養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌央地支出責任分擔的制度邏輯與推進路徑

劉明慧 王 婷 齊海鵬

（東北財經(jīng)大學，大連 116025）

內(nèi)容提要：科學合理的中央與地方支出責任分擔是保障養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌良性運行的必要舉措，也是權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系的構(gòu)成環(huán)節(jié)。秉承不斷提升養(yǎng)老保險公平性、效率性與可持續(xù)的制度理念，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次經(jīng)歷了由低到高的演進脈絡(luò)，與之相應(yīng)的是中央與地方的支出責任分擔呈現(xiàn)出由高度分權(quán)到高度集中的邏輯變遷過程?；谖覈七M養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實約束，從初期和成熟期兩個階段構(gòu)建中央與地方的支出責任分擔機制是合意性的路徑選項。

一、問題的提出

實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是“十四五”時期我國養(yǎng)老保險制度改革的目標之一，也是保障養(yǎng)老保險制度公平性與可持續(xù)的重要路徑，更是充分發(fā)揮社會保障再分配功能以實現(xiàn)共同富裕的必要措施。其中，厘清中央與地方支出責任分擔與優(yōu)化支出責任分擔結(jié)構(gòu)是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的內(nèi)在環(huán)節(jié)，也是縱深有效實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的機制保障。我國自20世紀90年代建立養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次經(jīng)歷了從縣級、省級到全國的階段性變化脈絡(luò)。1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確指出“為有利于提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次和加強宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡”。2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》明確提出“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”，之后，國家“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃都強調(diào)將基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌作為制度改革的目標取向。2021年中央經(jīng)濟工作會議再次提出“推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”，2022年2月21日發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》進一步明確盡快實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌意蘊養(yǎng)老保險制度在全國層面達成養(yǎng)老保險權(quán)益共享與風險共擔，關(guān)涉養(yǎng)老保險財務(wù)的統(tǒng)收統(tǒng)支與制度要素的全國統(tǒng)一。這一過程實質(zhì)上牽涉地方利益和國家利益，局部利益與全局利益，近期利益與長遠利益的調(diào)整，而統(tǒng)籌層次的漸進提升不僅折射出中央與地方養(yǎng)老保險基金利益分配關(guān)系權(quán)衡的指向——由地方利益上升到國家利益，而且對中央與地方養(yǎng)老保險支出責任分擔機制的調(diào)整也必然帶來影響。為此，隨著2022年我國正式實施養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，如何健全中央與地方間支出責任明晰、分工科學的分配體系，如何合理框定中央與地方分擔支出責任以確保養(yǎng)老保險制度優(yōu)化與高效運行，以及有效解決養(yǎng)老保險在地區(qū)間不平衡不充分問題就成為一個值得研究的議題。

二、中央與地方支出責任上移:養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次漸進調(diào)整的事實特征

養(yǎng)老保險支出責任是指一級政府履行基本養(yǎng)老保險事權(quán)應(yīng)承擔的支出義務(wù)，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老保險收不抵支時的財政補助責任。作為基本公共服務(wù)體系的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，由國家提供基本養(yǎng)老保險具有學理的正當性與實踐的適用性。在應(yīng)然意義上，養(yǎng)老保險制度具有調(diào)節(jié)代內(nèi)和代際間收入再分配的職能，同時，也具有宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，主要表現(xiàn)在作為轉(zhuǎn)移性支出可以影響個人收入而作用于消費需求，以及能夠影響企業(yè)勞動力成本而作用于就業(yè)，因而根據(jù)中央與地方職能劃分的原則理論，養(yǎng)老保險支出責任應(yīng)主要由中央政府承擔。從實然的角度看，由于各國財政體制模式、不同時期制度功能導向與制度運行環(huán)境條件等因素的影響，養(yǎng)老保險中央與地方支出責任分擔中的分權(quán)與集權(quán)及其程度在不同國家及一國不同時期存在著差異，我國于2019年將社會保障與就業(yè)列為中央對地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付事項。

籌資制度、待遇支付制度的設(shè)計與安排兜底的財政補助支出是政府養(yǎng)老保險支出責任的核心所在。其合意目標與有效性就是確保養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性，實踐中的制度改革主線也是圍繞著從公平與效率兩個維度保障養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性來展開。遵循這一邏輯理念，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌選擇實施了由縣級、省級到中央的漸進式路徑，表現(xiàn)為統(tǒng)籌層次逐漸提高與加速推進的特征，相應(yīng)地，不同統(tǒng)籌層次對應(yīng)著不同的中央與地方支出責任劃分機制，養(yǎng)老保險政府支出責任經(jīng)歷了由下移到上收的過程，同時也是養(yǎng)老保險從地方性公共產(chǎn)品逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖怨伯a(chǎn)品的映照。各種統(tǒng)籌層次模式既有一定的合理性，同時也存在相應(yīng)的弊端，從而導致制度為實現(xiàn)更加公平、更有效率與更可持續(xù)的目標而不斷地演變，以期更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平、互濟與支出責任合理分擔。

（一）縣級統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險支出責任下沉的碎片化分割

縣級統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險制度實施起步、層次最低且時間較長的一種模式?？h級統(tǒng)籌的核心要義是由縣級政府自主制定繳費率與計發(fā)制度，并承擔養(yǎng)老保險基金收支缺口的主要彌補支出責任。這種以地方性分割為特征的管理體制與財政分權(quán)改革下的分稅制財政體制相適應(yīng)，雖然可以在很大程度上調(diào)動基層政府管理養(yǎng)老保險的積極性與壓實基層政府管理支出責任，在人口老齡化與人口跨區(qū)域流動程度相對較低的情形下具有一定的可行性。但在公平、效率與可持續(xù)性方面也逐漸暴露出一些問題，一是由于不同地方制度設(shè)計的不統(tǒng)一造成各地企業(yè)繳費負擔，以及待遇支付標準等嚴重不均衡，不利于企業(yè)間公平競爭與保障參保人享有平等的基本權(quán)益。二是制度的分割性固化了地方利益保護，在很大程度上制約了省域內(nèi)地方經(jīng)濟的均衡發(fā)展與省域內(nèi)城鎮(zhèn)化進程。三是縣級統(tǒng)籌引致養(yǎng)老保險基金收入規(guī)模有限，難以充分發(fā)揮養(yǎng)老保險的互濟與收入再分配功能，也不利于提高養(yǎng)老保險基金利用效率。四是加劇地方養(yǎng)老金財政補助支出壓力。分稅制改革后基層財政困難一直是地方財政能力弱化的主要表征，這一方面會制約財政對養(yǎng)老保險兜底支出責任的履行，另一方面在預算約束一定的條件下增加財政養(yǎng)老基金補助會進一步加劇縣級財政壓力，從而對養(yǎng)老保險制度及縣級財政運行的可持續(xù)性帶來負向影響。

（二）省級統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險支出責任上收的區(qū)域性差異

提升統(tǒng)籌層次是消除縣級統(tǒng)籌各種弊端的重要路徑，為此，國家相關(guān)部門相繼出臺了一系列關(guān)于省級統(tǒng)籌的政策。財政部2007年提出“推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”，2017年人力資源和社會保障部、財政部要求“各省在基本養(yǎng)老保險制度等六統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全省基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支”。2018年在建立中央調(diào)劑制度時設(shè)定了省級統(tǒng)籌完成的時間表。2018年-2020年，人力資源和社會保障部加快了指導和督促各省份建立省級統(tǒng)籌制度的進度，《關(guān)于2019年中央和地方預算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》和2019年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》都進一步明確，全面推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，確保各省2020年底前實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。

從實踐效果看，截至2021年12月，我國所有省份都啟動實施了養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次由縣級到省級的提升透視出養(yǎng)老保險政府支出責任分擔機制的實質(zhì)性改革，省級統(tǒng)籌意味著由省級政府對轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險的資源進行配置并承擔養(yǎng)老保險的管理責任，各省有權(quán)確定養(yǎng)老保險的制度要素與相關(guān)政策的實施。這雖然可以在一定程度上緩解縣級統(tǒng)籌帶來的問題，降低省域內(nèi)養(yǎng)老保險負擔的橫向不公平，緩解基層財政養(yǎng)老保險基金收支壓力，增強省域內(nèi)養(yǎng)老保險4續(xù)的暢通性與基本養(yǎng)老權(quán)益的保障性，但養(yǎng)老保險地區(qū)分割的局面沒有得到根本性改變。由于不同省份影響?zhàn)B老保險制度可持續(xù)性的因素，如制度規(guī)定、人口年齡結(jié)構(gòu)、老年人口撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金替代率、退休金標準等各有不同，各省之間養(yǎng)老保險繳費負擔、待遇水平、基金收支平衡壓力與財政負擔等方面仍存在較大的差異，不利于推進地區(qū)間基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。與此同時，疊加我國跨省流動人口規(guī)模的不斷擴大，各省之間繳費負擔的不均衡直4引致企業(yè)人工成本、就業(yè)需求、經(jīng)營績效等方面的不公平競爭，對要素的跨區(qū)域配置與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

省級統(tǒng)籌模式下中央和省共同承擔地方養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性職責。在中央與地方支出責任劃分方面，中央通過調(diào)劑金對地方養(yǎng)老保險基金收支進行調(diào)節(jié)，以及通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)均等化，而省級政府履行制度實施與最終補缺口的支出責任，并在實踐操作中逐漸呈現(xiàn)出支出責任上移的勢態(tài)。這主要表現(xiàn)在中央調(diào)劑金比例不斷上調(diào)，2018年-2021年分別為 3%、3.5%、4%、4.5%，中央基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也不斷擴大，2015年-2020年分別為4405.18億元、5042.76億元、5858.80億元、6664.41億元、7303.79億元、7885.06億元，2021年中央財政安排補助資金超過6000億元。雖然中央政府支出責任的增強在很大程度上緩釋了養(yǎng)老保險基金收支缺口較大地區(qū)的支付壓力，但各省之間仍存在養(yǎng)老保險基金余缺并存的情形，而且在各省利益固化的約束下不能進行省份之間的橫向互助共濟與放大養(yǎng)老保險基金的規(guī)模效應(yīng)，進而無法根本解決養(yǎng)老保險籌資的公平性與支付的共濟性。

（三）全國統(tǒng)籌：養(yǎng)老保險支出責任集中統(tǒng)一的公平與互濟

為了應(yīng)對養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌面臨的困境與進一步加快養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升的速度，在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌不能一步到位的現(xiàn)實情況下，我國將省級統(tǒng)籌與中央調(diào)劑金制度納入統(tǒng)一框架，通盤規(guī)劃。作為一種過渡改革方案，中央調(diào)劑金制度以兼顧地方制度差異為基本前提，通過按一定比例集中收繳各省份養(yǎng)老保險基金，再根據(jù)各地退休人員數(shù)量下?lián)艿姆绞?，旨在以缺口省份收支平衡為目標，從全國層面對不同地區(qū)養(yǎng)老基金收支進行調(diào)盈補缺，重點支持養(yǎng)老保險基金收支矛盾突出的省份，適度均衡省際之間養(yǎng)老保險基金負擔。這一改革意向進一步凸顯了中央政府在養(yǎng)老保險基金調(diào)配和補貼方面的主導作用，為全國統(tǒng)籌奠定了基礎(chǔ)。隨著中央調(diào)劑金提取比例的逐漸提高，養(yǎng)老保險基金省域間的橫向調(diào)劑規(guī)模力度也相應(yīng)地不斷擴大，如2018年中央調(diào)劑金收入2413.3億元，下?lián)芙o地方2406.8億元，2021年調(diào)劑總規(guī)模達到9300余億元，這對平衡制度贍養(yǎng)負擔重、財務(wù)壓力大的省份收支缺口，減輕收支矛盾較大省份的財政負擔，增強養(yǎng)老保險制度整體的可持續(xù)性，以及在全國范圍內(nèi)互濟余缺與提高養(yǎng)老保險基金的使用效率可以發(fā)揮積極作用。

雖然省級統(tǒng)籌化解了同一省內(nèi)養(yǎng)老保險基金的不均衡矛盾，但在考慮中央調(diào)劑金制度的效應(yīng)后，2023年和2024年養(yǎng)老金可支付月數(shù)超過基準線①中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》將累計基金結(jié)余可支付月數(shù)等于9個月設(shè)定為“基準線”，超過基準線則認為至少未來一年養(yǎng)老金待遇發(fā)放沒有支付壓力；將累計基金結(jié)余可支付月數(shù)等于3個月設(shè)定為“警戒線”，低于警戒線則認為未來一年養(yǎng)老金待遇發(fā)放面臨著較大支付壓力。的省份會達到19個，低于警戒線的省份會達到10個，到2028年超過基準線的省份會維持在17個，而低于警戒線的省份數(shù)量會高達13個。究其原因，中央調(diào)劑金制度下地方政府也要承擔補缺口的支出責任，由于各省份在養(yǎng)老保險覆蓋率、繳費率、繳費基數(shù)、撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金待遇水平等方面還存在很大的差異，加之我國人口老齡化程度加劇與各地人口流動不均衡，因此一些省份養(yǎng)老保險基金缺口呈現(xiàn)逐年加大的趨勢，這表明中央調(diào)劑金制度還無法有效化解地方養(yǎng)老保險基金的運行風險，難以成為地區(qū)間養(yǎng)老保險制度非均衡的治本之策，亟待在省級統(tǒng)籌與中央調(diào)劑金制度運行的基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)籌。理論上，全國統(tǒng)籌符合社會保險的大數(shù)法則原理，實踐中養(yǎng)老保險作為社會保險的核心項目理應(yīng)成為頂層設(shè)計的制度安排，同時也是中央調(diào)劑金制度由過渡性向成熟定型轉(zhuǎn)換的契機。在這一轉(zhuǎn)換過程中，需要全方位重塑養(yǎng)老保險運行機制體制，科學框定與切實落實中央與地方支出責任是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

三、支出責任劃分科學明晰:養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌有效實施的重要路徑

重新科學合理界定中央與地方的支出責任是適應(yīng)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的客觀要求及其順利實施的必要選項。全國統(tǒng)籌的核心要義在于養(yǎng)老保險基金實行全國范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支，由中央統(tǒng)一集中管理。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出適當加強中央養(yǎng)老保險的事權(quán)，按照事權(quán)與支出責任相匹配的原則要求，中央政府主導養(yǎng)老保險支出責任就成為題中應(yīng)有之義。然而，基于目前各地養(yǎng)老保險制度及其實施狀況存在較大的差異，以及在“省級統(tǒng)籌+中央調(diào)劑”基金管理模式基礎(chǔ)上實行全國統(tǒng)籌還面臨著制度要素整合、中央與地方利益關(guān)系調(diào)整等諸多難題，尚不具備一步到位的制度環(huán)境與條件，因此應(yīng)以充分調(diào)動中央和地方兩個積極性為價值導向，以分階段理順中央與地方支出責任界限和范圍為貫通主線推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

（一）養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌初期的支出責任界分

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌初期的支出責任劃分應(yīng)圍繞中央調(diào)劑金全國統(tǒng)籌體制展開。2021年12月16日，國務(wù)院會議提出要建立中央和地方養(yǎng)老保險支出責任分擔機制，中央財政支持保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，逐步強化地方政府支出責任，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放。2022年，十三屆全國人大五次會議也進一步明確要構(gòu)建地方養(yǎng)老保險支出責任機制以增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。這些政策透視出，在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的初期階段應(yīng)將重點置于構(gòu)建規(guī)范的中央與地方分級支出責任分擔機制，只有規(guī)范中央與地方支出責任分擔比例，才能為各級政府預算安排帶來穩(wěn)定的預期，有效地調(diào)動各方主體的能動性。首先，由于支出責任主要體現(xiàn)為彌補養(yǎng)老保險基金缺口，因此要精準甄別地方養(yǎng)老保險基金缺口的表現(xiàn)形式及其成因，依此來合理確定哪類缺口由中央補助，哪類缺口由地方負責支出，哪類缺口中央與地方共同安排彌補。其次，調(diào)整和優(yōu)化中央調(diào)劑金制度，為順利實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支提供條件。鑒于中央調(diào)劑金制度下地方政府構(gòu)成缺口補償?shù)呢熑沃黧w之一，且各地養(yǎng)老保險基金收支狀況存在明顯的差異，因而可以對目前整齊劃一的提取比例進行動態(tài)性調(diào)整。在綜合考慮不同省份財力水平以及基金結(jié)余基礎(chǔ)上，對不同省份按分類分檔確定中央與地方的分擔比例。對于基金收支平衡狀況較好、結(jié)余較多的省份，適當提高上繳比例的同時，減少中央補助規(guī)模以促使結(jié)余存量的支出。對于收不抵支的省份，適度降低上繳比例并加大補助傾斜力度以更好地發(fā)揮養(yǎng)老保險的互濟功能。通過支出責任分擔比例的合意性調(diào)整，不僅可以使支出責任分擔機制在向完全的全國統(tǒng)籌目標推進中增強地方財政的激勵約束，而且可以在一定程度上避免中央財政支出壓力的加劇，為下一階段的全國統(tǒng)籌預留更大的制度空間。

（二）養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌成熟期的支出責任廓清

養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌成熟期的支出責任劃分應(yīng)立足于統(tǒng)收統(tǒng)支全國統(tǒng)籌體制進行。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌支出責任分擔的最終目標指向是由中央與地方共同承擔轉(zhuǎn)向中央支出責任主導，即中央從全國層面進行收支調(diào)劑與缺口補助。為此，成熟期的全國統(tǒng)籌需切實貫通制度要素的頂層設(shè)計，由中央統(tǒng)一集中行使養(yǎng)老保險基金收支決策權(quán)與調(diào)劑權(quán)，以充分彰顯養(yǎng)老保險的中央事權(quán)歸屬與保障養(yǎng)老保險制度的橫向公平與縱向效率。為了確保在全國范圍內(nèi)養(yǎng)老保險基金的收支平衡，一方面應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會保險基金預算編制機制，為養(yǎng)老保險收支建立明確的管理和控制框架。通過社會保險年度預算與中期規(guī)劃的有效銜4，全面反映養(yǎng)老保險資源配置的重點和范圍以及政策目標、力度和方向，同時規(guī)范社會保險基金預算績效評價制度，提高養(yǎng)老保險服務(wù)的供給效率。

另一方面，以回應(yīng)各地養(yǎng)老保險資源需求為著眼點，從宏觀層次提升養(yǎng)老保險基金收支的有效性。為了切實防范與化解全國統(tǒng)籌后可能出現(xiàn)的中央財政壓力與財務(wù)風險，應(yīng)在全面科學預測各地養(yǎng)老保險基金收入供給與支付需求的前提下增強中央財政的運作能力。一是規(guī)范養(yǎng)老保險基金收入征繳，拓展基金投資渠道與提高投資收益率，適時提高國有資本收益上繳比例，加大劃轉(zhuǎn)部分國有資本收益充實社會保險基金的力度，推進一般公共預算與社會保險基金預算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為提升養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)性提供充分的財力條件。二是進一步完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺建設(shè)以降低制度運行成本。覆蓋全國、標準統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺是影響全國統(tǒng)籌制度運行效率的重要技術(shù)支撐，直4關(guān)涉各個服務(wù)業(yè)務(wù)流程的順暢與銜4程度，以及信息捕捉、共享與披露的全面性、準確性與及時性。基于此，應(yīng)充分運用數(shù)字經(jīng)濟優(yōu)勢，根據(jù)統(tǒng)收統(tǒng)支全國統(tǒng)籌的要求，對已建成的全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺進行適度調(diào)整以確保其統(tǒng)一、安全與高效，從而為縱深推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過程中提升養(yǎng)老保險基金收支動態(tài)監(jiān)管效率、提高中央財政支出責任的支撐能力提供科學規(guī)范的技術(shù)支持體系。