會公眾提出的問題進行分析。

1.優(yōu)化預(yù)算績效的內(nèi)部評價

內(nèi)部評價是一項重要工作，事業(yè)單位需要嚴格按照預(yù)算績效目標開展評價活動，并根據(jù)所選取的評價指標與評價標準，全面、合理地分析單位的資金支出情況，在完成評價工作之后，向財政部門提交報告。事業(yè)單位通過定期分析各層級人員預(yù)算工作的完成情況，為各層級人員的預(yù)算指標打分，解決預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，確保預(yù)算執(zhí)行更具規(guī)范性。

在預(yù)算績效管理中，單位需要考評產(chǎn)出指標和效果指標，產(chǎn)出指標主要是項目完成質(zhì)量、資金支付進度、項目完成時效，而效果指標主要包括資金投入預(yù)期實現(xiàn)的功能、對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的貢獻等。對各方面指標進行全面考核，能確保事業(yè)單位的財政資金發(fā)揮更好的作用。事業(yè)單位的預(yù)算績效評價體系涵蓋的范圍較廣，內(nèi)容較為豐富，牽扯的利益較為復(fù)雜，需要結(jié)合單位的實際情況與上級部門要求，細分單位管理工作，制定合理的預(yù)算績效管理辦法，并主動接受社會公眾的監(jiān)督，公開預(yù)算績效的執(zhí)行情況。通過預(yù)算績效分析，分析單位某一年度的預(yù)算執(zhí)行情況，并設(shè)計出符合單位實際情況的績效評價流程，確保單位預(yù)算管理流程得到改進［5］。

2.強化外部監(jiān)督評價

在外部監(jiān)督評價過程中，各地區(qū)可以引入第三方機構(gòu)。第三方機構(gòu)與政府沒有直接聯(lián)系，更具獨立性。政府應(yīng)統(tǒng)一聘用第三方機構(gòu)，并增強第三方機構(gòu)之間的競爭意識，確保第三方機構(gòu)嚴格按照政府的要求開展績效評價。

3.創(chuàng)新績效評價機制

當(dāng)前很多事業(yè)單位內(nèi)部存在人員力量薄弱、評價經(jīng)驗欠缺等問題。因此事業(yè)單位需要發(fā)揮各地區(qū)上級主管部門的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，形成上下聯(lián)動的評價機制，解決人員力量不足和經(jīng)驗不豐富的問題，并針對預(yù)算績效評價過程中的相關(guān)問題及時溝通與交流，形成科學(xué)的評價結(jié)果，從而提高資金使用效益。

（五）優(yōu)化績效反饋

在預(yù)算績效評價完成之后，需要及時反饋，有效應(yīng)用相關(guān)結(jié)果，從而提高事業(yè)單位的財政資金使用效益。

1.強化反饋機制

事業(yè)單位完成預(yù)算績效評價之后，要及時發(fā)現(xiàn)并解決預(yù)算績效工作中的問題。財政部門要加強監(jiān)督，如對沒有按期上報預(yù)算績效目標的單位，需要提醒相關(guān)責(zé)任人，不考慮預(yù)算編制。只有將績效評價工作與問責(zé)機制相結(jié)合，才能確保事業(yè)單位嚴格按照績效管理要求開展工作，并不斷解決績效評價工作中的相關(guān)問題［6］。

2.建立激勵約束機制

事業(yè)單位需要監(jiān)督資金管理的重點環(huán)節(jié)，并建立績效考核機制，將績效評價的結(jié)果用于對事業(yè)單位內(nèi)部人員的獎懲。有效的獎懲機制能夠增強預(yù)算管理工作的嚴肅性，讓單位的全體成員主動了解預(yù)算工作的相關(guān)要求。單位在預(yù)算績效評價完成之后需要實施有效的獎懲，對預(yù)算管理效果較好的主體予以獎勵，對預(yù)算管理效果不好、預(yù)算達成率低的主體予以懲罰，通過獎懲并重的方式，合理考核單位內(nèi)部人員。

只有全體員工對預(yù)算績效管理持正確態(tài)度，并完善內(nèi)部考核制度，優(yōu)化管理體系，才能確保預(yù)算管理的各項規(guī)章制度在事業(yè)單位內(nèi)部得到全面落實。因此，事業(yè)單位需要推動預(yù)算績效管理的激勵約束機制建設(shè)，并將激勵約束機制作為單位內(nèi)部管理的重點環(huán)節(jié)。在預(yù)算績效管理過程中，若存在人員濫用權(quán)力或工作失職的問題，需要嚴格問責(zé)，通過健全問責(zé)機制，增強預(yù)算管理的嚴肅性。

（六）加強監(jiān)督管理

1.增強地方人大的監(jiān)督權(quán)力

地方人大應(yīng)該加強對事業(yè)單位的監(jiān)督，地方人大的立場不同于政府部門，可以組織社會各界的專家對單位預(yù)算績效進行評價，進一步提高政府的公信力。但是當(dāng)前很多地區(qū)的地方人大在監(jiān)督事業(yè)單位預(yù)算績效管理的過程中忽視資金使用效率，沒有認識到資金產(chǎn)出效果的重要性。未來各地方人大需要優(yōu)化監(jiān)督管理機制，針對預(yù)算績效目標設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價進行監(jiān)督，督促單位嚴格按照預(yù)算績效的目標使用財政資金，提高單位的社會效益。

2.事業(yè)單位接受社會公眾監(jiān)督

事業(yè)單位需要定期公開預(yù)算績效評價結(jié)果，并主動接受社會公眾監(jiān)督。事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算績效管理目標和績效評價結(jié)果公開在相關(guān)平臺上，通過信息公開實現(xiàn)社會公眾對事業(yè)單位管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

五、結(jié)語

當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績效管理過程中還存在一系列問題，未來事業(yè)單位有必要針對相關(guān)問題制訂完善的解決方案。同時，事業(yè)單位需要進一步優(yōu)化自身管理機制，以實現(xiàn)健康發(fā)展的目標。