蹄疾步穩(wěn)，構(gòu)建可持續(xù)的養(yǎng)老保險籌資體系

■文／湯曉莉

人口深度老齡化背景下，如何提升法定養(yǎng)老保險籌資能力，確保養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前世界各國亟待解決的現(xiàn)實難題。為此，中國政府系統(tǒng)謀劃、整體設(shè)計，不斷拓寬籌資渠道，積極推動投資運營，可持續(xù)的養(yǎng)老保險籌資體系正在逐步形成。

多措并舉 拓展養(yǎng)老保險基金源頭活水

舉措一：通過保費征繳和財政補助，確保當(dāng)期養(yǎng)老保險待遇足額發(fā)放?；攫B(yǎng)老保險制度是多層次養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，是實現(xiàn)公民老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)性制度安排。中國政府高度重視基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)，從上世紀80 年代開始，經(jīng)過幾十年的改革和發(fā)展，建成了覆蓋各類人群的制度，覆蓋人數(shù)超過10 億人。其中，就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險制度，單位就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險費由用人單位按照本單位職工工資總額的16%繳納、職工按照本人繳費工資的8%繳納；無雇工的工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險費按照當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY（60%到300%之間可自選）的20%繳納。非就業(yè)人員參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，自主選擇檔次繳費。中國政府在強化長繳多得、多繳多得激勵機制的同時，近年來持續(xù)加大中央財政補助力度，專項用于確?；攫B(yǎng)老保險待遇發(fā)放。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，2021 年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入約4.4 萬億元。其中征繳收入3.5 萬億元，財政補助約6600億元，這兩部分加起來超過4.1 萬億元，在整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險收入中的占比超過了90%。

舉措二：設(shè)立全國社會保障基金，應(yīng)對人口老齡化高峰支出需要。中國于1999 年進入老齡化社會，2004 年年底65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.6%，2021 年達到14.2%，步入中度老齡化社會。和其他國家相比，中國人口老齡化進程具有基數(shù)大、速度快、未富先老等特點。為應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，中國于2000 年設(shè)立全國社會保障基金，作為中央政府集中的社會保障戰(zhàn)略儲備，用于對人口老齡化高峰時期養(yǎng)老保險等社會保障支出進行補充和調(diào)劑。這個基金主要由中央財政預(yù)算撥款、基金投資收益和經(jīng)國務(wù)院批準的其他方式籌集的資金等構(gòu)成。

截至2021 年年底，全國社會保障基金權(quán)益接近2.6 萬億元。最近兩年，為應(yīng)對新冠肺炎疫情的影響，全國社會保障基金動用了500 億元，用于彌補實施階段性減免養(yǎng)老保險費政策后部分省份的養(yǎng)老保險基金缺口。

舉措三：劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?，彌補視同繳費基金缺口。上世紀90 年代，為助力國有企業(yè)改革，在全國范圍內(nèi)快速推開基本養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院發(fā)文明確把參保職工未繳費的工作年限認定為視同繳費年限，折算一部分養(yǎng)老保險待遇。隨著制度運行，這部分隱性債務(wù)顯性為基金缺口。為彌補歷史欠賬，進一步織密扎牢養(yǎng)老保險安全網(wǎng)，2017 年中國政府印發(fā)《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，明確按照10%的比例劃轉(zhuǎn)中央和地方國有以及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)的國有股權(quán)，專項用于彌補因?qū)嵤┮曂U費年限政策所形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。按照“試點先行、分級組織、穩(wěn)步推進”的原則，經(jīng)國務(wù)院批準，2018 年首先在中國聯(lián)通等3 家中央管理企業(yè)、中國再保險等2 家中央金融機構(gòu)以及浙江省和云南省開展試點，2019 年在全國全面推開。截至2020 年年底，中央層面劃轉(zhuǎn)工作已全面完成，共劃轉(zhuǎn)93 家中央企業(yè)和中央金融機構(gòu)國有資本股權(quán)1.68 萬億元，各省也按規(guī)定對國有資本股權(quán)進行了劃轉(zhuǎn)。

開展投資 增強養(yǎng)老保險制度自我造血功能

基本養(yǎng)老保險基金開展市場化投資運營，既是國際通行的做法，也是基本養(yǎng)老保險制度增強自身造血能力、實現(xiàn)基金保值增值的內(nèi)在要求。2015 年，中國政府出臺《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，改變過去基本養(yǎng)老保險基金只能存銀行、買國債的做法，明確實行市場化、多元化投資運營。

中國開展這項工作，主要有以下四個特點。

一是中央集中委托運營。各省根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H預(yù)留一定的支付費用后，確定基本養(yǎng)老保險基金的投資額度，委托給國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)進行投資運營，目前這家機構(gòu)是全國社會保障基金理事會。也就是說，地方如果選擇基本養(yǎng)老保險基金投資運營，就要把資金委托給全國社會保障基金理事會；如果想把資金留在當(dāng)?shù)?，那么就只能存銀行、買國債，不能自己開展投資運營。

二是多元化資產(chǎn)配置?；攫B(yǎng)老保險基金投資要兼顧安全性和收益性。為此，我們明確了基本養(yǎng)老保險基金投資的范圍和比例，目前限于境內(nèi)投資，投資品種包括銀行存款、債券、股票、股權(quán)、股指期貨、國債期貨等，此外還可以通過適當(dāng)方式參與國家重大工程和重大項目建設(shè)投資。需要強調(diào)的是，經(jīng)國務(wù)院同意，中國基本養(yǎng)老保險基金投資承諾保底收益。

三是市場化運營管理。作為國務(wù)院指定的唯一一家基本養(yǎng)老保險基金受托機構(gòu)，全國社會保障基金理事會將地方委托資金的約40%開展直接投資，剩余部分委托給市場化運營的各類金融機構(gòu)開展投資。這些金融機構(gòu)由全國社會保障基金理事會根據(jù)人力資源社會保障部、財政部制定的辦法組織開展評審。

四是多部門協(xié)同監(jiān)管。人力資源社會保障部會同財政部對基本養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)的投資管理業(yè)務(wù)情況實施監(jiān)管。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融行業(yè)主管部門按照各自的職責(zé)，對相關(guān)金融機構(gòu)的經(jīng)營活動進行監(jiān)管。多部門通力合作，共同防范基本養(yǎng)老保險基金投資風(fēng)險。

目前，全國所有省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都開展了基本養(yǎng)老保險基金委托投資工作，委托規(guī)模也取得了突破性增長。2016 年這項工作剛啟動的時候，委托規(guī)模僅3000億元，到2021年年底，委托規(guī)模超過了1.52萬億元。我們預(yù)測，今后每年新增委托投資資金將超過800億元。同時，投資收益也穩(wěn)步提升。截至2021 年年底，基本養(yǎng)老保險基金累計投資收益額超過了2600 億元。年平均投資收益率接近6.5%，遠遠超過了同期的通貨膨脹率和銀行的定期存款利率，較好地實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金保值增值目標，為提升基本養(yǎng)老保險支付能力、確保制度可持續(xù)發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

綜合施策 確保養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展

中國政府在推進基本養(yǎng)老保險制度改革過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗、完善制度。就提升法定養(yǎng)老保險籌資能力、確保養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展方面而言，中國有以下幾點經(jīng)驗可以和其他國家分享：一是立足國情，根據(jù)中國的實際情況確定籌資模式和籌資渠道，近年來又為應(yīng)對疫情影響實現(xiàn)“六穩(wěn)六?！?，適時降低繳費比例，調(diào)整繳費基數(shù)，既量力而行，又盡力而為。二是合理劃分政府、用人單位和個人的養(yǎng)老責(zé)任，既考慮代際公平，又不讓政府背上沉重的財政負擔(dān)。三是在確保安全的前提下，開展投資運營，推動實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的保值增值。四是提前謀劃、預(yù)作準備，既確保當(dāng)期養(yǎng)老保險待遇發(fā)放，又為未來的支付壓力提前做好準備。

隨著人口老齡化的不斷加劇，基本養(yǎng)老保險制度將面臨更加嚴峻的考驗。為此，中國政府一直在加強制度頂層設(shè)計、推進基金開源節(jié)流方面持續(xù)發(fā)力，在“十四五”規(guī)劃中明確提出要“實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，實施漸進式延遲法定退休年齡，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。這些舉措都將助力養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。同時，中國政府希望通過國際研討，加強和世界各國的交流，相互學(xué)習(xí)借鑒，共同破解社保難題，不斷提升養(yǎng)老保險基金的可支付能力，不斷提升養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，更好地順應(yīng)民眾的期待，為促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出貢獻?！?/p>