從“三公經(jīng)費(fèi)”曲線變動(dòng)看政府治理成效
——以中央本級(jí)為例

○遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 卜曉艷

一、財(cái)政“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)涵及信息公開現(xiàn)狀

納入財(cái)政預(yù)決算管理的“三公經(jīng)費(fèi)”，是指財(cái)政按照有關(guān)規(guī)定，通過財(cái)政撥款安排給相關(guān)部門及其所屬單位，用于因公出國(境)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行和公務(wù)接待等方面的支出。它既是維持政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是政府部門廉潔和高效的反映。對(duì)于行政事業(yè)管理而言，“三公經(jīng)費(fèi)”并非可有可無，而是其中不可或缺的部分，一定數(shù)額的“三公經(jīng)費(fèi)”是做好行政事業(yè)管理必須要負(fù)擔(dān)的成本。

2009年，推開中國“公共預(yù)算之門”第一人的吳君亮[1]向廣州市財(cái)政局申請(qǐng)預(yù)算公開，廣州市首次在網(wǎng)上公開了114個(gè)政府部門的“年度賬本”。2011年中央部門公布了2010年財(cái)政撥款開支的“三公經(jīng)費(fèi)”支出決算和2011年預(yù)算情況,由國務(wù)院自上而下啟動(dòng)的這次“三公經(jīng)費(fèi)”公開，受到了媒體和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注,迄今為止預(yù)決算公開已達(dá)十余年之久,預(yù)決算“公開主體”已經(jīng)落實(shí)到“末級(jí)”預(yù)算單位，切實(shí)加大了公開深度,在公開范圍和公開內(nèi)容等方面也都取得了新進(jìn)展。

二、“三公經(jīng)費(fèi)”公開信息分析的現(xiàn)實(shí)意義

在政府預(yù)算公開已成為全社會(huì)共識(shí)，且網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)已普遍應(yīng)用的前提下，政府財(cái)務(wù)信息市場初步形成，社會(huì)公眾成為了政府財(cái)務(wù)信息的需求者之一。我們也需要公眾出于自身權(quán)益的需求自覺行使知情權(quán)[2]。培育專業(yè)的財(cái)經(jīng)媒體，鼓勵(lì)更多具有會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)知識(shí)背景的專業(yè)人士對(duì)政府公開的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行評(píng)論與分析，將有可能提升我國政府財(cái)務(wù)信息市場的供求調(diào)節(jié)功能[3]。公眾作為政府信息市場的消費(fèi)者，根據(jù)政府公開的財(cái)務(wù)信息比如“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行深度分析，并產(chǎn)生新需求，比如 “豐富公開內(nèi)容”、“擴(kuò)展公開角度”、“提高公開信息質(zhì)量”等等,從而推動(dòng)政府信息公開市場進(jìn)入良性互動(dòng)，形成推進(jìn)信息公開的強(qiáng)大合力，推動(dòng)信息公開制度的演進(jìn)和發(fā)展，進(jìn)而提升國家治理和財(cái)政監(jiān)督水平。可見，公眾自覺行使知情權(quán),對(duì)政府公開的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行評(píng)論與分析，這有必要且有意義。

在這種背景下，本文選取 “三公經(jīng)費(fèi)”作為研究對(duì)象，對(duì)中央行政事業(yè)單位(本級(jí))(以下簡稱“中央本級(jí)”)2010—2021年公開的財(cái)政撥款決算數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)分析，驗(yàn)證“三公經(jīng)費(fèi)”政府治理效果，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)信息市場良性互動(dòng)，并對(duì)未來“三公經(jīng)費(fèi)”治理措施提出合理化建議。

三、“三公經(jīng)費(fèi)”支出變化及原因

根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)顯示，中央本級(jí)2021年“三公經(jīng)費(fèi)”實(shí)際支出即決算數(shù)26.81億元，2010年支出94.7億元，2021年比2010年降低67.89億元，降低了71.6個(gè)百分點(diǎn)，成效顯著。

根據(jù)圖1所示，從2010—2018年中央本級(jí)公務(wù)接待費(fèi)在逐年遞減，公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)、因公出國(境)費(fèi)略有較小波動(dòng)但總體趨勢也是穩(wěn)步下降，直到2019年三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均有所增加，尤其是公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)上升幅度明顯，之后出現(xiàn)拐點(diǎn)， 2020年“三公經(jīng)費(fèi)”大幅下降。本文對(duì)2010—2021年“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)據(jù)變動(dòng)原因分析如下。

圖1 2010—2021年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)” 決算變動(dòng)圖(數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部官網(wǎng))

(一)降：“三公經(jīng)費(fèi)”年度決算數(shù)從2010年到2018年的穩(wěn)步下降是政府綜合治理成效體現(xiàn)

2018年“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)比2010年減少54.78億元，尤其公務(wù)接待費(fèi) 2018年支出數(shù)不足2010年的五分之一。這正是中央對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”綜合治理成果的反映。

在2011年中央公開預(yù)決算信息后，國家著手“三公經(jīng)費(fèi)”的治理工作。首先，健全制度約束。十八大后，以“八項(xiàng)規(guī)定”的發(fā)布為起點(diǎn)，一批約束公務(wù)支出的規(guī)范陸續(xù)公布。2013 年中共中央、國務(wù)院頒布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》(中發(fā)[2013]13號(hào))，對(duì)國內(nèi)差旅、因公臨時(shí)出國出境、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會(huì)議活動(dòng)等事項(xiàng)進(jìn)行全面規(guī)范。緊接著 “三公經(jīng)費(fèi)”的具體管理規(guī)定相繼出臺(tái)。這些條例規(guī)定有效規(guī)范了“三公經(jīng)費(fèi)”的使用；其次，加強(qiáng)預(yù)算管理。財(cái)政部門對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”加強(qiáng)了預(yù)算管理，要求行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出“只減不增”。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，強(qiáng)化內(nèi)部審批流程，嚴(yán)格遵照預(yù)算控制支出活動(dòng)，切實(shí)降低了“三公經(jīng)費(fèi)”支出；最后，強(qiáng)化監(jiān)督檢查。紀(jì)檢、審計(jì)、巡視等部門加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況的監(jiān)管。在多方協(xié)同努力下，行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”支出獲得了良好的控制成效，并提升了政府公信力。

(二)升：2019年“三公經(jīng)費(fèi)”支出數(shù)上升主要原因在于機(jī)構(gòu)改革擴(kuò)大了中央本級(jí)編報(bào)口徑

2019年中央本級(jí) “三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算和決算都有所提高，尤其是公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)，預(yù)算增長67%，決算增長34%。增長主要原因是因?yàn)?019年機(jī)構(gòu)改革預(yù)決算編報(bào)口徑的擴(kuò)大。根據(jù)2019年8月財(cái)政部公布的《中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)2018年預(yù)算執(zhí)行和2019年預(yù)算安排情況》得知：根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革等情況，2019年預(yù)算數(shù)的口徑有所變化，一是原由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的地方稅務(wù)部門2019年起轉(zhuǎn)由中央本級(jí)安排；二是原武警邊防部隊(duì)、消防部隊(duì)等轉(zhuǎn)隸至中央部門后，2019年起統(tǒng)一納入中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算限額管理。

(三)陡降：2019—2020年“三公經(jīng)費(fèi)”陡降，是中央帶頭落實(shí)過緊日子要求及疫情等客觀因素影響綜合作用結(jié)果

2020年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)29.86億元，比預(yù)算數(shù)減少25.31億元。2020年預(yù)算比2019年預(yù)算減少25.9億元。2020年決算比2019年決算減少18.88億元，預(yù)算、決算降幅均特別明顯。

中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算陡降的主要原因在于中央進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金管理，具體包括以下方面：一是中央帶頭落實(shí)過緊日子；二是嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算。因公出國(境)費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)預(yù)算2020年比2019年壓減幅度均超過60%。公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)預(yù)算2020年比2019年壓減為17%；三是嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行，厲行勤儉節(jié)約。受新冠疫情影響，國家倡導(dǎo)辦公要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電話等方式，盡量采取線上溝通交流，做到可開可不開的會(huì)堅(jiān)決不開，可辦可不辦的培訓(xùn)堅(jiān)決不辦，減少不必要支出。因公出國(境)費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)決算數(shù)2020年比2019年分別壓減81%和67%。尤其公務(wù)用車購置及運(yùn)行決算比預(yù)算“節(jié)省”開支近20億元；四是盤活存量資金，有效應(yīng)對(duì)疫情?？蓵壕弻?shí)施的支出項(xiàng)目資金及時(shí)繳回財(cái)政，可統(tǒng)籌、整合的預(yù)算資金及時(shí)調(diào)整支出用途，有效應(yīng)對(duì)新冠疫情影響，切實(shí)保障“三?！钡戎攸c(diǎn)支出需要。

2021年中央部門繼續(xù)貫徹落實(shí)過緊日子要求壓減支出，2021年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算51.87億元，比2020年預(yù)算減少3.3億元，下降6%；2021年決算26.81億元，比當(dāng)年預(yù)算“節(jié)省”25.06億元，比 2020年決算減少3.05億元，下降10%。

基于上述分析，歷時(shí)十余年“三公經(jīng)費(fèi)”政府綜合治理成效顯著。從2010年起到2018年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”整體趨勢在遞減，由于機(jī)構(gòu)改革等原因2019年出現(xiàn)增長，之后中央帶頭落實(shí)過緊日子以及受新冠疫情等客觀因素影響迅速出現(xiàn)拐點(diǎn)，2021年“三公經(jīng)費(fèi)”決算數(shù)值幾乎觸底。待疫情結(jié)束后，“三公經(jīng)費(fèi)”很有可能存在上升趨勢。在“三公經(jīng)費(fèi)”似乎正逐漸淡出媒體和社會(huì)公眾關(guān)注視野的情況下，未來治理方向如何？這個(gè)問題值得思考。

四、“三公經(jīng)費(fèi)”未來治理思考

為“三公經(jīng)費(fèi)”未來治理確立正確方向，我們應(yīng)樹立正確的觀念?！叭?jīng)費(fèi)”是公共財(cái)力，不能揮霍浪費(fèi)，必須讓其物盡其用，真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。然而 “三公經(jīng)費(fèi)”不會(huì)一味“只減不增”，要限定在合理的范圍內(nèi)，力爭以最小的成本做最多的事情、實(shí)現(xiàn)最大的收益[4]。正如2021年國務(wù)院參事劉怡所說：“支出不可能一味壓減，今年有些部門增加了對(duì)于支出合理增長的說明，顯示出務(wù)實(shí)細(xì)致的作風(fēng)，有利于公眾增進(jìn)理解并進(jìn)行監(jiān)督[5]?！彼裕P者認(rèn)為疫情結(jié)束后“三公經(jīng)費(fèi)”不會(huì)持續(xù)下降，反而可能會(huì)有所增加，“三公經(jīng)費(fèi)”綜合治理工作已經(jīng)常態(tài)化，是持久戰(zhàn)，公眾監(jiān)督亦不能松懈。此外，在數(shù)據(jù)搜集過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)了“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開方面的問題，比如，同一年同口徑公開，信息來源不同，數(shù)據(jù)存在差異；不同年份，公開信息的方式缺乏一致性；信息公開質(zhì)量有待第三方監(jiān)管與評(píng)價(jià)。綜合以上，本文對(duì) “三公經(jīng)費(fèi)”未來治理提出三點(diǎn)建議。

(一)保持“線上辦公”優(yōu)勢，切實(shí)減少支出

治理“三公經(jīng)費(fèi)”，約束行政事業(yè)單位支出才是根本。從根本上減少“三公經(jīng)費(fèi)”支出，是治理“三公經(jīng)費(fèi)”最直接最有效的方法。受疫情影響，行政事業(yè)單位的工作方式發(fā)生了很多變化，很多工作“被迫”由“線下”改為“線上”，直接減少“三公經(jīng)費(fèi)”、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等支出。疫情結(jié)束后，這種低碳環(huán)保的工作方式理應(yīng)繼續(xù)保持下去，響應(yīng)國家倡導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)中央過緊日子要求。在滿足實(shí)際工作需要的前提下“線上辦公”，既可以節(jié)省時(shí)間又節(jié)省費(fèi)用，從根本上減少“三公經(jīng)費(fèi)”開支，努力建設(shè)節(jié)約型政府。

(二)公開“三公兩費(fèi)”，防止隱匿支出

治理“三公經(jīng)費(fèi)”，公開內(nèi)容需要適度擴(kuò)大。擴(kuò)大公開范圍，由公開“三公經(jīng)費(fèi)”到公開“三公兩費(fèi)”，防止“隱匿支出”。鑒于“三公經(jīng)費(fèi)”與會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)支出內(nèi)容緊密相關(guān)，近年來存在會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)收費(fèi)、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等違規(guī)問題，甚至出現(xiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”向會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象，這已然受到財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門的關(guān)注[6]。近幾年中央不斷要求“精簡會(huì)議、差旅、培訓(xùn)、調(diào)研、論壇、慶典等公務(wù)活動(dòng)”，按照財(cái)政要求，行政事業(yè)單位年度決算報(bào)表中“三公經(jīng)費(fèi)”決算報(bào)表格式已經(jīng)做了調(diào)整，將會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)與“三公經(jīng)費(fèi)”同等級(jí)編報(bào)，但尚未納入預(yù)決算公開。由公開“三公經(jīng)費(fèi)”到公開“三公兩費(fèi)”是信息公開市場上消費(fèi)者的新需求。增加“三公兩費(fèi)”的透明度，一起接受公眾監(jiān)督，會(huì)讓“費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁”無法藏匿，減少包庇違規(guī)非法行為，讓財(cái)政資金使用進(jìn)一步規(guī)范、透明、清朗。

(三)發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，提高財(cái)政信息公開質(zhì)量

治理“三公經(jīng)費(fèi)”，信息公開質(zhì)量是關(guān)鍵，需要財(cái)會(huì)監(jiān)督保駕護(hù)航。信息公開質(zhì)量是政府信息公開的生命線，對(duì)信息公開效果有著決定性影響。比如當(dāng)“三公經(jīng)費(fèi)”存在超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)收費(fèi)、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等違規(guī)問題時(shí)，公開數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性大大降低，信息質(zhì)量難以保證，信息分析評(píng)價(jià)工作的意義就大打折扣。再比如，公開時(shí)間不及時(shí)，公開信息口徑變化引致缺乏比較數(shù)據(jù)等問題的存在，這些都降低了財(cái)政信息公開質(zhì)量。提高財(cái)政信息公開質(zhì)量，一方面需要公眾發(fā)現(xiàn)、反饋、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而推動(dòng)信息提供者“被動(dòng)”改進(jìn)；另一方面更有賴于政府部門“主動(dòng)”作為。當(dāng)“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開工作出現(xiàn)公開內(nèi)容不全，公開時(shí)效滯后，公開信息一致性缺乏，甚至公開信息失真時(shí)，已然不能單純依靠信息公開部門自檢自糾來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，需要內(nèi)部審計(jì)、外部審計(jì)、財(cái)政等監(jiān)督部門及時(shí)發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，為財(cái)政信息公開質(zhì)量保駕護(hù)航。首先，財(cái)會(huì)監(jiān)督部門要從整體上把握“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開工作的方向，確保公開政策落地見效；其次，加大對(duì)信息公開單位的檢查力度，保障“三公經(jīng)費(fèi)”公開信息的范圍、公開方式的多樣化以及公開信息的效率符合規(guī)定；再次，加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)據(jù)造假、違法違規(guī)行為的處罰力度，提升公開財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性；最后，依法依規(guī)發(fā)布“三公經(jīng)費(fèi)”信息公開質(zhì)量檢查結(jié)果和典型案例，以案為鑒，以案釋法，強(qiáng)化震懾。發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，提高財(cái)政信息公開質(zhì)量，助力國家治理效能提升。

五、結(jié)論

本文以中央本級(jí)為例對(duì)我國十余年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行了總結(jié)分析，證實(shí)了政府對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的治理效果顯著。 結(jié)合公開數(shù)據(jù)搜集過程中發(fā)現(xiàn)的問題， 本文提出了“三公經(jīng)費(fèi)”未來治理應(yīng)保持“線上辦公”優(yōu)勢，切實(shí)減少支出；公開“三公兩費(fèi)”，防止隱匿支出；發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，提高財(cái)政信息公開質(zhì)量等措施及建議，目的是推動(dòng)財(cái)政信息公開市場良性發(fā)展，提高社會(huì)監(jiān)督水平，提升國家治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。(注： 本文所使用的決算、預(yù)算等數(shù)據(jù)均是采用“一般公共預(yù)算財(cái)政撥款口徑”)