環(huán)境政策傳播中的媒體框架、網(wǎng)民框架與政策認同
——以“上海垃圾分類”為例

仇 玲 郭文靜

（魯東大學文學與新聞傳播學院 山東 煙臺 264025）

一、研究背景

2020年11月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于全面禁止進口固體廢物有關(guān)事項的公告》，自2021年1月1日起，我國將禁止以任何方式進口固體廢物，禁止我國境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置。

我國一方面嚴厲打擊“洋垃圾”進口，另一方面加快規(guī)范國內(nèi)固體廢物回收利用體系建設(shè)，國內(nèi)的垃圾分類已經(jīng)成為緩解制造業(yè)原料不足的重要步驟。2019年垃圾分類從上海開始試點，垃圾分類是國家環(huán)境系統(tǒng)性改善的一部分，是現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的一個重要階段。此次由政府牽頭，采用行政強制手段推進，上海的垃圾分類執(zhí)行的程度可謂“史上最嚴”，如此嚴格的措施在公共視野中爭議頗多，一個開放、對話、參與、協(xié)商改進的社會治理體系在實踐層面醞釀、調(diào)試。

二、媒體框架、網(wǎng)民框架及其政策認同

（一）媒體框架與政策認同的關(guān)系研究

邁克爾·羅斯金(Michael G.Roskin)等學者指出，公共政策是政府機構(gòu)和官員的權(quán)威性行動，政策認同是政策有效執(zhí)行的前提與基礎(chǔ)。[1]托馬斯·佩恩(1965)強調(diào)了共識[2]在政策實施過程中的作用，政策認同不僅能夠促進政策服從，而且有助于增強政策合法性。

媒體對社會具有強大的滲透力和影響力，在形成集體記憶、建構(gòu)政策認同中承擔重要角色，是媒體推動社會形成政策認同的常用方式?？蚣芾碚摲妒疥P(guān)注的是人們?nèi)绾卧诠采钪薪?gòu)意義，考察并解釋社會行動者的話語實踐。[3]媒體框架的側(cè)重和選擇對促進政策認同有重要作用，媒體可以通過建設(shè)性新聞報道來改變媒體框架偏好進而影響受眾認知偏好，從而做到行動上的改變。[4]

建設(shè)性新聞理論最早由丹麥學者烏瑞科·哈根洛普（2008）提出，要求記者突破以往的“破壞性”的報道，以“希望”重建受眾的認知體驗，達成行動認同，推動社會問題的解決。建設(shè)性新聞引入我國后與我國既往宣傳政策相契合，發(fā)展出了具有中國特色的建設(shè)性新聞。本文提出以下研究問題：媒體如何建構(gòu)政策框架？是否具有明顯的建設(shè)性新聞傾向？建設(shè)性新聞是否促進了政策認同？政策頒布前后媒體報道框架比例呈現(xiàn)怎樣的變化？

（二）公民政策遵從行為及與媒體議程關(guān)系研究

網(wǎng)絡(luò)空間認同是現(xiàn)實的政治認同在網(wǎng)路空間的投射[5]，微博網(wǎng)民評論涵蓋了政治價值觀認同、人性、行動沖突和實施成本等細節(jié)問題，能在較大程度體現(xiàn)市民的共識認同。

在公眾政策遵從層面，公眾個體的政策遵從和共識形成過程按照強制程度的不同，構(gòu)成了一個從威脅、說服、溝通到妥協(xié)的譜系。[6]斯科特將公眾迫于規(guī)范或威脅的遵從行為稱為虛假遵從[7]，如果個體認為政府能夠有效地推動各個環(huán)節(jié)，他們就愿意遵從法律的強制，反之，個體就會出現(xiàn)虛假遵從。所以，產(chǎn)生了如下研究問題：網(wǎng)民框架是否就垃圾政策認同形成態(tài)度和行動認同？媒體對于構(gòu)建公眾認知與行動認同是否發(fā)揮了重要作用？

三、研究方法

本研究主要采取內(nèi)容分析法，將媒體議程框架與微博網(wǎng)民議程進行對比，找到共識與分歧。

（一）樣本采集與分析單位

《解放日報》和《新民晚報》是上海地區(qū)的重要媒體，是觀察媒體框架的代表性樣本。2019年“上海發(fā)布”位居全國政務(wù)微博影響力首位，其網(wǎng)民評論也有典型代表性。本研究共選取2019年5月至12月期間《解放日報》和《新民晚報》共計285篇報道。微博“上海發(fā)布”在此期間的616條網(wǎng)民評論。

（二）類目建構(gòu)

媒體框架由科普和新聞宣傳框架、社會參與和互動反饋框架、官方調(diào)研和執(zhí)法框架，以及產(chǎn)業(yè)衍生框架四個類目組成。網(wǎng)民框架分為贊同支持、質(zhì)問懷疑政策措施、提出建議、尋求幫助和其他五個類目。

培訓了2名編碼員進行編碼，信度達到0.85，符合信度要求。

四、媒體報道框架分析

（一）媒體報道框架的比例存在差異化

媒體框架中，科普和新聞宣傳框架所占比例最高，共131條，主要從科普垃圾分類方法、解釋清退洋垃圾的必要性、宣傳垃圾分類活動、開展典型報道的角度進行垃圾分類政策認同建構(gòu)，而且典型報道的比例較大，占該框架的70%。

從媒體報道來看，科普和宣傳占了近一半比例，重點宣傳優(yōu)秀的社區(qū)經(jīng)驗和志愿者；社會參與、互動反饋框架占比第二，較正面宣傳市民金點子、市民正面互動傾向明顯，官方調(diào)研與執(zhí)法框架所占比例第三，產(chǎn)業(yè)衍生框架最少。

研究發(fā)現(xiàn)，媒體的核心新聞報道過度關(guān)注“扔垃圾”的前端風險，忽視“分運和處理”的中后端風險，造成公眾對垃圾分類鏈條的“可見度/透明度”認知斷裂，無益于建立社會信任。

構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)衍生框架較少，說明記者對垃圾分類表面現(xiàn)象觀察有余，深度解釋嚴重不足，嚴重妨礙民眾從產(chǎn)業(yè)需求角度理解垃圾分類政策實施。這一政策實施的現(xiàn)實產(chǎn)業(yè)需要和長遠環(huán)保需要的關(guān)系沒有得到有效勾連。

（二）媒體報道傾向：建設(shè)性新聞報道傾向明顯

媒體在框架建構(gòu)中積極進行建設(shè)性新聞報道，突出科普和宣傳工作，重視正面價值的倡導，循循善誘，尤其是不遺余力地通過宣傳典型人物和垃圾分類治理的典型社區(qū)經(jīng)驗等方式積極引導民眾，以期通過分享成功經(jīng)驗來影響民眾，推動垃圾分類政策的實施，建立共識。

負面報道共19篇，包括居民投訴反饋和媒體對不當垃圾分類行為的監(jiān)督，總體來說，媒體對公眾負面反饋與社會對抗行動的報道不僅總量偏少，而且主要以建設(shè)性的角度進行報道。

五、公眾的垃圾分類議程框架

研究發(fā)現(xiàn)，媒體的建設(shè)性新聞對網(wǎng)民感知現(xiàn)實并沒有形成太大的影響，二者態(tài)度傾向不同。媒體框架傾向于正面報道問題和提出解決方案，通過科普宣傳報道、與市民互動、懲治不分類行為來提供社會治理辦法。而網(wǎng)民框架傾向于暴露實際生活問題，負面情緒占主導。

網(wǎng)民認可垃圾分類政策的必要性。從網(wǎng)民評論來看，66%的網(wǎng)民對于政策推行的理念是高度認同的，對垃圾分類政策實施的必要性持肯定態(tài)度：“早就該這樣了，以前我想扔個電池，都沒回收的地方。”這是全社會追求的“共同的善”，是來自于公民實踐情境的內(nèi)生動力，這種價值觀認同使行為協(xié)商成為可能。

但對具體政策規(guī)定提出質(zhì)疑。對政策實施呈現(xiàn)價值觀認同的情況下，網(wǎng)民對具體實施政策提出不滿和質(zhì)疑，質(zhì)疑具體規(guī)定的意見呈現(xiàn)壓倒式優(yōu)勢，成為垃圾分類輿論中的主要意見氣候。比如：“限時扔不好，沒地方扔容易隨手扔?！薄澳懿荒懿幌迺r，家里都成垃圾堆了?！薄拔曳诸惏胩?、然后看到來的車，還是混在一起全部拉走。請問分類的意義在哪里？”很明顯，社會信任明顯不足導致公眾參與動力不足。

李長安等學者發(fā)現(xiàn)（2018），處置便利對城市居民垃圾分類行為具有顯著的正向作用，上海垃圾分類政策并沒有適度考慮公眾的實際困難，也沒有根據(jù)公眾需求進行政策的改變，所以公眾出現(xiàn)了在被監(jiān)管區(qū)域的“臺前”上按分類規(guī)則按時投放垃圾；在無人管束的監(jiān)控死角的“后臺”，出現(xiàn)亂扔垃圾、隨意投放的行為的虛假遵從。有網(wǎng)友表示“很多人在有志愿者的時候按規(guī)定扔，沒有志愿者的情況下，隨便亂扔?！?/p>

六、提高政策認同的策略：合作治理與協(xié)商對話

（一）場景化合作：開展社區(qū)場景內(nèi)的合作治理實踐

越是垃圾分類實施好的小區(qū)，市民越容易產(chǎn)生正面情緒，越是做得不好的小區(qū)，越容易形成負面情緒?！吧虾０l(fā)布”在微博中曬社區(qū)光榮榜和總結(jié)上海一個月取得的成績時，自己所在社區(qū)入榜的市民尤會表達支持。協(xié)商民主理論家們關(guān)注政府調(diào)研、社區(qū)治理等場景，提倡在這些場景內(nèi)展開對話。當個體具有較高群體效能時,會更愿意為集體行動付出代價,在這種情況下也會與群體有更緊密的心理聯(lián)系。

（二）調(diào)研與協(xié)商：政府需對具體措施再調(diào)試

查德·塞勒提出的助推理論中提到，構(gòu)建符合目標群體行為機制的策略來改善其選擇行為，從而提高政策的執(zhí)行效率。市民的政策爭議點體現(xiàn)在破袋不衛(wèi)生、定時定點不方便、后期處理存在隱患、垃圾分類方法不確定等方面，從實踐角度來講，市民的呼聲是理性的，是可建設(shè)性的，反映的問題也具有一定的代表性，是值得進入?yún)f(xié)商領(lǐng)域的，具有展開對話的可能性和必要性。

政府進行的社區(qū)調(diào)研少，與市民互動溝通不夠，主要以政府強制監(jiān)督、罰款等一系列行政強制命令進行。因此，政府應(yīng)深入基層做好實際調(diào)研，并根據(jù)居民反饋合理調(diào)適政策，保持行事方案的平等、開放、包容的協(xié)商態(tài)度，通過引導民眾參觀垃圾分類后端的處理流程、接受市民的日常監(jiān)督、注重根據(jù)市民反饋適當調(diào)整具體措施等方式來提高政府的社會信任度，從而推動垃圾分類政策的順利實施。

結(jié)語

垃圾分類是推動現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)的重要場域，政府、民眾和其他社會組織具有共建共治共享的社會基礎(chǔ)，社區(qū)管理者可以借助“社區(qū)榜樣”的力量使更多的公眾參與到垃圾分類活動中來，化解社會矛盾，通過面對面交流解決問題。社區(qū)是重要的管理單元，個體社會距離較近，利用身邊人言行來對個體選擇進行優(yōu)化，有時候比官方宣傳的說服效果更佳?！?/p>