推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究

耿婉玥，蘇武江

（新鄉(xiāng)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000）

黃河是我國(guó)第二長(zhǎng)河，橫貫我國(guó)東中西三大區(qū)域，干流全長(zhǎng)5464公里，依次流經(jīng)青、川、甘、寧、蒙、陜、晉、豫、魯9個(gè)省區(qū)，9省區(qū)國(guó)土面積總和359萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地面積的38%，人口總數(shù)4.2億（2021年年末常住人口總和），占全國(guó)人口總數(shù)的29.78%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的25.08%①。從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)看，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于保護(hù)我國(guó)北方河流生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、傳承黃河文化具有重大意義。

2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略〔1〕。2021年10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要把黃河流域建設(shè)成大江大河治理的重要標(biāo)桿〔2〕。中央的頂層設(shè)計(jì)和國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，為沿黃區(qū)域加快轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。本文主要分析黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的制約因素，并在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)的基本路徑。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的制約因素

黃河是中華民族的母親河，在中華文明上下五千年長(zhǎng)河中，黃河流域有長(zhǎng)達(dá)3000多年的時(shí)間一直是政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，并長(zhǎng)期領(lǐng)先于世界。但是，黃河同時(shí)也是全世界泥沙含量最高、水害嚴(yán)重、治理難度最大的河流之一，一直以來(lái)“體弱多病”，水土流失嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃流域各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題尤其突出，日益成為制約黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。

（一）洪水風(fēng)險(xiǎn)始終高懸

黃河以“善淤、善決、善徙”聞名于世。所謂善於，是指黃河流經(jīng)黃土高原、華北平原后，攜帶巨量泥沙在下游淤積。由于河道平緩，全賴(lài)河堤防護(hù)，泥沙年年淤積，河堤常常加高，久而久之河床越來(lái)越高，形成下游地上長(zhǎng)達(dá)800公里的“懸河”。目前，黃河河床平均高出地面4～6米，最高處位于河南新鄉(xiāng)部分的河段已經(jīng)高出地面20多米。由于“懸河”之故，又造成黃河的善決和善徙，亦即舊時(shí)所言的“三年兩決口、百年一改道”。據(jù)文獻(xiàn)記載，從先秦到新中國(guó)成立前的2500多年間，黃河下游決口竟達(dá)1590余次（其中含人為決口12次），“開(kāi)封城，城摞城”即為災(zāi)難見(jiàn)證；發(fā)生大的改道26次，影響北達(dá)天津、南抵江淮，尤以北宋年間黃河“奪淮入?！弊顬閲?yán)重，導(dǎo)致淮河水系徹底紊亂，淮河流域?yàn)?zāi)害頻發(fā)，影響長(zhǎng)達(dá)700余年。新中國(guó)成立以來(lái)，黃河水利樞紐和防汛減災(zāi)體系日益完善，因此尚未發(fā)生過(guò)大的決堤災(zāi)難。但黃河防汛始終不可松懈，如2003年的黃河支流涇河、渭河、洛河等發(fā)生大洪水就對(duì)黃河造成極大威脅?？偠灾?，黃河“三善”特征影響范圍之大、時(shí)間之久，已使得“黃河寧，天下平”成為黃河水患治理的寫(xiě)照，而水患治理也成為推進(jìn)黃河流域發(fā)展的首要因素。

（二）生態(tài)環(huán)境極端脆弱

黃河流域水資源不足，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。黃河雖為中國(guó)第二長(zhǎng)河，但由于位居干旱半干旱地區(qū)，降水稀少，導(dǎo)致其水流量較小，平均水深僅2.5米，甚至有的地方不足1.2米，水資源總量不足長(zhǎng)江的7%，流域內(nèi)人均水占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%。加之經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)導(dǎo)致耗水量的快速增加，黃河在1972年至1999年間，有22年出現(xiàn)斷流，平均4年斷流3次。此后歷經(jīng)20余年精準(zhǔn)水量調(diào)度，黃河斷流雖已成歷史，但水資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀仍難以得到根本扭轉(zhuǎn)。在氣候、土壤條件以及人為因素等多重作用影響下，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)嚴(yán)重退化態(tài)勢(shì)，上游和中游表現(xiàn)為水土流失嚴(yán)重，下游主要表現(xiàn)為濕地萎縮。測(cè)算表明，黃河以2%的水資源，供給著12%的人口、15%的耕地以及流域內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)用水〔3〕，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境容量不足的矛盾非常突出。

（三）發(fā)展模式較為粗放

經(jīng)過(guò)近十年的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，長(zhǎng)三角、珠三角等南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已基本進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道，而黃河流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較為滯后，沿黃流域各省份經(jīng)濟(jì)多以傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有明顯的重化工傾向，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高耗能、高耗水、排污量大問(wèn)題突出，規(guī)模以下企業(yè)用水效率更低、耗能排污問(wèn)題往往更為突出。對(duì)黃河流域69個(gè)市州進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)顯示，黃河流域第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重，高于全國(guó)平均水平5.7個(gè)百分點(diǎn)〔4〕。超重、偏能、高耗水的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不僅極易導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展搶占本就捉襟見(jiàn)肘的優(yōu)質(zhì)水資源，而且加劇了水資源枯竭問(wèn)題和生態(tài)環(huán)境的惡化，并進(jìn)而導(dǎo)致沿黃流域各省區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施存在較多欠賬，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國(guó)平均水平。此外，由于沿黃流域各省區(qū)在區(qū)位、資源稟賦和政策導(dǎo)向等方面的差異，流域內(nèi)不同區(qū)域之間發(fā)展質(zhì)量也存在顯著差異。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是沿黃流域各省區(qū)需要共同面對(duì)的課題。

二、推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的總體思路

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，要以習(xí)近平總書(shū)記所提出的“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”〔1〕為根本宗旨，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理。

（一）生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展

黃河流域內(nèi)各省區(qū)應(yīng)牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，改變黃河流域生態(tài)脆弱現(xiàn)狀；科學(xué)劃定富有區(qū)域特色的生態(tài)空間，堅(jiān)決守住生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)，保護(hù)和提升生態(tài)環(huán)境承載能力。同時(shí)，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定在資源環(huán)境可承受范圍內(nèi)；推動(dòng)清潔生產(chǎn)，加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、能源基地轉(zhuǎn)型升級(jí)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展綠色低碳新興產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)定走綠色、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路。

（二）統(tǒng)籌謀劃，因地制宜

面向黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的需求，應(yīng)充分考慮流域上中下游不同地區(qū)自然條件千差萬(wàn)別的現(xiàn)狀，加強(qiáng)上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃和頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)跨區(qū)域重大問(wèn)題，防止污染產(chǎn)業(yè)向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，要因地制宜，分區(qū)分類(lèi)推進(jìn)保護(hù)和治理，提高政策和工程措施的針對(duì)性、有效性；從各地實(shí)際出發(fā)，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，科學(xué)確立各地區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展的重點(diǎn)，因地施策促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，推進(jìn)各地區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展，帶動(dòng)全流域高質(zhì)量發(fā)展。

（三）以水定產(chǎn)，產(chǎn)水協(xié)調(diào)

正視黃河水少沙多、水沙關(guān)系微妙的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌實(shí)施以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的治理和發(fā)展方針，把水資源作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的剛性約束，優(yōu)先發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和水資源節(jié)約集約利用協(xié)調(diào)互動(dòng)。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。加快培育節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展的空間格局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式，打造富有區(qū)域特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、綠色低碳循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

（四）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，開(kāi)放帶動(dòng)

通過(guò)制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和黃河文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，培育富有特色優(yōu)勢(shì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，增進(jìn)全流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性〔5〕。加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)，主動(dòng)對(duì)接京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)，提升黃河流域開(kāi)放帶動(dòng)發(fā)展的水平和質(zhì)量。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑

基于對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略意義和制約因素的分析，可以將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略定位確立為大江大河治理的重要標(biāo)桿、國(guó)家生態(tài)安全的重要屏障、高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)驗(yàn)區(qū)、中華文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)的重要承載區(qū)〔2〕?；趹?zhàn)略定位，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該遵循如下基本路徑。

（一）加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，沿黃流域各省區(qū)應(yīng)牢牢抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)這個(gè)牛鼻子，堅(jiān)決摒棄粗放型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，盡快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式，塑造具有黃河流域特色的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素從低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動(dòng)，提高全要素生產(chǎn)率。一是重點(diǎn)打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要在流域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，如上游的河套地區(qū)、關(guān)中平原以及下游的平原地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)富有區(qū)域特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地。強(qiáng)化對(duì)各區(qū)域家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的政策支持力度，鼓勵(lì)興辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，延伸發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，培育特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造供應(yīng)鏈、提升價(jià)值鏈、強(qiáng)化創(chuàng)新鏈，提升品牌、質(zhì)量、特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方式，將資本、技術(shù)以及資源要素進(jìn)行跨界集約配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工、銷(xiāo)售與餐飲娛樂(lè)、文化休閑等其他服務(wù)業(yè)有機(jī)整合，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷提高特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量和規(guī)?！?〕。二是大力推動(dòng)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)。積極應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)推動(dòng)能源、化工以及原材料生產(chǎn)基地加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)加大兼并重組和技術(shù)改造力度來(lái)淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展低碳清潔、環(huán)境治理型產(chǎn)業(yè)，持續(xù)鞏固提升黃河流域作為國(guó)家重要能源基地的保障功能，塑造具有黃河流域特色的現(xiàn)代化綠色產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，以綠色、創(chuàng)新為發(fā)展導(dǎo)向，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合，積極培育和發(fā)展新一代移動(dòng)通信、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、新材料、新能源、新醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，積極推進(jìn)軍民融合，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)〔4〕。三是積極培育服務(wù)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。要發(fā)揮文化旅游業(yè)對(duì)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)作用，以區(qū)域中心城市和都市圈為龍頭，集成和整合優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)資源環(huán)境、黃河歷史文化向服務(wù)業(yè)特色轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)精細(xì)化、品質(zhì)化、便利化發(fā)展，培育康養(yǎng)健康、文化體育等新興生活性服務(wù)業(yè)。同時(shí)，通過(guò)發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”等新模式新業(yè)態(tài)，加快發(fā)展文化創(chuàng)意、工業(yè)設(shè)計(jì)等新興生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有機(jī)融合、互動(dòng)發(fā)展，培育工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、柔性化定制、共享工廠(chǎng)、服務(wù)反向制造等兩業(yè)融合新模式新業(yè)態(tài)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程中提升自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）加大區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展力度

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，需要加大區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展力度，著力突破區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)兩大瓶頸，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。一是探索富有地域特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。沿黃流域各省區(qū)要站在全流域的高度，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、因地制宜地形成水、山、糧、工、商等特色新產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。如對(duì)于三江源、祁連山等生態(tài)功能區(qū)，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)和水源涵養(yǎng)為基本發(fā)展路徑，以生態(tài)產(chǎn)品為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；對(duì)于河套平原、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；對(duì)于山西、內(nèi)蒙等煤炭、石油、天然氣能源基地，則要走清潔低碳、綠色發(fā)展之路。二是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。沿黃流域各省區(qū)要強(qiáng)化城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理劃定城市增長(zhǎng)邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶(hù)城鎮(zhèn)。同時(shí)，明確城鎮(zhèn)功能定位，強(qiáng)化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，打造區(qū)域中心城市和城市群，讓黃河流域群眾充分分享城鎮(zhèn)化的紅利。三是建立共享機(jī)制。支持流域內(nèi)各地區(qū)建立信息、基礎(chǔ)設(shè)施共享機(jī)制，促進(jìn)各地區(qū)在水資源、土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的共享利用和科技資源、教育資源以及信息、共性技術(shù)平臺(tái)等方面的合作開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)探索相鄰區(qū)域合作共建園區(qū)，大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)間的分工協(xié)作，支持不同區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。四是完善黃河流域管理體系。要健全中央統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)同、屬地落實(shí)的管理體制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋。同時(shí)，要賦予沿黃各省區(qū)更多生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、節(jié)約用水和防洪減災(zāi)等管理職能，并落實(shí)地方政府生態(tài)保護(hù)和污染防治目標(biāo)責(zé)任，實(shí)行最嚴(yán)格的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)全流域內(nèi)治理權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）將防洪安全和水沙調(diào)控置于優(yōu)先地位

習(xí)近平總書(shū)記指出，黃河流域存在的問(wèn)題表象在黃河，根子在治理〔1〕。推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持治理優(yōu)先，將防洪安全和水沙調(diào)控置于先導(dǎo)地位并貫穿始終。一是增強(qiáng)防洪能力，確保堤防不決口。要統(tǒng)籌黃河干支流防洪體系建設(shè)，加快各個(gè)河段控導(dǎo)工程續(xù)建加固，加強(qiáng)險(xiǎn)工險(xiǎn)段和薄弱堤防治理，提升主槽排洪輸沙功能，有效控制下游游蕩性河勢(shì)，降低大堤安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要建立應(yīng)對(duì)凌汛長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化上中游水庫(kù)防凌聯(lián)合調(diào)度，確保防凌安全。并通過(guò)對(duì)氣候變化、水文條件等問(wèn)題的科學(xué)研究，完善防災(zāi)減災(zāi)體系，除水害、興水利，提高沿黃地區(qū)應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害的能力。二是科學(xué)調(diào)控水沙關(guān)系。要以破解黃河水少沙多的癥結(jié)為抓手，深入研究黃河水沙關(guān)系的長(zhǎng)期演化趨勢(shì)以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，采取“攔、調(diào)、排、放、挖”措施綜合處理泥沙。同時(shí)，要完善流域水沙調(diào)控機(jī)制，加強(qiáng)干支流水庫(kù)群聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度，解決九龍治水、分頭管理難題，實(shí)施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，減緩下游淤積，確保黃河沿岸安全。三是制定并實(shí)施差異化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。上游要加強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，對(duì)三江源、祁連山、甘南等水源涵養(yǎng)區(qū)，以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為優(yōu)先，通過(guò)自然恢復(fù)和實(shí)施重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，加快遏制生態(tài)退化趨勢(shì)，恢復(fù)重要生態(tài)系統(tǒng)；中游要以水土保持和污染治理為優(yōu)先，陜西、山西、河南等省份沿黃區(qū)域，要加大水土流失綜合治理力度，突出抓好黃土高原水土保持；下游要以黃河三角洲為重點(diǎn)，將提高生物多樣性作為優(yōu)先發(fā)展方向，促進(jìn)黃河下游河道生態(tài)功能提升和入?？谏鷳B(tài)環(huán)境改善。

（四）守住環(huán)境容量和民生保障底線(xiàn)

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱，最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足。因此，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，需要堅(jiān)決守住環(huán)境容量底線(xiàn)和民生保障底線(xiàn)。一是加強(qiáng)全流域水資源節(jié)約集約利用。黃河流域水資源容量有限，必須把水資源作為最大的剛性約束，對(duì)不同區(qū)域取水和用水的主要功能進(jìn)行限定，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。另外，可考慮研究調(diào)整現(xiàn)行水資源分配方案，統(tǒng)籌考量生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水以及地下水資源狀況，建立流域水權(quán)交易制度，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，不斷提高水資源利用效率。二是強(qiáng)化全流域環(huán)境污染系統(tǒng)治理。按照“一河一策”“一湖一策”的治理策略，將節(jié)約用水、污染治理成效與水資源調(diào)配相掛鉤，以汾河、烏梁素海、涑水河、湟水河、無(wú)定河、延河、東平湖等河湖為重點(diǎn)，全流域統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)生活污染、工業(yè)污染和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治，加強(qiáng)黃河支流及流域腹地生態(tài)環(huán)境治理，凈化黃河“毛細(xì)血管”。三是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要立足黃河流域鄉(xiāng)土特色和區(qū)域特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村布局，融入黃河流域山水林田湖草沙自然風(fēng)貌，建設(shè)集中連片生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。同時(shí)，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)等為重點(diǎn)，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生事業(yè)建設(shè)，讓黃河流域人民更好分享改革發(fā)展成果。

（五）增強(qiáng)區(qū)域合作與擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放

推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，需要堅(jiān)持深化改革與擴(kuò)大開(kāi)放并重，加強(qiáng)黃河綜合治理體系和能力建設(shè)，加快構(gòu)建內(nèi)外兼顧、陸海聯(lián)動(dòng)、東西互濟(jì)、多向并進(jìn)的黃河流域開(kāi)放新格局，提升黃河流域高質(zhì)量發(fā)展水平。一是創(chuàng)新區(qū)域間合作開(kāi)放機(jī)制。在省級(jí)政府層面設(shè)立黃河流域區(qū)域協(xié)同發(fā)展委員會(huì)，支持上中下游地區(qū)建立信息和基礎(chǔ)設(shè)施共享機(jī)制，促進(jìn)流域內(nèi)各個(gè)地區(qū)在水資源、土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的共享利用和科技資源、教育資源以及信息、共性技術(shù)平臺(tái)等方面的合作開(kāi)發(fā)，逐步形成沿黃流域一體化發(fā)展格局。同時(shí)，積極主動(dòng)對(duì)接京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)空間開(kāi)放提升內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活力。二是深度融入共建“一帶一路”。要發(fā)揮黃河文化的獨(dú)特魅力和自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，積極參與共建“一帶一路”，進(jìn)一步加深沿黃生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶與中西亞、南亞、中東歐等“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家的互聯(lián)互通，培育以技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心競(jìng)爭(zhēng)力的出口新優(yōu)勢(shì)，以更大的開(kāi)放促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)同尼羅河、伏爾加河、萊茵河、多瑙河等流域的交流合作，在文明交流互鑒中弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，讓黃河文化在“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家開(kāi)花結(jié)果。三是講好新時(shí)代黃河故事。要以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展為原則，深入挖掘黃河文化的時(shí)代價(jià)值，系統(tǒng)闡發(fā)黃河文化蘊(yùn)含的精神內(nèi)涵，為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展大局凝聚力量。同時(shí)，要以國(guó)家文化公園建設(shè)為契機(jī)，實(shí)施黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)工程，規(guī)劃建設(shè)好黃河國(guó)家文化公園，打造系統(tǒng)展示中華文化的國(guó)家地標(biāo)。

治理黃河，自古就是安民興邦的大事。在新的歷史時(shí)期，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，既要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要努力當(dāng)下，保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，以功成不必在我的境界和功成必定有我的擔(dān)當(dāng)，把黃河早日建設(shè)成為造福人民的幸福河。

〔注 釋〕

①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年九省區(qū)GDP之和為286851.70萬(wàn)億，占全國(guó)GDP總量1143669.7萬(wàn)億的比例為25.08%。