歐盟社會保護與福利國家的未來

■文／安娜·黛爾蒙托波羅

當(dāng)今世界具有顛覆性、不確定性和波動性，在此新形勢下，歐盟委員會組建了“歐盟社會保護與福利國家的未來高級別專家組（HLG）”，成員為歐盟各成員國在社會保護方面具有真正經(jīng)驗的高級別專家。HLG 的使命是針對福利制度改革提出意見和建議，同時研究勞動力市場經(jīng)濟與不斷變化的勞動世界之間的相互聯(lián)系，并將于2022 年年底前發(fā)布報告。在工作方式上，HLG 負責(zé)通知成員國和社會伙伴，并與其在國家和歐盟層面上開展合作。

到了再次作出改革的時候了

福利制度是歐洲社會政策的核心。早在1881 年福利國家的建立基礎(chǔ)奠定之時，德國首相俾斯麥就明確表示：國家應(yīng)向有需要的民眾伸出“危難中的援手……這不是施舍，而是一種權(quán)利”。時至今天，歐盟始終積極致力于這一宗旨，不斷擴大福利國家制度，為民眾提供社會保護。

過去幾個世紀，社會民主黨、基督教民主黨、自由黨等不同的歐洲政黨之間相互滲透，如今，盡管27 個歐盟成員國之間各有差異，但依然有許多共通之處并建立了大致相同的原則。在我擔(dān)任歐盟就業(yè)、社會事務(wù)和機會均等專員期間，歐盟面臨著聯(lián)盟擴大和新成員國加入帶來的挑戰(zhàn)。尤其是對于新加入者，一切都在快速改變，因此福利國家制度面臨許多重大改革，其中也需要各國和地區(qū)聯(lián)合市政當(dāng)局、社會伙伴（工會和雇主）及民間社會團體相互協(xié)調(diào)配合。

過去15 年，歐洲遭遇嚴重的經(jīng)濟、政治和資源危機，如今更面臨疫情、戰(zhàn)爭和能源危機；與此同時，氣候變化、數(shù)字化、人口結(jié)構(gòu)改變也給我們帶來嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在危機和挑戰(zhàn)并存的情況下，到了再次對福利國家制度作出改革的時候了。

如何共同推動改革？HLG 的一項主要任務(wù)是與社會團體開展國家和歐盟層面的合作，并在分析完政策選擇后向歐盟委員會提出相關(guān)建議。由于社會福利制度的運行和工作方式與其他制度不同，因此HLG 必須考慮勞動力市場和經(jīng)濟的變化，以及成員國社會保護制度的多樣性，同時關(guān)注社會保護與教育、醫(yī)療、住房等其他方面政策之間的相互聯(lián)系。

HLG的運行方式

HLG 的運行分為三個階段：明確大趨勢和對福利制度的影響，分析趨勢對社會保護制度的設(shè)計和范圍以及社會保護籌資的影響，提出關(guān)于未來社會保護的關(guān)鍵性戰(zhàn)略建議。

明確大趨勢和對福利制度的影響。HLG 明確的四大趨勢對歐盟所有成員國乃至全球各國都具有重要意義。第一是人口結(jié)構(gòu)改變。全球部分地區(qū)經(jīng)歷了“人口爆炸”，例如非洲，但也有部分地區(qū)與之完全相反，例如歐洲，人口出現(xiàn)減少。

人口結(jié)構(gòu)改變的影響首先表現(xiàn)為勞動力市場人口減少。其次是生育率下降，歐洲女性生育年齡通常在30 歲以后，東歐和南歐地區(qū)國家的生育年齡甚至高于35 歲。再次，移民和歐盟內(nèi)部人口流動，尤其是非洲、中東地區(qū)、巴基斯坦和阿富汗國家人口的涌入，導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，出現(xiàn)大量單親家庭甚至同性家庭。最后，各年齡段的貧困發(fā)生率不同。目前，我們面臨的挑戰(zhàn)之一是確保各代人口獲得社會保護。因此，人口結(jié)構(gòu)變化反映出在養(yǎng)老金改革等方面還存在問題。

第二是不斷變化的勞動世界。從平臺就業(yè)到數(shù)字技能需求，勞動力市場上的一切都在不斷改變。盡管過去20 年，歐盟就業(yè)率整體有所提高，但就業(yè)形式與以往不同，非標準就業(yè)形態(tài)增加；總收入中勞動收入比重下降，即意味著個人收入較過去減少；存在收入不公（私有部門尤其嚴重）和工作貧窮的情況，同時還面臨財富不公和社會流動性的下降。此外，遠程辦公等新挑戰(zhàn)的出現(xiàn)也在影響著未來的工作前景。需要注意的是，勞動世界的改變會對福利國家產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

第三是數(shù)字化和技術(shù)變革。技術(shù)和數(shù)字化導(dǎo)致工作兩極分化——許多崗位或流失或轉(zhuǎn)型，但服務(wù)類崗位需求大幅增長。由于教育和數(shù)字技術(shù)會對就業(yè)前景產(chǎn)生強烈影響，因此我們亟需對教育體系和終身學(xué)習(xí)體系作出根本性改革，尤其是培養(yǎng)民眾的數(shù)字技能。此外，數(shù)字化或?qū)⒓觿‖F(xiàn)有的社會分化。在西方國家，不公平和分化往往引發(fā)民眾抗議，如不及時遏制將置政治制度于風(fēng)險之中。

當(dāng)然，數(shù)字化和技術(shù)變革也能帶來優(yōu)勢，例如在醫(yī)療制度、公共管理等方面創(chuàng)造機遇，為民眾提供更好的生活；公民也可以通過數(shù)字學(xué)習(xí)、健康類應(yīng)用軟件等數(shù)字平臺提升個人價值。

第四是氣候變化和綠色轉(zhuǎn)型。目前，與氣候有關(guān)的極端事件已導(dǎo)致巨大的健康和物質(zhì)損失，因此需要醫(yī)療體系的支持并為遭受物質(zhì)損失的群體提供幫助，同時對生產(chǎn)（特別是農(nóng)業(yè)）、消費和勞動力市場（行業(yè)層面）作出相應(yīng)調(diào)整。綠色轉(zhuǎn)型則要求工作轉(zhuǎn)型，解決能源貧困問題，例如《巴黎協(xié)定》要求相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革生產(chǎn)模式，減少二氧化碳排放量。

社會保護制度的設(shè)計和范圍以及社會保護籌資。針對社會保護制度的設(shè)計與覆蓋范圍，HLG 采用生命周期法，即關(guān)注早期家庭生活、工作生涯、老年三個時期，同時考慮每一時期的所有福利功能。

第一是早期家庭生活。針對早期家庭生活，需要考慮的問題包括“家庭政策”的演變及政策目標（例如解決兒童貧困，推動兒童發(fā)展），促進女性就業(yè)，提升財政可持續(xù)性，以及改革中面臨的基于個人還是家庭權(quán)益的政策選擇。早期家庭生活尤其需關(guān)注青年時期，隨著青年時段變長并表現(xiàn)出鮮明活力，青年人如何進入勞動力市場，如何將教育與不斷變化的勞動力市場相匹配成為關(guān)注重點。非標準就業(yè)是青年群體面臨的一大重要問題，往往會導(dǎo)致工作的碎片化和低水平收入，阻礙他們獲得社會保護并影響國民保障權(quán)利。為此，HLG 試圖將全民待遇與基于經(jīng)濟狀況調(diào)查的社會保護待遇相結(jié)合，致力于提供一種專為青年人設(shè)計的福利。

第二是工作生涯。社會保護可以促使勞動者獲得體面收入并為其工作生涯提供適當(dāng)保障。在歐洲，集體談判是確保生產(chǎn)成果獲得公平分配的一項非常重要的舉措，遺憾的是，如今部分行業(yè)中集體談判的影響已經(jīng)不比從前。而且隨著非標準就業(yè)形態(tài)的興起，需要將該形態(tài)下的從業(yè)人員納入社會保護覆蓋范圍，同時解決巨大的成本支付問題。此外，考慮到傳統(tǒng)的收入支持手段可能不足以應(yīng)對新風(fēng)險，必須將體面收入的總目標與工作激勵相結(jié)合。為此，所有成員國設(shè)立了最低收入保障，但各國標準（例如中位數(shù)收入比例）存在差異。

第三是老年生活。為確保老年獲得充足的勞動收入，在老年政策、勞動力市場政策、教育和終身學(xué)習(xí)之間建立密切聯(lián)系極為重要，這也意味著需要向所有年齡段人口提供終身學(xué)習(xí)的機會，提供全民就業(yè)的機會，提高政策靈活性。目前，部分成員國已開始試行根據(jù)年齡決定工時。此外，長期護理是歐洲國家當(dāng)前面臨的一項難題，大量80 歲以上的老年人口需要得到照料，未來預(yù)計長期護理需求將顯著增加。從事護理工作的人員往往是女性，尤其是移民婦女，因此承擔(dān)護理責(zé)任的養(yǎng)老金補助對她們尤其重要。

另外，社會保護籌資是歐洲面臨的最大問題之一。前文指出的危機和大趨勢要求我們投入大量的資金支持，但受能源危機和戰(zhàn)爭影響，歐洲經(jīng)濟下滑且需要轉(zhuǎn)移資金用于防御，因此難以滿足新形勢下的需要。鑒于目前的社會支出籌資方式表現(xiàn)出一定程度的不公平性和低效性，我們計劃擴大勞動力市場范圍內(nèi)外的稅基，觀察工資稅能否作為社會保護和福利支出的主要資金來源，同時探索其他可能的籌資方式。

我們能得出的結(jié)論是，歐洲福利國家的設(shè)計能夠為民眾提供有效的社會保護。在危機和挑戰(zhàn)并存的當(dāng)前，面對需求和風(fēng)險的快速改變，我們將繼續(xù)保持福利國家的質(zhì)量，確保人民仍能獲得有尊嚴、受尊重的保護?！?/p>