戰(zhàn)勝“少子化”的“灰犀?！?/h1>
2022-02-09 07:46:18郭佩
中國社會保障 2022年9期
■文／郭佩
人口問題是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，而少子老齡化問題無疑已成為我國在21 世紀面臨的最大“灰犀?！敝?。2021 年5 月，國家統(tǒng)計局公布2020 年總人口數(shù)量為14億1178萬人，出生人口僅為1200萬人，連續(xù)4 年下降，總和生育率為1.3，遠低于維持人口增長所需的2.1。2021 年6 月26 日，中共中央、國務院印發(fā)《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施。
愈演愈烈的少子化“困境”
2019 年，聯(lián)合國在《世界人口展望》報告中預測中國人口從2032 年開始減少，但實際上2020 年中國人口相較上一年僅增加170 萬人。也就是說，我國的人口減少時期可能會提前到來。造成這一情況的原因是老齡化持續(xù)發(fā)展的同時生育率迅速下降。未來較長一段時期，我國將持續(xù)面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力，社會與經(jīng)濟各領域均需不斷調整適應。提高人口生育率對于很多發(fā)達國家來說都是一個棘手問題，日本早在30年前就已面臨少子化挑戰(zhàn)，其應對的經(jīng)驗和教訓值得總結與反思。
“少子化”一詞上世紀90 年代誕生于日本。日本深受少子化之苦，將其稱為“國難”。少子化的不斷加劇已成為日本經(jīng)濟社會發(fā)展的最大困擾之一，對未來人口培養(yǎng)、社會保障制度的可持續(xù)性等帶來諸多負面影響。早在1989年，日本總和生育率跌至1.57，引發(fā)社會關注，并被稱為“1.57 沖擊”，由此日本政府和社會真正開始關注生育率下降的問題。此后出生率一路下滑，到2005 年人口自然增長率跌破零，日本徹底進入人口負增長時代。日本總務省2022 年4 月發(fā)表的數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年10 月1 日，日本總人口比上年減少64.4 萬人，為1 億2250 萬2 千人，降幅再次創(chuàng)歷史新高。日本人口學家鬼頭宏在其著作《2100 年，僅有人口三分之一的日本》中提到，根據(jù)國立社會保障人口問題研究所的預測數(shù)據(jù)推測，到2100 年時日本人口僅有4771 萬人。
突如其來的新冠疫情進一步加快了少子化進程。日本厚生勞動省數(shù)據(jù)顯示，2021 年度日本國內新生兒數(shù)量為80.5 萬人，該數(shù)字僅為二戰(zhàn)后“嬰兒潮”時期最高年出生人口269 萬人的1/3 左右。國立社會保障人口問題研究所曾預測2028 年新出生人口數(shù)為80.9 萬人，如此看來，少子化進程受疫情影響比原先的預測加速了7 年時間。另一方面，婚姻數(shù)量持續(xù)走低，2020年日本的結婚人數(shù)僅為52.5 萬對，比2019 年減少7.4萬對，結婚人數(shù)的減少成為少子化程度加深的“催化劑”。同時，調查還顯示，疫情不僅打破了已婚夫妻的生育計劃，也延遲了未婚人群的結婚計劃。原本，日本很多地方自治體都期待隨著年號變?yōu)椤傲詈汀?，“令和婚”會相應增加，出生人口也會有所上升。但是，疫情的到來已?jīng)無情地將人們的這種美好希望擊碎。
日本：煞費苦心也難挽頹勢
日本政府為了緩解少子化的壓力，可謂煞費苦心。一方面，經(jīng)濟上補貼緩解育兒家庭的壓力，如發(fā)放補助、減免托育費或幼兒園學費，尤其是從2019年開始分階段推進幼兒教育免費制度。另一方面，近些年來，日本注重構建包容支持性的社會環(huán)境，主要包括：解決“待機兒童”的入學問題；穩(wěn)定就業(yè)、減輕年輕人的經(jīng)濟壓力；推動工作方式改革，創(chuàng)建可以幫助女性更好地平衡家庭和工作的社會環(huán)境。同時，不斷完善應對少子化的法律保障和政策內容，努力解決育兒家庭面臨的多種困難。2020年，日本政府在全世代型社會保障研討會上再次圍繞少子化對策進行了集中討論，并決定從2022 年開始將不孕不育治療納入醫(yī)保，減輕患者的家庭負擔。同時也提出未來要繼續(xù)推進男性育兒休假等內容。此外，日本政府擬創(chuàng)設集綜合協(xié)調功能于一體的行政部門——兒童家庭廳，并將設置相關事務的擔當大臣，同時將修訂《育兒護理休業(yè)法》，以促進更多的男性參與育兒。
其實，日本的少子化對策有法律支撐，有清晰明確的對策路線圖，還有全方位的經(jīng)濟保障作為后盾，但為何生育率仍處于低迷？這需要我們總結其中的教訓。
從政策效果來看，日本政府近些年的努力在減緩人口規(guī)?？s小方面起到一定成效。日本如果不采取應對少子化的相應措施，其人口下降情況可能更為嚴重。但其在應對少子化過程中仍有4 個方面的重要教訓。
一是誤判人口趨勢，錯失應對良機。20 世紀70 年代以后日本生育率一路下滑，并沒有引起日本政府重視，直到90 年代后政府才開始推出相應措施。而此時，日本已經(jīng)進入少子化狀態(tài)接近30 年。政策措施出臺過晚是日本少子化嚴重的重要原因之一。
二是偏重生育鼓勵，忽視婚姻因素。影響生育率的不僅有已婚夫妻生育行為，還有一項重要影響指標，即婚姻行為。多年來，日本政府幾乎將全部政策應對放在了鼓勵婚后生育，從而忽視了對未婚人群的政策支持，造成一定的政策偏差。
三是缺少對年輕人就業(yè)、生活壓力的關注。由于日本90 年代后經(jīng)濟長期低迷，雇傭環(huán)境發(fā)生了很大變化，非正規(guī)就業(yè)者不斷增加。非正規(guī)就業(yè)者面臨的重要問題包括工作不穩(wěn)定、收入低、工作時間長、社會保障不足等，經(jīng)濟和生活的不安定直接影響他們結婚和生育。對于這部分人來說，他們并不是不想結婚，而是陷入了“想結婚但結不了婚”的尷尬境地。
四是日本在少子化政策制定過程中，更多地參考了歐美的經(jīng)驗，以歐美的模式去制定日本的政策，也是政策失靈的重要原因。歐美國家的少子化對策是以其固有的習俗、價值觀為前提實施的，如男女在結婚和同居前獨立生活、女性在工作中尋求自我價值的實現(xiàn)、愛情至上原則、父母對子女的職責隨子女成人為止等。但日本有著和歐美國家迥然不同的家庭關系和價值觀，原封不動地移植他國經(jīng)驗造成了少子化政策的失敗。
構建中國模式的“生育友好型”社會
基于日本的經(jīng)驗和教訓，未來我國應該構建中國模式的“生育友好型”社會。
首先，從社會層面來看，從政府到社會、家庭、個人對低生育現(xiàn)狀、危害應形成統(tǒng)一認識，“生育”對于人生不是“減法”，而是“加法”。我國可在政府較高層面成立相關“生育友好促進委員會”，統(tǒng)籌推進生育友好的各項事宜，聯(lián)合企業(yè)和社會各界積極開展多種活動共同構建“生育友好型”社會環(huán)境，如完善公共場所中的母嬰出行友好設施、為育齡女性提供可以平衡家庭和工作的職場環(huán)境等。
其次，積極關注生育重點人群，加強調查研究，對現(xiàn)有人口政策進行系統(tǒng)性評估和研究。政府相關部門可以牽頭或委托企業(yè)、社會組織等加快對“三孩政策”實施后的生育意愿、生育堵點等問題進行系統(tǒng)性評估?；诖隧棓?shù)據(jù)，著眼我國人口的中長期發(fā)展趨勢，及時出臺和調整相關生育鼓勵政策，做到精準研判、有的放矢。同時要鼓勵各地開展適合本地的生育友好行動。
再次，從日本的經(jīng)驗來看，多角度構建家庭支持體系是十分必要且不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。盡管目前我國各地也有針對婦女兒童的相關支持性措施，但是較為分散，尚未構成系統(tǒng)性政策。未來，我國可以探索建立適合本國發(fā)展的從懷孕保健到孕期分娩再到義務教育結束的多階段生育支持體系。可以探討建立政府、企業(yè)、家庭共同分擔的家庭生育津貼基金制度，類似于家庭補貼金，通過分娩補助、子女撫育津貼、教育津貼、多子女家庭生活補助等多樣化形式支持育兒家庭，從一定程度上減輕生育的經(jīng)濟負擔。同時，要完善女性就業(yè)等權益保障，完善延長生育假、實施男性陪產(chǎn)假等福利保障。可以通過稅收優(yōu)惠等福利措施鼓勵單位女員工生育，同時減輕企業(yè)的生育成本。另外，要不斷完善托育服務供給體系，解決年輕人面臨的“想生不敢生，生了無人帶”的困境。目前，我國現(xiàn)有托育機構中僅有不到兩成屬于普惠性的公辦園，大多數(shù)是價格高昂的民營機構，因此，發(fā)展多種形式的普惠性托育服務尤為重要。可以鼓勵市場與社會組織包括企事業(yè)單位興辦托育機構，也可以探索建立如在日本推進的社區(qū)托育、媽媽托育等機制，打通“誰來帶娃”的堵點。這將在很大程度上疏解年輕父母對于生育的后顧之憂。
此外，今后要加強對未婚年輕人的關注，出臺更多利于適齡年輕人結婚的保障性措施。日本應對少子化的教訓中比較重要的一點，就是提高人口生育率，政策的著眼點不僅要關注已婚群體的育兒支持，同時還要給予未婚的年輕人更多包容性支持，從居住、就業(yè)、教育上緩解年輕人的生活壓力。完善面向年輕人的住房市場體系和住房保障體系，減輕其“望房興嘆”“無房結婚”的壓力。另一方面，隨著工作節(jié)奏的加快，年輕人缺少認識戀愛對象的機會，應鼓勵單位、社會組織、社區(qū)等利用周末假期為未婚年輕人提供結識對象的機會，從而提高結婚率。
應對“少子化”，中國在行動。近日，經(jīng)國務院同意，國家衛(wèi)健委、發(fā)展改革委等17 部門印發(fā)《關于進一步完善和落實積極生育支持政策的指導意見》，要求加快建立積極生育支持政策體系。
生育不僅是關乎千家萬戶的個人事項，更是一項嚴峻的公共議題。多措并舉建設生育友好型社會，就是為了消除“生育恐懼”“生育焦慮”，讓人們從“不敢生”到“敢生”，最終促進人口代際均衡發(fā)展?！?/p>
■文／郭佩
人口問題是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，而少子老齡化問題無疑已成為我國在21 世紀面臨的最大“灰犀?！敝?。2021 年5 月，國家統(tǒng)計局公布2020 年總人口數(shù)量為14億1178萬人，出生人口僅為1200萬人，連續(xù)4 年下降，總和生育率為1.3，遠低于維持人口增長所需的2.1。2021 年6 月26 日，中共中央、國務院印發(fā)《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、清理和廢止相關處罰規(guī)定，配套實施積極生育支持措施。
愈演愈烈的少子化“困境”
2019 年，聯(lián)合國在《世界人口展望》報告中預測中國人口從2032 年開始減少，但實際上2020 年中國人口相較上一年僅增加170 萬人。也就是說，我國的人口減少時期可能會提前到來。造成這一情況的原因是老齡化持續(xù)發(fā)展的同時生育率迅速下降。未來較長一段時期，我國將持續(xù)面臨人口長期均衡發(fā)展的壓力，社會與經(jīng)濟各領域均需不斷調整適應。提高人口生育率對于很多發(fā)達國家來說都是一個棘手問題，日本早在30年前就已面臨少子化挑戰(zhàn)，其應對的經(jīng)驗和教訓值得總結與反思。
“少子化”一詞上世紀90 年代誕生于日本。日本深受少子化之苦，將其稱為“國難”。少子化的不斷加劇已成為日本經(jīng)濟社會發(fā)展的最大困擾之一，對未來人口培養(yǎng)、社會保障制度的可持續(xù)性等帶來諸多負面影響。早在1989年，日本總和生育率跌至1.57，引發(fā)社會關注，并被稱為“1.57 沖擊”，由此日本政府和社會真正開始關注生育率下降的問題。此后出生率一路下滑，到2005 年人口自然增長率跌破零，日本徹底進入人口負增長時代。日本總務省2022 年4 月發(fā)表的數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年10 月1 日，日本總人口比上年減少64.4 萬人，為1 億2250 萬2 千人，降幅再次創(chuàng)歷史新高。日本人口學家鬼頭宏在其著作《2100 年，僅有人口三分之一的日本》中提到，根據(jù)國立社會保障人口問題研究所的預測數(shù)據(jù)推測，到2100 年時日本人口僅有4771 萬人。
突如其來的新冠疫情進一步加快了少子化進程。日本厚生勞動省數(shù)據(jù)顯示，2021 年度日本國內新生兒數(shù)量為80.5 萬人，該數(shù)字僅為二戰(zhàn)后“嬰兒潮”時期最高年出生人口269 萬人的1/3 左右。國立社會保障人口問題研究所曾預測2028 年新出生人口數(shù)為80.9 萬人，如此看來，少子化進程受疫情影響比原先的預測加速了7 年時間。另一方面，婚姻數(shù)量持續(xù)走低，2020年日本的結婚人數(shù)僅為52.5 萬對，比2019 年減少7.4萬對，結婚人數(shù)的減少成為少子化程度加深的“催化劑”。同時，調查還顯示，疫情不僅打破了已婚夫妻的生育計劃，也延遲了未婚人群的結婚計劃。原本，日本很多地方自治體都期待隨著年號變?yōu)椤傲詈汀?，“令和婚”會相應增加，出生人口也會有所上升。但是，疫情的到來已?jīng)無情地將人們的這種美好希望擊碎。
日本：煞費苦心也難挽頹勢
日本政府為了緩解少子化的壓力，可謂煞費苦心。一方面，經(jīng)濟上補貼緩解育兒家庭的壓力，如發(fā)放補助、減免托育費或幼兒園學費，尤其是從2019年開始分階段推進幼兒教育免費制度。另一方面，近些年來，日本注重構建包容支持性的社會環(huán)境，主要包括：解決“待機兒童”的入學問題；穩(wěn)定就業(yè)、減輕年輕人的經(jīng)濟壓力；推動工作方式改革，創(chuàng)建可以幫助女性更好地平衡家庭和工作的社會環(huán)境。同時，不斷完善應對少子化的法律保障和政策內容，努力解決育兒家庭面臨的多種困難。2020年，日本政府在全世代型社會保障研討會上再次圍繞少子化對策進行了集中討論，并決定從2022 年開始將不孕不育治療納入醫(yī)保，減輕患者的家庭負擔。同時也提出未來要繼續(xù)推進男性育兒休假等內容。此外，日本政府擬創(chuàng)設集綜合協(xié)調功能于一體的行政部門——兒童家庭廳，并將設置相關事務的擔當大臣，同時將修訂《育兒護理休業(yè)法》，以促進更多的男性參與育兒。
其實，日本的少子化對策有法律支撐，有清晰明確的對策路線圖，還有全方位的經(jīng)濟保障作為后盾，但為何生育率仍處于低迷？這需要我們總結其中的教訓。
從政策效果來看，日本政府近些年的努力在減緩人口規(guī)?？s小方面起到一定成效。日本如果不采取應對少子化的相應措施，其人口下降情況可能更為嚴重。但其在應對少子化過程中仍有4 個方面的重要教訓。
一是誤判人口趨勢，錯失應對良機。20 世紀70 年代以后日本生育率一路下滑，并沒有引起日本政府重視，直到90 年代后政府才開始推出相應措施。而此時，日本已經(jīng)進入少子化狀態(tài)接近30 年。政策措施出臺過晚是日本少子化嚴重的重要原因之一。
二是偏重生育鼓勵，忽視婚姻因素。影響生育率的不僅有已婚夫妻生育行為，還有一項重要影響指標，即婚姻行為。多年來，日本政府幾乎將全部政策應對放在了鼓勵婚后生育，從而忽視了對未婚人群的政策支持，造成一定的政策偏差。
三是缺少對年輕人就業(yè)、生活壓力的關注。由于日本90 年代后經(jīng)濟長期低迷，雇傭環(huán)境發(fā)生了很大變化，非正規(guī)就業(yè)者不斷增加。非正規(guī)就業(yè)者面臨的重要問題包括工作不穩(wěn)定、收入低、工作時間長、社會保障不足等，經(jīng)濟和生活的不安定直接影響他們結婚和生育。對于這部分人來說，他們并不是不想結婚，而是陷入了“想結婚但結不了婚”的尷尬境地。
四是日本在少子化政策制定過程中，更多地參考了歐美的經(jīng)驗，以歐美的模式去制定日本的政策，也是政策失靈的重要原因。歐美國家的少子化對策是以其固有的習俗、價值觀為前提實施的，如男女在結婚和同居前獨立生活、女性在工作中尋求自我價值的實現(xiàn)、愛情至上原則、父母對子女的職責隨子女成人為止等。但日本有著和歐美國家迥然不同的家庭關系和價值觀，原封不動地移植他國經(jīng)驗造成了少子化政策的失敗。
構建中國模式的“生育友好型”社會
基于日本的經(jīng)驗和教訓，未來我國應該構建中國模式的“生育友好型”社會。
首先，從社會層面來看，從政府到社會、家庭、個人對低生育現(xiàn)狀、危害應形成統(tǒng)一認識，“生育”對于人生不是“減法”，而是“加法”。我國可在政府較高層面成立相關“生育友好促進委員會”，統(tǒng)籌推進生育友好的各項事宜，聯(lián)合企業(yè)和社會各界積極開展多種活動共同構建“生育友好型”社會環(huán)境，如完善公共場所中的母嬰出行友好設施、為育齡女性提供可以平衡家庭和工作的職場環(huán)境等。
其次，積極關注生育重點人群，加強調查研究，對現(xiàn)有人口政策進行系統(tǒng)性評估和研究。政府相關部門可以牽頭或委托企業(yè)、社會組織等加快對“三孩政策”實施后的生育意愿、生育堵點等問題進行系統(tǒng)性評估?；诖隧棓?shù)據(jù)，著眼我國人口的中長期發(fā)展趨勢，及時出臺和調整相關生育鼓勵政策，做到精準研判、有的放矢。同時要鼓勵各地開展適合本地的生育友好行動。
再次，從日本的經(jīng)驗來看，多角度構建家庭支持體系是十分必要且不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。盡管目前我國各地也有針對婦女兒童的相關支持性措施，但是較為分散，尚未構成系統(tǒng)性政策。未來，我國可以探索建立適合本國發(fā)展的從懷孕保健到孕期分娩再到義務教育結束的多階段生育支持體系。可以探討建立政府、企業(yè)、家庭共同分擔的家庭生育津貼基金制度，類似于家庭補貼金，通過分娩補助、子女撫育津貼、教育津貼、多子女家庭生活補助等多樣化形式支持育兒家庭，從一定程度上減輕生育的經(jīng)濟負擔。同時，要完善女性就業(yè)等權益保障，完善延長生育假、實施男性陪產(chǎn)假等福利保障。可以通過稅收優(yōu)惠等福利措施鼓勵單位女員工生育，同時減輕企業(yè)的生育成本。另外，要不斷完善托育服務供給體系，解決年輕人面臨的“想生不敢生，生了無人帶”的困境。目前，我國現(xiàn)有托育機構中僅有不到兩成屬于普惠性的公辦園，大多數(shù)是價格高昂的民營機構，因此，發(fā)展多種形式的普惠性托育服務尤為重要。可以鼓勵市場與社會組織包括企事業(yè)單位興辦托育機構，也可以探索建立如在日本推進的社區(qū)托育、媽媽托育等機制，打通“誰來帶娃”的堵點。這將在很大程度上疏解年輕父母對于生育的后顧之憂。
此外，今后要加強對未婚年輕人的關注，出臺更多利于適齡年輕人結婚的保障性措施。日本應對少子化的教訓中比較重要的一點，就是提高人口生育率，政策的著眼點不僅要關注已婚群體的育兒支持，同時還要給予未婚的年輕人更多包容性支持，從居住、就業(yè)、教育上緩解年輕人的生活壓力。完善面向年輕人的住房市場體系和住房保障體系，減輕其“望房興嘆”“無房結婚”的壓力。另一方面，隨著工作節(jié)奏的加快，年輕人缺少認識戀愛對象的機會，應鼓勵單位、社會組織、社區(qū)等利用周末假期為未婚年輕人提供結識對象的機會，從而提高結婚率。
應對“少子化”，中國在行動。近日，經(jīng)國務院同意，國家衛(wèi)健委、發(fā)展改革委等17 部門印發(fā)《關于進一步完善和落實積極生育支持政策的指導意見》，要求加快建立積極生育支持政策體系。
生育不僅是關乎千家萬戶的個人事項，更是一項嚴峻的公共議題。多措并舉建設生育友好型社會，就是為了消除“生育恐懼”“生育焦慮”，讓人們從“不敢生”到“敢生”，最終促進人口代際均衡發(fā)展?！?/p>
