新制度主義政治學(xué)視角下黨內(nèi)法規(guī)制度效能提升研究

孫文飛，王立峰

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、問(wèn)題的提出

制度作為具體化的規(guī)范形式，不僅是政治系統(tǒng)的權(quán)威性來(lái)源[1]，而且是政治系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)保障。黨內(nèi)法規(guī)制度是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的根本途徑，也是提升中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的制度保障。黨的十九屆四中全會(huì)提出“將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”重大命題之后，制度如何在治理中發(fā)揮實(shí)際效能成為國(guó)內(nèi)學(xué)界熱議的話(huà)題。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵在于制度與實(shí)施效果之間形成良性互動(dòng)，推動(dòng)制度治黨和依規(guī)治黨的深化發(fā)展，提升管黨治黨的精準(zhǔn)度、實(shí)效性。從內(nèi)涵上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度效能是指黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨過(guò)程中產(chǎn)生的實(shí)際效果，即在多大程度上實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制定的預(yù)期目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)的制度效能實(shí)現(xiàn)是形成“黨規(guī)之治”的前提條件，更關(guān)乎依規(guī)治黨的長(zhǎng)效性。

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界很少關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度效能問(wèn)題，相關(guān)研究主要涉及如下方面：一是強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)。陳松友、盧亮亮認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中具有內(nèi)驅(qū)制度優(yōu)勢(shì)，很好地體現(xiàn)了思想建黨與制度治黨相結(jié)合的要求，契合了政黨政治現(xiàn)代化的客觀要求，有助于保持黨的先進(jìn)性和純潔性[2]。馬樹(shù)顏、臧秀玲通過(guò)比較中國(guó)共產(chǎn)黨與越南共產(chǎn)黨在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的異同，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中具有更加注重理論創(chuàng)新、制度實(shí)踐的穩(wěn)定性、制度定位的戰(zhàn)略性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[3]。二是提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。石佑啟、李杰認(rèn)為提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從制度自身、制度宣傳、制度監(jiān)督、制度遵守等方面著手，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性[4]。還有學(xué)者從文化的視角論述了培育黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行文化對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要作用[5]。三是聚焦黨內(nèi)法規(guī)的功能作用。馮浩認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)展使得中國(guó)共產(chǎn)黨自身權(quán)威實(shí)現(xiàn)了由卡里斯瑪性權(quán)威到法理權(quán)威的轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)法規(guī)制度不但在黨內(nèi)治理中具有規(guī)范權(quán)力的配置與運(yùn)作、規(guī)范黨內(nèi)民主、保障黨員權(quán)利和規(guī)范黨內(nèi)責(zé)任追究的重大作用，而且在公共治理中也發(fā)揮著重要作用[6]。盡管黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度設(shè)計(jì)在管黨治黨中具備良好的制度優(yōu)勢(shì)，但是既有研究缺乏系統(tǒng)地分析黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的梗阻是什么，以及如何破解這一難題。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)重在實(shí)效，尤其是在比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景下，黨內(nèi)法規(guī)的制度效能問(wèn)題急需進(jìn)行理論回應(yīng)。

新制度主義政治學(xué)關(guān)注制度績(jī)效、制度變遷等議題，為學(xué)界理解制度有效發(fā)揮作用提供了重要理論視角。新制度主義政治學(xué)“力圖把舊制度主義關(guān)注制度在政治生活中的作用和行為主義關(guān)注政治行為兩者結(jié)合起來(lái)”[7]。新制度主義政治學(xué)奠基者馬奇和奧爾森曾指出：“人類(lèi)行動(dòng)、社會(huì)背景和制度以復(fù)雜的方式相互作用，對(duì)于政治生活來(lái)說(shuō)，這些復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程和意義的形成是十分重要的?！盵8]新制度主義政治學(xué)在研究范式上的突破，讓其能夠更加精準(zhǔn)地揭示制度變遷和制度運(yùn)行效果的因果機(jī)制?！爸贫茸冞w的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，立足單一分析視角或固定因素的現(xiàn)有研究無(wú)法有效解釋復(fù)雜的因果關(guān)聯(lián)?！盵9]同樣，新制度主義政治學(xué)分析制度運(yùn)行效果的因果機(jī)制時(shí)，也從多維度進(jìn)行思考。馮務(wù)中認(rèn)為，影響制度有效性的因素包括內(nèi)在因素和外在因素兩個(gè)方面，內(nèi)在因素主要是指制度自身層面，外在因素則強(qiáng)調(diào)制度與相關(guān)機(jī)制、制度環(huán)境等是否契合[10]。后續(xù)有研究者將新制度主義政治學(xué)關(guān)于制度運(yùn)行有效的影響因素歸結(jié)為制度、制度相關(guān)人和環(huán)境?！霸谥贫冗\(yùn)作過(guò)程中，制度、制度相關(guān)人以及環(huán)境都可能影響制度的順利運(yùn)作，因而也可能影響制度有效性的實(shí)現(xiàn)?！盵11]由于新制度主義政治學(xué)分析范式實(shí)現(xiàn)了制度與行為、環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，對(duì)制度有效運(yùn)行問(wèn)題的分析具有巨大優(yōu)勢(shì)，因而國(guó)內(nèi)學(xué)界不僅引入新制度主義政治學(xué)的觀點(diǎn)，還將新制度主義政治學(xué)的“制度-制度相關(guān)人-環(huán)境”分析框架應(yīng)用于中國(guó)特色制度的有效性問(wèn)題之上。作為一項(xiàng)制度，黨內(nèi)法規(guī)的制度效能也深受制度、制度相關(guān)人以及環(huán)境因素的影響。制度、制度相關(guān)人、環(huán)境分別對(duì)應(yīng)著影響制度有效發(fā)揮的內(nèi)部因素、能動(dòng)性因素和外部因素，制度相關(guān)人的能動(dòng)性因素是連接制度內(nèi)部因素和環(huán)境外部因素的橋梁[12]。借鑒新制度主義政治學(xué)分析框架（見(jiàn)圖1），有助于我們深刻理解黨內(nèi)法規(guī)制度效能受阻的因素與表征，提出有針對(duì)性的優(yōu)化路徑，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實(shí)效性。

圖1 新制度主義政治學(xué)三維分析框架

二、新制度主義政治學(xué)視角下黨內(nèi)法規(guī)制度效能的影響因素

（一）制度構(gòu)成了內(nèi)部因素

制度效能實(shí)現(xiàn)的前提條件是制定出符合科學(xué)性、民主性、合法性、程序性等原則的制度。新制度主義政治學(xué)拓展了制度的含義，“制度”不僅包括法律、組織等正式制度，還包括影響政治行為及其后果的規(guī)則、程序與機(jī)制，甚至包括習(xí)俗、習(xí)慣和慣例[13]。也就是說(shuō)，思考“制度”因素對(duì)制度效能的影響作用時(shí)需要將相應(yīng)的配套制度機(jī)制納入進(jìn)來(lái)，體現(xiàn)制度的完整性、科學(xué)性。新制度主義學(xué)者羅伯特·威爾遜認(rèn)為，制度自身的質(zhì)量是影響制度效能發(fā)揮的內(nèi)部因素，而制度的形式和內(nèi)容是否具有明確性和完整性則是衡量制度質(zhì)量的重要指標(biāo)。就黨內(nèi)法規(guī)而言，影響其效能實(shí)現(xiàn)的“制度”因素具體包括兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量，即黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定是否形式規(guī)范、指向明確與內(nèi)容科學(xué)。近年，中共中央通過(guò)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》兩個(gè)“五年規(guī)劃”極大地促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)體系框架的形成，有效解決了黨內(nèi)法規(guī)“空缺”和“重合”的局面，但是目前黨內(nèi)法規(guī)在形式上仍然沒(méi)有統(tǒng)一的行文格式，部分黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定具有很強(qiáng)的原則性，缺少具體的操作性規(guī)定，這都影響到黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量。二是配套黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，這是影響黨內(nèi)法規(guī)完整性的重要條件。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，配套立規(guī)主要體現(xiàn)為“辦法”和“細(xì)則”，其設(shè)立的主要目的是增強(qiáng)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和實(shí)用性。2019 年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十四條明確了制定配套黨內(nèi)法規(guī)的情況，要求配套黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定范圍不得超出其上位黨內(nèi)法規(guī)，并且配套黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定應(yīng)具有針對(duì)性、可操作性[14]。然而，實(shí)踐中很多配套黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量并不高，也無(wú)法很好地發(fā)揮促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的作用。

（二）制度相關(guān)人構(gòu)成了能動(dòng)性因素

“徒法不足以自行”，任何制度效能的實(shí)現(xiàn)都需要相關(guān)行動(dòng)者來(lái)執(zhí)行落實(shí)。新制度主義政治學(xué)的顯著特征是關(guān)注制度運(yùn)行中的行動(dòng)者，很好地揭示了制度生成和變遷中相關(guān)主體的權(quán)力關(guān)系及其所扮演的角色?！爸贫认嚓P(guān)人”是新制度主義政治學(xué)對(duì)制度運(yùn)行中行動(dòng)者的學(xué)術(shù)化表達(dá)，它指的是“在制度產(chǎn)生、運(yùn)作、變遷過(guò)程中利益相關(guān)人，具體包括制度的制定者、執(zhí)行者以及制度的約束對(duì)象”[12]。制度相關(guān)人具有自主性，能夠依據(jù)自身的認(rèn)知，對(duì)制度做出反應(yīng)。影響制度有效運(yùn)行的制度相關(guān)人因素具體包括制度相關(guān)人偏好和制度相關(guān)人能力兩個(gè)方面[15]。實(shí)際上，制度相關(guān)人因素的兩個(gè)方面都指向了行動(dòng)者的能動(dòng)性在制度效能實(shí)現(xiàn)中的作用，因而制度相關(guān)人因素構(gòu)成了影響制度效能實(shí)現(xiàn)的能動(dòng)性因素。就黨內(nèi)法規(guī)來(lái)說(shuō)，制度相關(guān)人主要是指立規(guī)者、執(zhí)規(guī)者和督規(guī)者，包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，還包括普通黨員。社會(huì)學(xué)制度主義從“認(rèn)知層面”出發(fā)，認(rèn)為制度相關(guān)人的行為偏好與其利益、觀念、認(rèn)知等密切相關(guān)[16]。也就是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人的思想意識(shí)水平會(huì)影響其在黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行過(guò)程中的行為選擇。作為能動(dòng)性因素，除了制度相關(guān)人有無(wú)意愿實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，而更重要的是他們有無(wú)能力來(lái)實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)。由于黨內(nèi)法規(guī)具有一定的專(zhuān)業(yè)性，制度相關(guān)人具備的能力不僅包括法治意識(shí)、法治思維等主觀能力，還應(yīng)包括具體落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)工作的職業(yè)素養(yǎng)等客觀能力。

（三）環(huán)境構(gòu)成了外部因素

“制度不是一個(gè)獨(dú)立的、失去了歷史關(guān)聯(lián)和社會(huì)環(huán)境的對(duì)象”[17]，制度效能的實(shí)現(xiàn)深受其所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等外部因素的影響。新制度主義政治學(xué)認(rèn)為，環(huán)境因素對(duì)制度有效運(yùn)行之間的關(guān)系比較復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單地作出肯定或者否定的判斷，而需要看制度與制度環(huán)境之間的契合程度。契合程度是一種相互關(guān)系，可以從兩個(gè)層面來(lái)理解：一是制度是否能從環(huán)境中汲取合理因素。如果制度的制定和執(zhí)行能夠立足制度環(huán)境的實(shí)際情況，從制度環(huán)境中汲取合理因素，那么二者的契合程度就較高，反之則契合程度較低。二是環(huán)境變化是否足以改變制度相關(guān)人的觀念、打破既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)而誘發(fā)制度的變遷。制度一經(jīng)制定出來(lái)便具有相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn)，如果外部環(huán)境的變化已經(jīng)改變了制度相關(guān)人的觀念，而制度自身卻沒(méi)有及時(shí)更新，制度的實(shí)際效能就會(huì)遞減。就黨內(nèi)法規(guī)而言，它兼具政治性與法律性。在中國(guó)特色的政治-法律場(chǎng)域之中，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的組織依托是政黨組織，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的制度依托是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定體現(xiàn)出“黨言黨語(yǔ)”和“法言法語(yǔ)”相結(jié)合，這些特征決定了影響黨內(nèi)法規(guī)制度效能實(shí)現(xiàn)的環(huán)境因素中政治環(huán)境尤為重要，社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境次之，經(jīng)濟(jì)環(huán)境則再次之。新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家面臨新的發(fā)展任務(wù)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境也發(fā)生著重大變化。全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略為黨內(nèi)法規(guī)的有效運(yùn)行提供了良好的政治環(huán)境，提升了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感，但黨內(nèi)法規(guī)仍需根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外部環(huán)境的變化及時(shí)做出調(diào)整和修訂，保證黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境相契合，發(fā)揮外部環(huán)境因素的正向作用。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度效能實(shí)現(xiàn)受阻的主要表現(xiàn)

（一）黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量有待提高

在黨中央的高度重視下，尤其是通過(guò)出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，中國(guó)共產(chǎn)黨有了黨內(nèi)“立法法”，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量得到一定程度的提高。然而，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。無(wú)論是與全面從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)性要求相比，還是與依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)結(jié)合的要求相比，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量都需要進(jìn)一步提高。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的文本體例尚未形成明確統(tǒng)一的規(guī)定，部分黨內(nèi)法規(guī)的文本規(guī)定還停留在原則性層面。規(guī)范性是衡量制度質(zhì)量的重要指標(biāo)，也是人們能夠自覺(jué)認(rèn)知、服從和遵守制度的重要條件?！耙?guī)范性”特征至少包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是規(guī)范陳述的各個(gè)方面是清晰且一致的；二是規(guī)范陳述所運(yùn)用的各個(gè)語(yǔ)句的邏輯結(jié)構(gòu)是可觀測(cè)的[18]。黨內(nèi)法規(guī)文本是黨員學(xué)習(xí)了解黨內(nèi)法規(guī)的基本方式，也是執(zhí)規(guī)者執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，但是黨內(nèi)法規(guī)的文本體例形式之間存在巨大差異，即使是屬于同一類(lèi)型的黨內(nèi)法規(guī)，在文本體例設(shè)置上也各有不同，這在一定程度上增加了學(xué)規(guī)和執(zhí)規(guī)的成本。盡管“黨規(guī)姓黨”的本質(zhì)屬性要求黨內(nèi)法規(guī)的制度表述遵從“黨言黨語(yǔ)”邏輯，但這卻導(dǎo)致一些地方黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、滯后性執(zhí)行等現(xiàn)象，使黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際治理效果嚴(yán)重打折。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》中關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否評(píng)選為“優(yōu)秀等次”或“較差等次”的規(guī)定中缺乏明確的量化指標(biāo)，代之的是“干事創(chuàng)業(yè)精氣神不夠”“工作實(shí)績(jī)不突出”“責(zé)任心差”“庸懶散拖”等彈性很大的標(biāo)準(zhǔn)，這種不是很明確的原則性規(guī)定給黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行和解釋工作都帶來(lái)了一定的困難，影響黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行和適用。

其次，部分配套黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。黨內(nèi)法規(guī)制度效能的實(shí)現(xiàn)受配套質(zhì)量的影響，需要相關(guān)配套法規(guī)的配合，進(jìn)而形成“前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套”的黨內(nèi)法規(guī)制度形態(tài)。如上所述，部分上位黨內(nèi)法規(guī)需要制定具有針對(duì)性、可操作性的配套黨內(nèi)法規(guī)，促進(jìn)上位黨內(nèi)法規(guī)的具體化和落實(shí)。然而，在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)配套工作尚未實(shí)現(xiàn)制度化，部分地區(qū)避重就輕、回避問(wèn)題，層層配套、層層抄襲，使制定出來(lái)的配套法規(guī)并不適合現(xiàn)實(shí)情況[19]，造成了資源的浪費(fèi)和實(shí)際執(zhí)行效果差的局面。具體來(lái)看，一方面，目前黨內(nèi)法規(guī)配套工作的制度化程度不高，地方黨委在配套立規(guī)時(shí)存在形式主義和官僚主義傾向，這致使部分配套黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容并不符合“針對(duì)性”“可操作性”的要求，這些配套黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性較差。另一方面，地方存在“過(guò)度配套”“冗余配套”等現(xiàn)象，造成配套黨內(nèi)法規(guī)之間相互牽制，其實(shí)際作用大大削弱。此外，黨內(nèi)法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)存在比例失衡的局面，這也影響到黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。目前黨內(nèi)法規(guī)體系的數(shù)量已經(jīng)十分龐大，中央和地方黨內(nèi)法規(guī)的總數(shù)量已經(jīng)超過(guò)3500部，但是黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)卻存在一定的失衡。如準(zhǔn)則、條例等主干黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量占比十分有限，而效力等級(jí)較低的規(guī)定、辦法等黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量巨大，這影響了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性、合法性，而權(quán)威性、合法性是制度獲得認(rèn)同和執(zhí)行的基本前提。

（二）部分主體的思想認(rèn)知落后與法治能力不強(qiáng)

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計(jì)得到強(qiáng)化，依規(guī)治黨成效明顯提升，但是目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中一定程度上還存在“說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”等現(xiàn)象[20]。黨內(nèi)法規(guī)制度效能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素在于人，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，這些主體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)主要來(lái)源于他們的思想意識(shí)和能力素質(zhì)。部分主體的思想認(rèn)知落后、法治能力不強(qiáng)等造成了黨內(nèi)法規(guī)制度效能受阻的局面。

首先，部分主體的思想認(rèn)知落后。新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的科學(xué)化、規(guī)范化程度顯著提升，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐層面已經(jīng)突破了以往政策執(zhí)行的“運(yùn)動(dòng)模式”，更加突出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的法治化。但是，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的思想認(rèn)知仍停留在“臨時(shí)任務(wù)”層面，沒(méi)有深刻理解黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)治理的法治化塑造，相應(yīng)的法治意識(shí)、法治思維并未形成。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨是一種具有馬克思主義使命型特質(zhì)的政黨，黨員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)是其能夠保持強(qiáng)大政黨能力的重要條件。黨章和很多黨內(nèi)法規(guī)中都明確要求黨員積極承擔(dān)責(zé)任，但一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)或遵從利己主義，他們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行片面解讀和選擇執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)一定程度上被“束之高閣”，停留在了制度文本層面，黨內(nèi)法規(guī)的制度效能無(wú)法真正發(fā)揮。

其次，部分主體的法治能力不強(qiáng)。隨著黨內(nèi)法規(guī)向著專(zhuān)業(yè)化、體系化的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體是否有意愿執(zhí)行固然重要，但更為重要和基礎(chǔ)的是有無(wú)能力執(zhí)行。新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的法治價(jià)值和效能價(jià)值取向，這就要求黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)提升自身的法治能力水平和解決實(shí)際問(wèn)題的能力。法治知識(shí)儲(chǔ)備是黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人法治能力提升的基礎(chǔ)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)積極參與到國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)之中。習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)不學(xué)習(xí)不僅僅是自己的事情，本領(lǐng)大小也不僅僅是自己的事情，而是關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的大事情?！盵21]然而，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)儲(chǔ)備不足、法治思維薄弱，無(wú)法通過(guò)法治方式將黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。此外，由于法治能力不強(qiáng)，很多黨員往往認(rèn)為自己是被黨內(nèi)法規(guī)約束的對(duì)象，而無(wú)法積極參與到執(zhí)規(guī)和督規(guī)的環(huán)節(jié)之中，這種現(xiàn)象會(huì)延伸到黨內(nèi)政治生活中，影響黨內(nèi)法規(guī)制度效能的實(shí)現(xiàn)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境的契合度有待提高

目前，黨內(nèi)法規(guī)制度效能受阻的重要表現(xiàn)是黨內(nèi)法規(guī)與其所處的政治、社會(huì)、文化等環(huán)境之間的契合度較差，而且部分黨內(nèi)法規(guī)也無(wú)法根據(jù)環(huán)境的變化而及時(shí)更新。

首先，黨內(nèi)法規(guī)制度效能實(shí)現(xiàn)所依托的社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境資源相對(duì)有限。制度設(shè)定的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)制度環(huán)境資源的支撐?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，但是目前黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨過(guò)程中受法治社會(huì)環(huán)境的支撐并不充分。這與法治宣傳教育中黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容十分有限密切相關(guān)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在公開(kāi)公布的21 個(gè)省級(jí)“八五”普法規(guī)劃文件中，很多省份涉及黨內(nèi)法規(guī)宣傳的規(guī)定只是簡(jiǎn)單照搬《中央宣傳部、司法部關(guān)于開(kāi)展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025 年）》的相關(guān)規(guī)定，并未作出較為詳細(xì)具體的實(shí)施規(guī)定，這導(dǎo)致廣大普通黨員和社會(huì)民眾對(duì)“普法”的認(rèn)知還停留在“國(guó)家法律”層面，法治社會(huì)環(huán)境建設(shè)任重道遠(yuǎn)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制中，社會(huì)監(jiān)督還處于“缺位”的狀態(tài)，這使得部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部存在懈怠執(zhí)行、歪曲執(zhí)行等不良現(xiàn)象。此外，文化對(duì)人的行為起著潛移默化的作用，黨內(nèi)法規(guī)的“法”屬性決定了法治文化環(huán)境對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人認(rèn)真執(zhí)行和遵守黨內(nèi)法規(guī)具有重要作用。然而，從中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布的腐敗案件來(lái)看，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部受人情文化、享樂(lè)主義等不良文化的影響，嚴(yán)重違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律，選擇性辦案，使部分黨內(nèi)法規(guī)“空轉(zhuǎn)”[22]。

其次，對(duì)制度環(huán)境變化的評(píng)估反饋不及時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度更新的及時(shí)性有待提高。目前，黨內(nèi)法規(guī)的制定和修訂工作仍然具有“高位推動(dòng)”的特征，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與制度環(huán)境變化是否符合的評(píng)估和反饋缺乏具體的程序流程和制度安排，造成部分黨內(nèi)法規(guī)滯后于環(huán)境。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中都未涵蓋農(nóng)村兩委“一肩挑”的選舉程序、工作責(zé)任、監(jiān)督方式等，這與農(nóng)村基層的實(shí)際情況具有一定的差距。制度更新不及時(shí)給黨內(nèi)法規(guī)有效運(yùn)行造成了負(fù)面作用，不僅增加了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行成本，而且不利于整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。尤其是，在黨內(nèi)法規(guī)更新模式存在“地方對(duì)標(biāo)中央”的情況下，地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體缺乏對(duì)當(dāng)?shù)刂贫拳h(huán)境實(shí)際變化情況進(jìn)行評(píng)估和反饋的積極性，如當(dāng)下大多數(shù)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)尚未建立黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估和反饋機(jī)制。

四、提升黨內(nèi)法規(guī)制度效能的路徑選擇

（一）全方位完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備程度既決定著中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的實(shí)際效果，也是中國(guó)共產(chǎn)黨成其為現(xiàn)代型政黨的重要標(biāo)志。盡管黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+4”基本框架也得以建立，但是離“前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成”的完備狀態(tài)還有很大差距。因此，提升黨內(nèi)法規(guī)制度效能的首要路徑是全方位完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

第一，注重黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，提升黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)質(zhì)量。一方面，要規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的條款內(nèi)容，促進(jìn)文本規(guī)定的科學(xué)化。在規(guī)范意義上，黨內(nèi)法規(guī)的條款規(guī)定既要符合“黨言黨語(yǔ)”，又要符合“法言法語(yǔ)”，但是在涉及權(quán)限劃分、職能職責(zé)、督責(zé)追責(zé)等具體內(nèi)容的條款規(guī)定上應(yīng)當(dāng)盡量滿(mǎn)足“法言法語(yǔ)”的特征，應(yīng)做到內(nèi)容表述具體、適用情況明確、責(zé)任關(guān)系指向穩(wěn)定。在技術(shù)路線(xiàn)上，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)家法律的條款設(shè)置方式，逐步形成穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)文本體例，這樣既便于黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，也有助于黨內(nèi)法規(guī)的解釋適用。另一方面，加快黨內(nèi)法規(guī)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)平衡。雖然制度的體量是新制度主義測(cè)量制度有效性的重要指標(biāo)，但是“結(jié)構(gòu)與功能互賴(lài)共生”[23]，制度的結(jié)構(gòu)能夠從根本上決定著制度的功能為何以及制度的效能如何。從黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展歷程來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨為了解決黨的建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題而逐步制定與修訂的，這體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)體系的形成具有很強(qiáng)的實(shí)踐邏輯。這種制度形成邏輯雖然有助于解決實(shí)際問(wèn)題，但是在清理、評(píng)估體制機(jī)制不健全的情況下，很容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)失衡。針對(duì)當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨章為本的前提下，調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)的具體類(lèi)型，盡量避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)類(lèi)型劃分不清或重合的情況。此外，還應(yīng)當(dāng)加大“準(zhǔn)則”“條例”“規(guī)則”主干法規(guī)的數(shù)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的制度體系結(jié)構(gòu)。

第二，制定科學(xué)可行的配套黨內(nèi)法規(guī)。為了進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)的制度效能，應(yīng)積極發(fā)揮配套黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際作用。一方面，制定的配套黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)實(shí)需要性和切實(shí)可行性。制定配套黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持配套立規(guī)的原則和目標(biāo)，即以增強(qiáng)上位黨內(nèi)法規(guī)的切實(shí)可行性為目標(biāo)，不能直接照搬上位黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使配套法規(guī)真正發(fā)揮將上位法規(guī)的“制度文本”轉(zhuǎn)化為“制度效能”的功能作用。可以從機(jī)制程序上完善配套立規(guī)工作，加強(qiáng)配套立規(guī)前的調(diào)研評(píng)估機(jī)制，做到在需要配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)公布時(shí)就包含配套立規(guī)的條文規(guī)定。同時(shí)，地方黨委制定貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的辦法、細(xì)則等配套法規(guī)時(shí)應(yīng)組建包含專(zhuān)家學(xué)者在內(nèi)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)是否需要配套進(jìn)行論證，同時(shí)對(duì)制定出來(lái)的配套黨內(nèi)法規(guī)是否符合“明確、具體，具有針對(duì)性、可操作性”進(jìn)行評(píng)估。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方配套黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，及時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜的配套法規(guī)。由于地方黨委是落實(shí)中央黨內(nèi)法規(guī)和中央規(guī)范性文件的主體，它們需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定很多具體的配套法規(guī)。地方黨委應(yīng)依托黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，定期對(duì)配套法規(guī)的實(shí)效性進(jìn)行評(píng)估，清理不符合實(shí)際情況發(fā)展要求或者存在重復(fù)配套、配套模糊等問(wèn)題的配套法規(guī)。并且，地方黨委制定的配套法規(guī)應(yīng)更加注重整體配套類(lèi)型，而地方黨的不同工作部門(mén)制定配套法規(guī)時(shí)應(yīng)突出單項(xiàng)配套類(lèi)型，從而優(yōu)化配套法規(guī)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高配套法規(guī)的科學(xué)性。

（二）培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人的法治意識(shí)和法治能力

作為能動(dòng)性因素，黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人能夠連通制度和環(huán)境，他們的思想認(rèn)知和能力素質(zhì)無(wú)疑將關(guān)系到制度的實(shí)施效果。黨內(nèi)法規(guī)與黨的規(guī)矩等相比更加突出法治意識(shí)、法治思維和法治技術(shù)的運(yùn)用，因而要不斷培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人的法治意識(shí)和法治能力，提升黨內(nèi)法規(guī)的制度效能。

第一，培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人的法治意識(shí)。一方面，各級(jí)黨組織要善于利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高黨員法治意識(shí)的培養(yǎng)效率。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨注重黨的革命性、先進(jìn)性建設(shè)，成功塑造了立黨為公、執(zhí)政為民、廉潔奉公等政黨形象。但是，嚴(yán)峻的腐敗形勢(shì)表明，作為個(gè)體黨員的法治意識(shí)亟待提高。各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)充當(dāng)其黨員法治培養(yǎng)的責(zé)任主體，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)黨員個(gè)體的法治知識(shí)學(xué)習(xí)活動(dòng)進(jìn)行留痕管理，并靈活檢查他們的學(xué)習(xí)情況，從而影響他們?nèi)粘５乃枷胝J(rèn)知和行為偏好。另一方面，可以通過(guò)營(yíng)造法治文化氛圍，鞏固黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員的法治意識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)制度效能發(fā)揮的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”“良法善治”。文化對(duì)人的行為具有潛移默化的作用，在實(shí)踐中，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部雖然也能意識(shí)到執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)需要法治思維和法治意識(shí)，但是受傳統(tǒng)人治思想、家長(zhǎng)制思想等不良文化的影響，他們還是會(huì)將自身置于黨組織和黨內(nèi)法規(guī)制度之上，嚴(yán)重阻礙黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行[24]。營(yíng)造法治文化需要黨內(nèi)和黨外共同發(fā)力，以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)原則，加大黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的宣傳普及力度。同時(shí)，還應(yīng)完善法治文化建設(shè)的硬件設(shè)施，如可以給予不同層級(jí)的黨組織設(shè)立“法治文化室”等場(chǎng)地的權(quán)限，對(duì)不同層級(jí)的黨組織加強(qiáng)法治文化建設(shè)提供專(zhuān)項(xiàng)資金支持。

第二，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度相關(guān)人的法治能力。目前，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是黨內(nèi)教育學(xué)習(xí)的重點(diǎn)對(duì)象，可以依托各級(jí)黨校（行政學(xué)院）、“理論學(xué)習(xí)中心小組”等組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)他們對(duì)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)其法治能力。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部遵循法定程序來(lái)辦事是其法治能力的具體體現(xiàn)，可以通過(guò)發(fā)揮巡視巡察制度的“探頭”作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵循法定程序辦事的監(jiān)督力度，反向促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提升。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重普通黨員的法治能力培養(yǎng)，因?yàn)槠胀h員只有具備一定的法治能力才能夠更好地履行民主監(jiān)督的義務(wù)和責(zé)任，不再僅是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的“受眾”。在基層法治建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)重視普通黨員的作用，拓展普通黨員法治參與的機(jī)會(huì)和途徑，讓他們能夠在法治實(shí)踐中鍛煉自身的法治能力。當(dāng)然，無(wú)論是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通黨員，增強(qiáng)其法治能力還需要相應(yīng)的制度機(jī)制加以保障，否則法治能力培養(yǎng)的成果很難持續(xù)保持和運(yùn)用。

（三）提升黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境的契合度

黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性要求其具有一定的穩(wěn)定性，但是環(huán)境卻在時(shí)刻變化之中，這就需要不斷提升黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境的契合度，并且需要制度機(jī)制加以保障。

第一，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與制度環(huán)境高質(zhì)量互動(dòng)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)積極汲取制度環(huán)境中的有利因素。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)繼續(xù)汲取國(guó)家法律體系運(yùn)行中的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、備案審查、實(shí)施評(píng)估等環(huán)節(jié)進(jìn)一步規(guī)范化。黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)汲取公共政策執(zhí)行的有益經(jīng)驗(yàn)，比如數(shù)字時(shí)代公共政策執(zhí)行的創(chuàng)新形式、公共政策執(zhí)行偏差的原因機(jī)制等，讓黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行更加科學(xué)有效。同時(shí)，地方和基層社會(huì)是落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制定目標(biāo)的重要場(chǎng)域，各級(jí)地方黨委和基層黨委在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時(shí)應(yīng)從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的實(shí)際情況，尤其是實(shí)施某部具體的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)要調(diào)研這一領(lǐng)域內(nèi)已有的制度規(guī)范，做到不沖突、不重復(fù)。另一方面，大力營(yíng)造有利于黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的外部環(huán)境。新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際效能，這為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政治支撐，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，為黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行提供政治環(huán)境保障。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體容易受到社會(huì)文化環(huán)境的影響，可以多開(kāi)展法治教育活動(dòng)，用法治案例警示黨員，營(yíng)造良好的法治文化。

第二，建立健全黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨擁有9600多萬(wàn)名黨員、490多萬(wàn)個(gè)基層黨組織，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)情況在各地可能有很大差異，但現(xiàn)在僅有福建省、四川省明確公布了黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的規(guī)定辦法。作為長(zhǎng)期執(zhí)政黨，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不能被動(dòng)等待制度環(huán)境的變化，而應(yīng)主動(dòng)評(píng)估，及時(shí)把握黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和制度環(huán)境發(fā)生的變化。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，可以將中央和地方的黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議作為評(píng)估的機(jī)構(gòu)主體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估工作，應(yīng)明確出席會(huì)議人員的評(píng)估責(zé)任，尤其應(yīng)加大不同領(lǐng)域的部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)是否符合環(huán)境變化的調(diào)研力度。此外，各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議是總結(jié)和研判黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際適用情況的重要形式，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議制度化。如“全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議”已經(jīng)召開(kāi)兩屆了，應(yīng)將這一會(huì)議制度固定下來(lái)，優(yōu)化各地匯報(bào)黨內(nèi)法規(guī)工作的議程、程序和機(jī)制，及時(shí)掌握全國(guó)各地黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的動(dòng)態(tài)和問(wèn)題，并形成意見(jiàn)反饋機(jī)制。