數(shù)字法治政府建設(shè)背景下《行政許可法》的修改

徐繼敏

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

我國20 世紀80 年代推行辦公自動化，90 年代推進“三金”工程，之后推行“政務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”，政務(wù)服務(wù)逐漸由線下向線上轉(zhuǎn)移。目前，國家推進投資項目在線審批監(jiān)管平臺建設(shè)，推行行政審批事項網(wǎng)上辦理、電子營業(yè)執(zhí)照及全程電子化登記，各地建設(shè)了各具特色的智慧政務(wù)系統(tǒng)，如上海市的“一網(wǎng)通辦”、廣東省的“粵省事”、杭州市的“親清在線”、成都市的“天府蓉易辦”等，政務(wù)流程被復(fù)制到在線政務(wù)平臺，市民線上遠程辦理各類許可，行政許可進入在線辦理時代?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025 年）》提出建設(shè)數(shù)字法治政府，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進依法行政，實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式①。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是發(fā)揮數(shù)字賦能的效用[1]。數(shù)字法治政府是數(shù)字與法治相互賦能并融入數(shù)字治理元素的法治政府。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，我國從電子政府時代逐漸過渡到數(shù)字法治政府時代。

我國于2003年制定《行政許可法》，當時互聯(lián)網(wǎng)未普及，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)還未廣泛運用，設(shè)計的行政許可制度及程序均是線下模式?！缎姓S可法》的立法目的是鞏固行政審批制度改革成果，履行我國對外承諾，推進行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗②。通過限制政府規(guī)制范圍、限制部門和地方許可設(shè)定權(quán)力，確立許可實施的公開公平公正原則與程序，規(guī)定方便申請人獲得許可的方式與制度等助力法治政府建設(shè)[2]。

雖然限制政府許可權(quán)、規(guī)范許可設(shè)定與實施的理念未發(fā)生根本性變化，但數(shù)字法治政府建設(shè)改變了行政許可的立法背景，許可由線下、紙質(zhì)申請、孤立審查向線上、電子數(shù)據(jù)、協(xié)同審批轉(zhuǎn)變，行政許可設(shè)定與實施體制、行政許可程序、行政許可監(jiān)督等制度也應(yīng)隨之改變，我國應(yīng)圍繞數(shù)字法治政府建設(shè)修改《行政許可法》。

一、數(shù)字法治政府建設(shè)改變行政許可立法環(huán)境

數(shù)字法治政府是數(shù)字政府、整體性政府及服務(wù)型政府的集合體，是更高形態(tài)的法治政府，其特征是行政設(shè)施云化、管理數(shù)字化、行為在線化、法治建設(shè)智慧化。數(shù)字法治政府改變行政許可立法背景，改變行政許可法實施環(huán)境，須立足數(shù)字法治政府的特點修改我國《行政許可法》，并促進數(shù)字法治政府建設(shè)。

（一）重構(gòu)政府、市場及社會之間的關(guān)系，設(shè)定行政許可的必要性降低

數(shù)字治理從兩個方面激發(fā)市場活力：一是改變傳統(tǒng)地理距離概念，不同國家、地區(qū)的市場主體更容易實現(xiàn)遠程交易，交易成本更低，加速了資源流動，使市場配置資源能力增強；二是依托數(shù)字技術(shù)的各類交易平臺應(yīng)運而生，國家建立的在線政務(wù)服務(wù)平臺也為市場交易提供服務(wù)，成交可能性、交易安全性更高，交易更方便。數(shù)字治理促進市場在資源配置中發(fā)揮更重要作用，行政許可原本作為政府配置資源的手段，伴隨政府配置資源職責(zé)減少而被壓縮存在的部分空間③。

數(shù)字賦能社會治理，減輕政府監(jiān)管責(zé)任。伴隨數(shù)字時代出現(xiàn)了平臺經(jīng)濟，如淘寶、京東等交易平臺，此類平臺承擔(dān)部分原本由政府承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任，如對平臺商戶經(jīng)營活動的監(jiān)管。數(shù)字治理促進共享經(jīng)濟發(fā)展，各類共享平臺也承擔(dān)部分監(jiān)管職責(zé)，如網(wǎng)約車平臺對網(wǎng)約車的監(jiān)管責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)交易平臺、共享平臺以及政務(wù)平臺發(fā)布的交易信息、消費者的評價信息、失信信息等，還幫助消費者了解交易對象、商品及服務(wù)，使消費更理性，促進市場健康發(fā)展。

數(shù)字治理提升政府監(jiān)管效能。伴隨數(shù)字法治政府建設(shè)的推進，政府成為數(shù)據(jù)資源的主要擁有者，利用這些資源可以及時捕獲社會需求、發(fā)現(xiàn)違法行為，采取措施回應(yīng)社會需求及實施行政處罰，政府監(jiān)管效能隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進而得到極大提升。

政府、市場和社會三者關(guān)系中，市場活力及社會自治能力提升，政府監(jiān)管責(zé)任隨之減小。在許可與監(jiān)管的關(guān)系中，政府監(jiān)管能力增強，使得設(shè)定行政許可的必要性隨之降低。因此，數(shù)字法治政府促進市場、社會發(fā)揮作用，提升政府監(jiān)管能力，使得設(shè)定行政許可的必要性降低，不少領(lǐng)域無必要設(shè)定行政許可。

（二）實現(xiàn)整體性治理，行政許可由孤立審查向多機關(guān)協(xié)同許可轉(zhuǎn)變

我國采用網(wǎng)狀行政體制，縱向由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府構(gòu)成，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，縣級以上人民政府總體對口設(shè)置若干工作部門，上下同責(zé)、機構(gòu)同構(gòu)[3]。在立法實踐中，法律法規(guī)一般把行政許可權(quán)賦予不同層級、不同地區(qū)、不同部門行政機關(guān)行使，行政許可也采用網(wǎng)狀許可體制。網(wǎng)格中的許可機關(guān)獨立實施許可，不同層級、地區(qū)、部門的行政機關(guān)之間缺乏協(xié)同與配合。

為解決行政許可權(quán)縱向、橫向分割問題，《行政許可法》賦予國務(wù)院及國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府決定一個行政機關(guān)行使另一個行政機關(guān)行政許可權(quán)的權(quán)力，并規(guī)定統(tǒng)一受理、統(tǒng)一辦理、集中辦理、聯(lián)合辦理、統(tǒng)一送達等許可制度④。為此，我國推行相對集中的行政許可權(quán)改革，將許可權(quán)從主管部門剝離出來交由行政審批局行使，形成主管部門、行政審批局、綜合行政執(zhí)法機關(guān)分別承擔(dān)管理、許可和執(zhí)法職責(zé)的體制。這一改革又面臨管理權(quán)、許可權(quán)、執(zhí)法權(quán)銜接不暢及三個機關(guān)之間不協(xié)調(diào)、不配合等問題。

整體性政府理念以滿足社會需求為目標，從政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和整體性運行出發(fā)，推進組織結(jié)構(gòu)、管理方式、運行機制和信息系統(tǒng)變革，對行政職責(zé)優(yōu)化整合以增進公共價值。數(shù)字治理為政府整體性治理提供數(shù)字技術(shù)支持，通過數(shù)據(jù)賦能智能化時代政府的理念建構(gòu)、數(shù)據(jù)共享、服務(wù)供給與科學(xué)決策，最終實現(xiàn)精準、高效的公共治理，現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與政府整體性治理結(jié)構(gòu)相互融合，能夠?qū)φ卫眢w系產(chǎn)生革命性的催化作用[4]。

數(shù)字法治政府對整體性治理的貢獻在于兩個方面：一是提供數(shù)據(jù)信息服務(wù)，打破地區(qū)、層級、部門之間的隔閡，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同層級、不同領(lǐng)域行政機關(guān)間協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)；二是依托一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺提供的海量數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享及協(xié)同審查，行政許可實現(xiàn)網(wǎng)上辦、一次辦、自助辦及馬上辦。如廣東“粵省事”設(shè)置微信端入口，一鍵實名登錄，630 項高頻服務(wù)事項實現(xiàn)全網(wǎng)通辦；浙江推行“最多跑一次”的流程重塑與政府重構(gòu)改革，實行“由點到面，流程再造先行”；貴州推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能與實體經(jīng)濟、政府治理、民生服務(wù)深度融合。廣東、浙江、貴州三省均將數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放作為推動數(shù)字政府建設(shè)的切入點和核心內(nèi)容[5]。

整體治理在一定程度上實現(xiàn)了不同地區(qū)、不同層級、不同領(lǐng)域行政主管部門、審批機關(guān)、綜合行政執(zhí)法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，協(xié)同審查與許可成為可能。同時，整體性治理為許可權(quán)集中提供了基礎(chǔ)，多層級許可向一級許可體制轉(zhuǎn)變成為必然，國家設(shè)置唯一的行政許可機關(guān)實施許可成為可能。

（三）社會參與能力增強，社會公眾成為設(shè)定與實施許可的重要參與者

在傳統(tǒng)管制模式下，政府壟斷公共服務(wù)，即使部分國家推行新公共管理改革，將護照辦理、監(jiān)獄經(jīng)營等服務(wù)轉(zhuǎn)移至私人企業(yè)承擔(dān)，被轉(zhuǎn)移服務(wù)也僅限于事務(wù)性事項，權(quán)力事項仍然保留在政府，行政權(quán)威并未轉(zhuǎn)移。數(shù)字治理催生私人數(shù)據(jù)交易平臺，社會關(guān)系由政府、市民二元關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵脚_企業(yè)、市民三方關(guān)系，平臺企業(yè)承接部分管制職能，部分行政權(quán)威從政府向平臺企業(yè)轉(zhuǎn)移。

在傳統(tǒng)信息獲取與收集模式下，政府收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)、典型案例以及投訴建議獲知社會需求并據(jù)此決策，行政決策獲取的信息相對較少且客觀性不足。在數(shù)字政府背景下，政府和社會共建共享數(shù)據(jù)資源，政府利用海量數(shù)據(jù)及時分析和發(fā)現(xiàn)社會需求，迅速做出決策以回應(yīng)社會需求。如新冠疫情期間，市民申報行程行為極大地充實了數(shù)據(jù)信息，政府也利用技術(shù)手段獲取市民行程信息，市民、政府共同行為匯聚形成海量市民行程數(shù)據(jù)，政府可以利用這些數(shù)據(jù)精準判斷人員流動及識別密切接觸者，及時采取措施防控疫情。

盡管把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，實踐中，社會公眾參與行政決策仍然不多，行政決策主要局限于公職人員及專家等少數(shù)人群參與，屬于精英決策⑤。數(shù)字技術(shù)具有廣泛、快速傳播的優(yōu)勢，能保障市民或者組織快速獲取行政決策信息，方便表達自己的訴求與意見。數(shù)字政府建設(shè)促進行政決策民主，也有利于保證行政決策回應(yīng)社會訴求。社會承接部分管制職能，參與政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)，深度參與行政許可設(shè)定與實踐活動，社會公眾參與行政許可程序的制度成為行政許可法的重要法律制度。

（四）再造行政許可流程，形成二維雙向互動許可關(guān)系

2022年年底前，全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺更加完善，全國范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項基本可以做到標準統(tǒng)一、整體聯(lián)動、業(yè)務(wù)協(xié)同，除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉及國家秘密等外，政務(wù)服務(wù)事項全部納入平臺辦理，全面實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”⑥。以一體在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)推進數(shù)字政府建設(shè)，塑造“以人民為中心”的執(zhí)政理念，以服務(wù)為導(dǎo)向牽引整體協(xié)同，以“中臺”為樞紐促進多方合作，以安全為基礎(chǔ)保障系統(tǒng)運行，是數(shù)字政府未來的發(fā)展趨勢[6]。

行政許可被轉(zhuǎn)移至全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺辦理，許可流程環(huán)節(jié)、申請材料、法律文書等被標準化，許可機關(guān)內(nèi)外數(shù)據(jù)推送、協(xié)同審查、頒發(fā)協(xié)辦及補正補齊等程序規(guī)范化。許可機關(guān)與其他機關(guān)共建共享數(shù)據(jù)資源，法定許可機關(guān)成為許可主辦機關(guān)，其他機關(guān)成為許可協(xié)作機關(guān)，為主辦機關(guān)提供信息資源、協(xié)同審查等協(xié)作。許可機關(guān)與申請人、利害關(guān)系人的關(guān)系，申請人啟動許可程序、提供材料、參與證據(jù)材料審查判斷、獲取許可證等均不同于傳統(tǒng)線下模式。

許可機關(guān)與其他機關(guān)之間、許可機關(guān)與申請人或者利害關(guān)系人之間，成為行政許可程序的兩個關(guān)系維度，且均形成雙向互動關(guān)系。完善行政許可程序制度，須滿足二維雙向互動的要求。

二、行政許可設(shè)定制度的修改

如何設(shè)定行政許可是《行政許可法》的重要內(nèi)容，其第二章專章規(guī)定行政許可設(shè)定制度。

（一）《行政許可法》規(guī)定的行政許可設(shè)定制度

《行政許可法》從設(shè)定許可事項范圍、設(shè)定主體和設(shè)定程序三個方面限制和規(guī)范設(shè)定行政許可的行為。

《行政許可法》從“可以”“可以不”兩個維度規(guī)定設(shè)定行政許可的事項范圍。直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全六個領(lǐng)域事項為“可以”設(shè)定行政許可的事項。公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決，為“可以不”設(shè)定行政許可的事項。

不同于《行政處罰法》明確列舉法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章可以設(shè)定行政處罰的權(quán)力，《行政許可法》未明確劃分不同層級法律規(guī)范設(shè)定行政許可的權(quán)限，而是賦予下位法補充設(shè)定行政許可權(quán)。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定有效期為一年的臨時性行政許可?！缎姓S可法》實際限制行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政許可，體現(xiàn)了行政許可主要由國家權(quán)力機關(guān)設(shè)定的精神，有利于建立全國統(tǒng)一適用的行政許可制度。

《行政許可法》對涉及設(shè)定行政許可的法案起草、征求意見、必要性說明、后評估及修改廢止制度做出規(guī)定，對規(guī)范行政許可設(shè)定程序意義重大。

（二）現(xiàn)行行政許可設(shè)定制度存在的問題

“可以”及“可以不”的表述形式均賦予行政許可設(shè)定機關(guān)裁量權(quán)，裁量決定是否設(shè)定行政許可，并未真正限定設(shè)定許可的事項范圍，導(dǎo)致該規(guī)定不能發(fā)揮限縮許可事項范圍的作用。

隨著我國法律體系的完善，法律、行政法規(guī)增多，絕大多數(shù)領(lǐng)域都會有法律或者行政法規(guī)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的可能性逐漸變?、?。以是否有上位法作為判斷下位法能否設(shè)定行政許可的標準，未考慮是否需要下位法設(shè)定行政許可的問題。我國自2016年開始推行央地、地方不同層級財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，逐步實行不同層級政府事權(quán)差異化配置⑧。政府履行公共職責(zé)須獲得相應(yīng)管理手段，包括行政規(guī)劃、行政許可、行政檢查、行政處罰等，行政許可是政府履行職責(zé)的手段之一。嚴格限制地方設(shè)定行政許可，導(dǎo)致在部分領(lǐng)域地方政府履行職責(zé)缺乏應(yīng)有的許可手段，不能因地制宜設(shè)定并實施行政許可。

（三）修改行政許可設(shè)定制度以適應(yīng)數(shù)字法治政府的需要

數(shù)字治理激發(fā)市場活力，社會力量承接部分公共職能，社會自生防范違法的能力，且數(shù)字法治政府建設(shè)提升了政府監(jiān)管能力和效率，部分領(lǐng)域設(shè)定行政許可的必要性不復(fù)存在，數(shù)字法治政府建設(shè)要求嚴格限縮設(shè)定行政許可的范圍。

《行政許可法》規(guī)定的涉及國家安全等六個“可以”設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，宜保留“可以”設(shè)定的規(guī)定，其他領(lǐng)域應(yīng)規(guī)定為禁止設(shè)定行政許可事項。在“可以”設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，應(yīng)將原“可以不”的四個事項修改為“不得設(shè)定”事項。即涉及國家安全等事項可以設(shè)定行政許可，但通過市場機制、社會自治及事后監(jiān)管等可以解決的事項，不得設(shè)定行政許可。

修改下位法補充設(shè)定行政許可制度為基于事權(quán)劃分的行政許可設(shè)定權(quán)制度，賦予不同層級行政機關(guān)依據(jù)其事權(quán)設(shè)定行政許可的權(quán)力。對于全國共性問題，宜由國家層面設(shè)定行政許可，促進全國統(tǒng)一大市場形成。按照國家推行的事權(quán)劃分方案，省級承擔(dān)統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，公共服務(wù)不屬于“可以”設(shè)定許可事項的范圍，需設(shè)定行政許可的事項不多，應(yīng)限制省級設(shè)定行政許可的權(quán)力⑨。《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三個領(lǐng)域的立法權(quán)，這些領(lǐng)域設(shè)定行政許可的必要性較大，且設(shè)區(qū)的市之間在城市管理理念、手段等方面存在較大差異，宜賦予設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)在上述三個領(lǐng)域設(shè)定行政許可的權(quán)力，如根據(jù)不同城市管理特點設(shè)定共享單車特許經(jīng)營、電動自行車通行等行政許可。

數(shù)字治理帶來的改變涉及行政許可法案立法啟動、征求意見、實施后評估等程序環(huán)節(jié)及工作方式。如立法機關(guān)可以利用數(shù)字技術(shù)分析和判斷設(shè)定行政許可的需求，及時啟動程序設(shè)定行政許可，還可以利用數(shù)字技術(shù)聽取公眾對設(shè)定行政許可的意見，實現(xiàn)民主決策。行政許可設(shè)定實施后，立法機關(guān)還可以利用大數(shù)據(jù)手段評估行政許可實施效果及對社會的影響，及時修改或者廢止該許可。數(shù)字治理為行政許可設(shè)定程序的科學(xué)性、民主性提供保障，應(yīng)依據(jù)數(shù)字治理的特點設(shè)計行政許可設(shè)定的啟動、聽證、論證、實施后評估等程序。

三、行政許可體制的修改

便民、高效是實施行政許可的基本要求，線下、線上許可模式實現(xiàn)便民、高效要求的體制與機制均不盡相同。在線下許可模式中，地理距離遠近成為判斷許可高效、便民的重要標準，要求區(qū)、縣普遍設(shè)置許可機關(guān)，采用網(wǎng)狀行政許可體制。線上許可無距離遠近問題，數(shù)據(jù)資源共享、機關(guān)之間協(xié)同審查成為便民、高效的判斷標準，模塊化許可體制成為必然。

（一）《行政許可法》規(guī)定的許可體制及其局限性

《行政許可法》對許可體制的規(guī)定相對欠缺，涉及許可體制的規(guī)定包括：行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施；經(jīng)國務(wù)院批準，省級人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的許可權(quán)；由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。

《行政許可法》對許可體制的規(guī)定呈現(xiàn)三個特點：一是未明確規(guī)定許可體制，許可體制由單行法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)規(guī)定。法律、法規(guī)設(shè)定行政許可時規(guī)定許可體制，且一般將許可權(quán)賦予縣級以上行政機關(guān)，如食品生產(chǎn)經(jīng)營許可、市場主體登記等行政許可均由縣級以上行政機關(guān)實施⑩。同時，法律、法規(guī)將不同類型行政許可權(quán)賦予不同領(lǐng)域許可機關(guān)，形成網(wǎng)狀行政許可體制。二是賦予經(jīng)國務(wù)院批準的省級人民政府調(diào)整行政許可權(quán)的權(quán)力，建立許可體制動態(tài)調(diào)整機制，為推行行政審批局等許可體制提供法律基礎(chǔ)?。三是規(guī)定統(tǒng)一受理、集中辦理或者聯(lián)合辦理機制，為行政許可流程再造、推行一站式辦理及設(shè)置行政服務(wù)中心等提供法律依據(jù)。

由單行法律、法規(guī)規(guī)定許可主體，可以針對每一類行政許可的特點規(guī)定許可體制，如金融業(yè)務(wù)許可應(yīng)由中央層級實施，市場主體登記等多數(shù)許可可以授權(quán)縣級以上行政機關(guān)行使。縣級機關(guān)實施許可有利于申請人就近提供紙質(zhì)申請材料或者書面證據(jù)，以滿足便民、高效的要求；重要許可或者涉及范圍廣的許可由更高層級許可機關(guān)實施，以滿足許可適用范圍不同的需求。賦予省級人民政府調(diào)整許可權(quán)的權(quán)力，方便省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)地區(qū)特點確定許可體制，以滿足政府管理理念及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。《行政許可法》對許可體制不作強制性規(guī)定，實踐中形成網(wǎng)狀許可體制，契合線下許可模式。

網(wǎng)狀許可體制面臨的問題是，縱向、橫向重復(fù)設(shè)置許可機關(guān)，導(dǎo)致許可成本升高，還面臨層級間、行業(yè)間及地區(qū)間實施許可中的不協(xié)調(diào)問題。將行政許可權(quán)集中至行政審批局行使，可以提升許可效率和解決忙閑不均等問題，但面臨管理、許可、執(zhí)法由主管部門、行政審批局、綜合行政執(zhí)法局分別實施帶來的機關(guān)之間的權(quán)限爭議與不協(xié)調(diào)問題，行政審批局集中行使行政許可權(quán)體制存在明顯缺陷。因此，即使是線下許可模式，行政許可也應(yīng)由不同行業(yè)領(lǐng)域許可機關(guān)分別實施，宜采用分散方式集中行政許可，重點是縱向集中和流程集中[7]。

（二）數(shù)字法治政府建設(shè)促進行政許可體制變化

數(shù)字治理要求對政府職能進行整合和優(yōu)化，加強政府內(nèi)部的互動與協(xié)商，以跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合集成取代多部門的重復(fù)合并，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)的集成應(yīng)用，部門職能、權(quán)力被重組到不同的應(yīng)用模塊中，逐漸實現(xiàn)應(yīng)用模塊取代政府職能成為基本的治理單元[4]。

建設(shè)全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，立足于建立全國政務(wù)標準與程序統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源共享的政務(wù)平臺，在線辦理不再有地理距離概念，異地許可、一級審批體制成為可能。數(shù)字治理緩解管理、許可、執(zhí)法三權(quán)分離帶來的機關(guān)之間不協(xié)調(diào)及運行不暢問題，使全面推行行政審批局模式成為可能。數(shù)字法治政府將促進許可權(quán)縱向、橫向兩個維度集中，所有許可事項集中至一個機關(guān)辦理成為可能，有利于解決部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)溝通不暢問題。

近年部分省市推行行政審批局體制、全域一張網(wǎng)辦理及審批一體化改革的實踐證明了縱向、橫向集中行政許可體制的可行性。如四川省建設(shè)省、市、縣“一張網(wǎng)”交通運輸網(wǎng)上行政審批服務(wù)平臺，全省交通運輸行政審批實現(xiàn)網(wǎng)上申報、協(xié)同審批、在線打證和審批監(jiān)督，解決了交通運輸行業(yè)跨省、跨市縣異地審批、多次往返多個審批部門的問題，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”[8]。又如，嘉興市2013年在全國率先開展行政審批層級一體化改革，將市、縣（市、區(qū)）兩級政府及其職能部門置于同一個體系內(nèi)推動改革，省、設(shè)區(qū)的市依法授權(quán)或者委托縣級政府直接實施行政審批，向縣級政府全面放權(quán)，減少行政審批層級，采用橫向一站式服務(wù)體系、一個窗口全程辦理、一系列集成化審批、一張網(wǎng)辦理、一條零距離服務(wù)鏈、一套標準化審批服務(wù)規(guī)范的行政審批集成化運行模式以及事中事后立體監(jiān)督機制[9]。

（三）《行政許可法》涉及許可體制內(nèi)容的修改

《行政許可法》對許可體制不作明確規(guī)定，由單行法律、法規(guī)規(guī)定許可體制的做法，不適應(yīng)數(shù)字治理一網(wǎng)通辦、異地辦理、機關(guān)之間協(xié)同辦理許可的要求。應(yīng)修改《行政許可法》，增加行政許可體制的規(guī)定。

首先，在《行政許可法》中增加其他法律、法規(guī)規(guī)定許可體制的限制性條款和引導(dǎo)性條款。前者如法律、法規(guī)不得將同一許可事項授予多個層級許可機關(guān)，后者如推進許可異地辦理、跨部門辦理、聯(lián)合審查等。其次，保留省級政府動態(tài)調(diào)整許可權(quán)的規(guī)定，增加推進許可權(quán)橫向、縱向兩個維度集中的規(guī)定，逐漸實現(xiàn)一級許可體制和全國統(tǒng)一許可體制。再次，增加規(guī)定許可機關(guān)之間、許可機關(guān)與其他機關(guān)之間數(shù)據(jù)共享與協(xié)調(diào)機制，建立行政許可證據(jù)材料、案件事實協(xié)同審查制度。

四、行政許可程序的修改

數(shù)據(jù)資源共享與行政機關(guān)之間的協(xié)同，要求重構(gòu)行政許可程序，需要修改許可程序的規(guī)定。

（一）《行政許可法》規(guī)定的許可程序

《行政許可法》用29個條文規(guī)定行政許可程序，涉及許可申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更與延續(xù)以及特別規(guī)定，歸納起來有如下特點：

第一，所有許可程序都是必經(jīng)程序。行政許可程序由申請人啟動，并按照法律規(guī)定提供完整的證據(jù)材料，即使行政機關(guān)已掌握該材料或者案件事實已被證明，申請人仍須提供；行政機關(guān)審查判斷證據(jù)材料，作出許可或者不予許可決定后終結(jié)程序；申請人提供的材料以及行政機關(guān)收集的證據(jù)材料構(gòu)成獨立的案卷，實行案卷排他原則?。許可機關(guān)欠缺法定程序構(gòu)成程序違法，面臨被撤銷或者確認違法的風(fēng)險。

第二，采用線下模式申請和辦理許可。申請人提供紙質(zhì)申請書及相關(guān)證據(jù)材料，除須聽證等少數(shù)情形外，行政機關(guān)對證據(jù)材料實行書面審查，并保存紙質(zhì)檔案。便民原則是實施許可的重要原則，許可機關(guān)設(shè)在區(qū)縣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至社區(qū)設(shè)立代辦點，實現(xiàn)“就近能辦”?。

第三，申請人承擔(dān)許可條件事實的證明責(zé)任。申請人須提供證據(jù)材料證明自己符合獲得許可的條件，否則會被認為不符合條件而被拒絕頒發(fā)許可證?；谏暾埲伺e證及效率等因素的考慮，許可機關(guān)對申請材料承擔(dān)形式審查責(zé)任，材料的真實性由申請人負責(zé)。

第四，行政許可程序封閉運行，行政機關(guān)之間基本不共享數(shù)據(jù)資源，業(yè)務(wù)不協(xié)同。除有利害關(guān)系人的部分許可程序外，多數(shù)許可程序是申請人與許可機關(guān)之間的互動。許可機關(guān)不主動收集和獲取其他機關(guān)掌握的戶籍、房屋、許可證等證據(jù)材料，證據(jù)材料主要由申請人提供，除少數(shù)勘驗等調(diào)查活動外，許可機關(guān)原則上不承擔(dān)調(diào)查獲取證據(jù)材料的責(zé)任。許可機關(guān)對申請人提交的材料獨立審查，其他機關(guān)參與協(xié)同審查，如對申請人提供房產(chǎn)資料的真實性，由許可機關(guān)審查，不動產(chǎn)登記機構(gòu)并不協(xié)同審查。

（二）數(shù)字治理改變行政許可程序

行政許可依申請人申請啟動，相對人從事特定活動，應(yīng)向許可機關(guān)提出申請。在數(shù)字法治政府背景下，許可機關(guān)利用海量數(shù)據(jù)資源可以識別潛在許可申請人，或者獲取相對人從事了需許可行為的信息，此時，許可機關(guān)應(yīng)承擔(dān)提示相對人申請行政許可的義務(wù)。

《行政許可法》要求行政機關(guān)將法定許可事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需提交材料的目錄在辦公場所公示，申請人按照目錄提交申請材料?。數(shù)字政府時代，申請人原本需要提交的房產(chǎn)、戶籍等大多數(shù)證據(jù)材料已在政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)中保存，部分條件事實已在其他案件中被證明，行政機關(guān)還可以利用全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺通過數(shù)據(jù)共享方式直接獲取、收集證據(jù)材料，甚至還可以向不特定對象調(diào)取、收集證據(jù)，申請人申請許可需要證明的條件事實大幅減少，甚至不需要提供證據(jù)材料就可以申請許可。

《行政許可法》將證明責(zé)任賦予申請人。申請人是否符合獲得許可證的條件，由申請人承擔(dān)證明責(zé)任，申請人不能提供證據(jù)證明其符合頒發(fā)許可證的條件，行政機關(guān)應(yīng)認定申請人不符合條件，拒絕頒發(fā)行政許可證[10]。共建共享數(shù)據(jù)資源是數(shù)字法治政府的特征之一，各類申請人在所有政務(wù)活動中提供的證據(jù)材料以及行政機關(guān)的所有行政決定均成為智慧政務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源。如上海市政務(wù)系統(tǒng)已接入電子證照237 類，歸集證照8000 多萬張，通過線上構(gòu)建政務(wù)服務(wù)用證清單，連接辦事材料與電子證照類目，實現(xiàn)電子證照的按需應(yīng)用?。同時，智慧政務(wù)系統(tǒng)為行政機關(guān)核對申請人身份信息、各類材料是否真實等提供支持，行政機關(guān)還可以利用數(shù)據(jù)資源證明部分要件事實，且部分事實在其他案件中已被證明，無需再證明。智慧政務(wù)系統(tǒng)減少了行政許可程序的證明對象，且隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源增多，證明對象會越來越少。大量法律要件事實不需要證據(jù)予以證明，數(shù)字治理大大減輕了申請人的證明責(zé)任。

《行政許可法》第三十一條第一款規(guī)定，申請人應(yīng)當如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)。這就是行政機關(guān)對案件事實承擔(dān)形式審查責(zé)任的規(guī)定。形式審查標準方便申請人申請行政許可，簡化辦事程序，有利于提高行政效率，但也面臨部分申請人提供虛假材料騙取許可，出現(xiàn)行政機關(guān)認定事實與客觀不符的問題。實踐中冒用他人名義、提供虛假材料辦理許可事項的案例不在少數(shù)，如冒用他人名義辦理企業(yè)登記等。國家層面及部分地方行政機關(guān)著手建立撤銷制度，以解決提供虛假材料辦理許可事項的問題?。筆者認為，對證據(jù)及案件事實實行形式審查，是行政效率、方便群眾辦事與許可程序認定事實錯誤造成損害后果之間利弊權(quán)衡的結(jié)果，采用線下許可模式，形式審查仍是最優(yōu)選擇。

數(shù)字法治政府對行政許可證據(jù)審查判斷的意義在于：其一，利用全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺身份認證系統(tǒng)對申請人身份自動認證及識別，可以有效避免冒用他人身份行為的發(fā)生。其二，利用數(shù)據(jù)平臺提供的數(shù)據(jù)資源幫助行政機關(guān)審查判斷申請人提供材料的真實性、合法性與關(guān)聯(lián)性，確保許可機關(guān)認定事實更接近客觀事實。其三，智慧系統(tǒng)將不同層級、不同類型行政機關(guān)連為一體，實現(xiàn)多機關(guān)聯(lián)合、協(xié)作審查判斷證據(jù)材料，如公安機關(guān)協(xié)助審查公共安全領(lǐng)域證據(jù)材料，市場監(jiān)督管理機關(guān)協(xié)助審查工商登記材料等，有利于識別虛假證據(jù)材料。

（三）修改《行政許可法》以適應(yīng)數(shù)字法治政府的需要

行政許可是依申請行政行為，在保留行政許可由申請人啟動申請條款的基礎(chǔ)上，賦予行政機關(guān)提示相對人申請許可的責(zé)任。在《行政許可法》中增加規(guī)定，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)相對人應(yīng)申請行政許可而未申請的，應(yīng)及時提示相對人申請行政許可。

利用全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的成果，將申請人提供材料的規(guī)定修改為：行政機關(guān)應(yīng)通過數(shù)據(jù)共享等方式獲取申請人是否符合許可條件的證據(jù)材料；已被證據(jù)證明或者利用數(shù)據(jù)資源能夠證明的事實，不再要求申請人提供，行政機關(guān)根據(jù)已被證明的事實及已掌握的證據(jù)材料情況，形成申請人應(yīng)提交證據(jù)材料清單，申請人根據(jù)清單提交證據(jù)材料。

保留申請人承擔(dān)許可要件事實的證明責(zé)任，建議增加規(guī)定，行政機關(guān)之間須開放數(shù)據(jù)資源以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，已證明的案件事實或者通過數(shù)據(jù)共享能夠證明的案件事實，申請人無須提供證據(jù)材料予以證明。

數(shù)字治理提升許可機關(guān)審查判斷證據(jù)材料的能力，在保證行政效率及方便申請人辦理行政許可的前提下，實質(zhì)審查成為可能?？梢詫⑿问綄彶樾薷臑閷嵸|(zhì)審查，規(guī)定行政機關(guān)實施行政許可采用實質(zhì)審查標準。

五、行政許可監(jiān)督檢查制度的修改

《行政許可法》第六章規(guī)定行政許可監(jiān)督體制和監(jiān)督檢查行為，而數(shù)字治理賦能監(jiān)督檢查活動，提升監(jiān)督檢查效能，有必要修改相應(yīng)規(guī)定。

（一）《行政許可法》規(guī)定的監(jiān)督檢查制度

行政許可監(jiān)督檢查包括對許可機關(guān)實施許可的監(jiān)督檢查和行政機關(guān)對被許可人實施許可的監(jiān)督檢查?！缎姓S可法》將對行政機關(guān)實施許可的監(jiān)督職責(zé)賦予上級行政機關(guān)，但未明確由同級人民政府還是上級主管部門實施。將對被許可人實施許可的監(jiān)督檢查職責(zé)賦予行政機關(guān)，未明確提及許可機關(guān)，但法條中的行政機關(guān)應(yīng)是許可機關(guān)。其原因是：首先，《行政許可法》無許可機關(guān)的概念，行政許可實施機關(guān)都稱為行政機關(guān)。其次，《行政許可法》要求行政機關(guān)建立健全監(jiān)督制度，核查反映被許可人從事許可事項活動情況的有關(guān)材料，對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營直接實施檢查，并與被許可人、其他行政機關(guān)計算機檔案系統(tǒng)互聯(lián)核查，上述監(jiān)督檢查職責(zé)僅許可機關(guān)才適合承擔(dān)。再次，被許可人在許可決定機關(guān)管轄區(qū)外違法從事行政許可事項活動的，《行政許可法》規(guī)定由違法行為發(fā)生地行政機關(guān)將被許可人的違法事實、處理結(jié)果等抄告許可機關(guān)，此規(guī)定也說明由許可機關(guān)承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)。

除規(guī)定抽樣檢查、檢驗檢測、實地檢查等措施外，《行政許可法》還賦予監(jiān)督機關(guān)責(zé)令限期改正及撤銷、吊銷、注銷許可的監(jiān)督措施。

（二）修改許可監(jiān)督檢查制度的必要性

許可機關(guān)承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，體現(xiàn)了“誰審批誰監(jiān)管”的精神，方便許可機關(guān)綜合使用撤銷、撤回、吊銷、注銷等手段實現(xiàn)監(jiān)管目標。但我國不少地方推行行政審批局改革，將各類許可權(quán)統(tǒng)一集中至行政審批局行使，帶來管理、監(jiān)管與許可職責(zé)分離，國家致力于推進的跨省市許可及一網(wǎng)通辦也帶來監(jiān)管與許可職責(zé)在地域、行政層級兩個維度的分離，且數(shù)字法治政府建設(shè)加快了集中許可、一網(wǎng)通辦的進程。數(shù)字法治政府建設(shè)改變了行政許可監(jiān)督檢查的體制環(huán)境，改變許可監(jiān)督檢查體制成為必然。

數(shù)字法治政府建設(shè)提升許可機關(guān)監(jiān)督檢查的能力，可以依托全國一體在線政務(wù)服務(wù)平臺及其他數(shù)據(jù)資源及時核查被許可人實施行政許可的情況，發(fā)現(xiàn)不當實施許可行為或者違法行為，應(yīng)啟動吊銷、撤銷、注銷等監(jiān)督程序，許可機關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督檢查的主體責(zé)任。其他行政機關(guān)利用各類數(shù)據(jù)平臺，也較容易掌握許可證發(fā)放、變更、撤銷、撤回、吊銷、注銷等信息，調(diào)查、收集被許可人實施行政許可的信息，查處違法實施許可的行為，也可以承擔(dān)部分監(jiān)督檢查職責(zé)。

對于撤銷行政許可，《行政許可法》規(guī)定了“可以”和“應(yīng)當”撤銷兩類情形。行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守、超越法定職權(quán)、違反法定程序、對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人等情形準予行政許可的，屬于“可以”撤銷的范圍。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，屬于“應(yīng)當”撤銷的范圍。關(guān)于撤銷行政許可的規(guī)定，存在三個問題：

第一，撤銷行政許可的條件設(shè)置不恰當。工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守、超越法定職權(quán)、違反法定程序頒發(fā)許可證，申請人有可能是符合獲得行政許可條件的，因行政機關(guān)的過錯而撤銷申請人的行政許可，有違信賴保護原則；因行政機關(guān)的責(zé)任而將不利后果加之相對人，也不符合歸責(zé)的一般理論。筆者認為，因行政機關(guān)過錯而撤銷行政許可，僅限于申請人不符合許可條件的情形。

第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，并不必然構(gòu)成撤銷許可的理由。被許可人提供虛假材料即構(gòu)成欺騙，但如果該虛假材料并不是行政許可的要件材料，此種情形并不構(gòu)成撤銷的理由。另外，申請人符合行政許可條件仍然行賄的，也不宜撤銷許可，而是應(yīng)追究其行賄的責(zé)任。

第三，撤銷許可是行政許可行為，是對頒發(fā)許可證行為的監(jiān)督，監(jiān)督對象是許可機關(guān)，而不是對被許可人實施行政許可的監(jiān)督，不屬于行政許可監(jiān)督檢查行為。將撤銷許可放在“監(jiān)督檢查”一章規(guī)定不恰當，宜與撤回許可一并放在行政許可“實施程序”一章中規(guī)定。

吊銷許可證是對被許可人實施許可的監(jiān)督檢查措施，《行政許可法》除在第七十條規(guī)定注銷許可證的情形時提及吊銷外，未規(guī)定吊銷許可證制度，這是一大缺陷。吊銷許可證制度被規(guī)定在其他單行法律、法規(guī)中，因缺乏統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)行吊銷許可證制度存在三大問題：

第一，吊銷許可證的主體不盡合理。其他法律、法規(guī)規(guī)定三類主體有權(quán)吊銷許可證，即原發(fā)證機關(guān)、行政主管部門、行政執(zhí)法機關(guān)。多數(shù)法律規(guī)定，許可證由發(fā)證機關(guān)吊銷，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《文物保護法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》等法律均賦予發(fā)證機關(guān)吊銷許可證的權(quán)力。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十二條規(guī)定，由原發(fā)證機關(guān)降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書。部分法律將吊銷許可證的權(quán)力賦予行政主管部門，如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十七條規(guī)定，“……違反本法規(guī)定……由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門給予警告或者責(zé)令暫停六個月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動；情節(jié)嚴重的，吊銷其執(zhí)業(yè)證書”。還有部分法律將吊銷許可證權(quán)力賦予行政執(zhí)法機關(guān)，如《道路交通安全法》多個條文將吊銷駕駛證的權(quán)力賦予公安機關(guān)交通管理部門。吊銷許可證屬于行政處罰，基于查明案件事實的需要，宜由違法行為發(fā)生地行政機關(guān)作出，將此項權(quán)力局限于發(fā)證機關(guān)，不利于發(fā)證機關(guān)發(fā)現(xiàn)和查明案件事實，不利于吊銷許可證行為的實施。

第二，將吊銷、撤銷、注銷混同?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十六條規(guī)定，“以不正當手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由發(fā)給證書的衛(wèi)生行政部門予以吊銷”。以不正當手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證，屬于對不符合條件的被許可人頒發(fā)了許可證，應(yīng)采用撤銷措施，是行政許可而非行政處罰。再如《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十六條規(guī)定，對于受刑事處罰的，應(yīng)當注銷注冊，收回醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。受到刑事處罰，表明其行為已構(gòu)成犯罪，應(yīng)實施吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證的行政處罰措施，而注銷是事實行為，法條明顯混用了注銷與吊銷。

第三，原發(fā)證機關(guān)吊銷許可證制度不適應(yīng)執(zhí)法體制改革的需要。在行政審批制度改革中，不少地區(qū)將許可權(quán)集中至行政審批局行使，行政審批局統(tǒng)一發(fā)放許可證，而行政審批局是專司審批的機關(guān)，并不承擔(dān)處罰職責(zé)。部分地區(qū)推行綜合行政執(zhí)法改革，將主管部門執(zhí)法權(quán)剝離出來交由綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，吊銷許可證作為處罰權(quán)也被轉(zhuǎn)移至綜合行政執(zhí)法局，而并非再由原主管部門吊銷。我國于2015年開始在文化市場、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域推行分領(lǐng)域綜合執(zhí)法，設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)一級執(zhí)法體制作為改革的配套措施被普遍推行，在設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)二級管理體制下推行一級執(zhí)法體制，也存在非發(fā)證機關(guān)吊銷許可證的問題。

（三）修改監(jiān)督檢查制度以適用數(shù)字治理的需要

數(shù)字治理的特點是協(xié)同治理，應(yīng)修改《行政許可法》，規(guī)定許可機關(guān)與其他機關(guān)協(xié)同對被許可人實施許可承擔(dān)監(jiān)督檢查職責(zé)，明確社會公眾參與監(jiān)督檢查的途徑與方式，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

適應(yīng)數(shù)字法治政府建設(shè)需要，有必要修改行政許可撤銷、吊銷、撤回及注銷制度，理順幾類監(jiān)督行為的關(guān)系。撤銷是對不符合許可條件但已頒發(fā)許可的處理措施，須對被許可人是否符合條件進行重新判斷，原則上宜由許可機關(guān)實施。非許可機關(guān)基于對許可機關(guān)的監(jiān)督，可以撤銷行政許可，但須對監(jiān)督機關(guān)的范圍進行嚴格限制，一般以本級人民政府或者行政復(fù)議機關(guān)為限。原法律設(shè)定的許可被廢除或者修改，或者繼續(xù)維持被許可人的許可會對公共利益帶來重大損害，可以撤回許可，這是一種許可行為，應(yīng)由許可機關(guān)實施。吊銷許可證是對被許可人違法實施許可的制裁措施，宜由行政執(zhí)法機關(guān)實施。執(zhí)法機關(guān)吊銷許可證后，須利用數(shù)據(jù)平臺將處罰信息推送許可機關(guān)，由許可機關(guān)協(xié)助辦理行政許可注銷手續(xù)。注銷針對許可失去效力或者無法繼續(xù)實施的情形，是對許可證件的處理行為，宜由許可機關(guān)實施。

注釋：

①參見中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，2021年8月印發(fā)。

②參見2002 年8 月23 日楊景宇在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國行政許可法（草案）的說明〉》。

③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

④參見《行政許可法》第二十五條至第二十六條。

⑤⑨參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日通過。

⑥參見《國務(wù)院關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，國發(fā)〔2018〕27 號，2018年7月31日發(fā)布。

⑦當然，關(guān)于“尚未制定法律、行政法規(guī)”的認識存在爭議，有兩種理解：一是尚未制定法律或者行政法規(guī)，二是該領(lǐng)域尚未設(shè)定行政許可。從法條字義理解，應(yīng)為該領(lǐng)域還未制定法律或者行政法規(guī)；但從國務(wù)院行政法規(guī)及地方人大地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的實踐看，系尚未設(shè)定行政許可。

⑧參見《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，國發(fā)〔2016〕49號，2016年8月24日發(fā)布。

⑩《食品安全法》第三十五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的相關(guān)資料……對符合規(guī)定條件的，準予許可?！妒袌鲋黧w登記管理條例》第五條規(guī)定，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門主管全國市場主體登記管理工作。縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門主管本轄區(qū)市場主體登記管理工作。

?2008年12月24日，成都市武侯區(qū)編辦印發(fā)《成都市武侯區(qū)行政審批局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，設(shè)立武侯區(qū)行政審批局。武侯區(qū)行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門，行使原由發(fā)改局、物價局、教育局、科技局、民宗局、民政局、財政局、人事局、勞動保障局、編辦、建設(shè)局、交通局、統(tǒng)籌委（一體局）、商務(wù)局、文體旅游局、衛(wèi)生局、計生局、環(huán)保局、城管局、房管局、檔案局和安監(jiān)局22個部門承擔(dān)的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉(zhuǎn)后，原職能部門不再行使行政審批權(quán)，主要承擔(dān)監(jiān)督和管理職能，實行審批與管理分離的行政管理體制。被劃至行政審批局的審批事項共79 大項、220小項，占行政審批事項的54%，其中行政許可事項被劃轉(zhuǎn)比例達85%。參見徐繼敏：《相對集中行政許可權(quán)的價值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

?案卷排他原則指除行政認知外，行政機關(guān)不能在案卷以外，以當事人不知悉、未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)作出行政決定。

?《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出，優(yōu)化整合提升各級政務(wù)大廳“一站式”功能，全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。

?參見《行政許可法》第三十至第三十一條。

?參見劉錕：《上海加快打造城市數(shù)據(jù)樞紐，助推“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”》，http：//www.sh.chinanews.com.cn/bdrd/2020-01-09/69463.shtml，2022 年8月20日訪問。

?2019 年6 月28 日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》。2020 年4 月20 日，四川省市場監(jiān)督管理局發(fā)布《撤銷冒用他人身份信息取得公司登記暫行辦法》，規(guī)范撤銷冒用他人名義辦理工商登記的行為。