鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制構(gòu)建的驅(qū)動力及進路

張 雄，趙丹維

（廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541004）

黨的十九屆六中全會《決議》強調(diào)，必須銘記生于憂患、死于安樂，常懷遠慮、居安思危。常居安而易生怠惰之心，而“居安思?！眱?nèi)含韌性和動力的意蘊，是當代風險社會生存之道，亦是社會治理現(xiàn)代化之新向度。鄉(xiāng)村社區(qū)作為社會治理體系的基層終端，能否在風險社會各種不確定因素的擾動下迅速作出反應，維持一種穩(wěn)定狀態(tài)或達到另一種平衡，很大程度上決定著鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理有效與否。在全球化視角下，風險社會自發(fā)地將中國和其他國家納入影響范疇，但由于當下中國的現(xiàn)代化兼具工業(yè)化和現(xiàn)代化的特征，在對風險多元場域的轉(zhuǎn)換中有其獨特的適應路徑。

一、問題緣起

我國幅員遼闊、人口眾多，區(qū)域間不平衡發(fā)展特點顯著，國內(nèi)外形勢復雜多變，為風險因子滋長提供了“沃土”。以2003年“非典”為應急管理體系建設分水嶺，應急管理理念開始強調(diào)預防為主、標本兼治；其后不同類型的突發(fā)公共事件階段性推動了應急管理理念的轉(zhuǎn)變，我國應急管理領(lǐng)域得到了長足發(fā)展。然而，應急管理體系建設在事實上仍面臨著結(jié)構(gòu)性問題，張海波、童星（2015）認為，以“一案三制”的方式推進中國應急管理體系建設在短期內(nèi)卓有成效，但因中國政治社會改革缺乏“頂層設計”以及脫離總體結(jié)構(gòu)“單兵突進”而陷入瓶頸〔1〕，“回歸結(jié)構(gòu)”作為應急管理突破瓶頸的唯一途徑，需要借助四種結(jié)構(gòu)演進動力：公眾參與度、社會力量生長力、自我適應力和基于文化習得、經(jīng)濟外溢的社會學習力，而韌性治理作為現(xiàn)代社區(qū)應急管理模式的嬗變，在新技術(shù)沖擊下的網(wǎng)絡時代更加注重治理系統(tǒng)的風險抵抗能力、自適應能力和多元力量協(xié)同能力，為應急管理體系建設提供了一個新的理論視角。

加拿大生態(tài)學家霍林將“韌性”概念引入學術(shù)界后，對“韌性治理”作出了災害學視角的界定〔2〕；國內(nèi)學者在災害治理領(lǐng)域?qū)Α绊g性”亦有援引，用韌性城市建設的基礎(chǔ)設施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性拓展了城市應急管理外延〔3〕；也有學者嘗試將鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理劃分為結(jié)構(gòu)韌性、社會韌性、制度韌性、技術(shù)韌性四個層面〔4〕。由于結(jié)構(gòu)韌性指的是多元治理主體形成的治理結(jié)構(gòu)應對社區(qū)風險的能力，以主體韌性代替更加簡單明了，而制度韌性和技術(shù)韌性作為中觀層面的指標，在鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理的考察中更具有可操作性，因而可將基于中觀層面的社會文化韌性代替更為宏觀的社會韌性與經(jīng)濟韌性。據(jù)此，從運行機制上看，鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理主要表現(xiàn)在主體韌性、制度韌性、社會文化韌性及技術(shù)韌性四個方面。

二、鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村社區(qū)在處理突發(fā)公共事件中的脆弱性是韌性治理的邏輯起點，其韌性治理中暴露出來的主體韌性、制度韌性、社會文化韌性與技術(shù)任性的不足，仍然是鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實桎梏，更限制著我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

（一）協(xié)同發(fā)展的主體韌性尚未形成

鄉(xiāng)村社區(qū)在突發(fā)公共事件的應急管理實踐中具有吸納社會多元力量參與的顯著優(yōu)勢，但在面對跨域突發(fā)公共事件的情況下，鄉(xiāng)村社區(qū)往往會陷入應急力量多元而主體協(xié)同韌性不足的困境。一是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的模式在鄉(xiāng)村社區(qū)應對突發(fā)公共事件挑戰(zhàn)中雖發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但實際運行過程中難以遏制行政化態(tài)勢。國家的權(quán)力觸角伸向基層治理的過程中，各層級部門利益不斷嵌入，基層組織在資源和能力上無法協(xié)調(diào)好利益糾紛，亦無力提供與職能相匹配的多樣化需求。二是鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理主體“各自為政”，難以形成共建共治共享的應急共同體。2003年“非典”之后，“綜合協(xié)調(diào)”被納入應急管理架構(gòu)之中，但鄉(xiāng)村社區(qū)在應對突發(fā)公共事件時，不同治理主體力量之間仍然存在難以消解的博弈狀態(tài)，政府各部門在應對突發(fā)公共事件時承擔的職能各異，信息割裂與條塊分割的特征明顯，應急治理多元主體間的協(xié)同整合機制亟待完善。

（二）耦合聯(lián)動的制度韌性仍需完善

2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨的十九屆四中全會明確指出要“運用制度威力應對風險挑戰(zhàn)的沖擊”，制度在公共安全治理領(lǐng)域被提高到了前所未有的地位，應急管理制度的完善與優(yōu)化成為應急管理體系和能力建設的重要突破口。從目前的應急管理實踐來看，賦能性制度與鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理實踐需求尚不匹配，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》適應性弱化，對新時期面臨的突發(fā)公共事件提供的指導有限，且其對于突發(fā)事件處置的規(guī)定是基于共性的，而鄉(xiāng)村社區(qū)的應急實踐往往具有明顯的基層特質(zhì)，在預防和處置階段需要較大的彈性和靈活度，這種不平衡導致其與“居安思危”的重防重救的治理要求仍存在差距。

（三）情感聯(lián)結(jié)的社會文化韌性需要重塑

政府信任源于公民“政府是善的和必要的”價值判斷，以政府為代表的應急管理資源分配系統(tǒng)如果無法在突發(fā)公共事件發(fā)生后進行有效遏制，及時緩解公眾恐慌、焦慮等情緒，就容易造成公眾“情緒轉(zhuǎn)嫁”，將負面結(jié)果歸咎于政府，從而造成政府公信力的下降；社會信任作為熟人社會最普遍的情感聯(lián)結(jié)，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的原子化趨勢中日漸式微，具體表現(xiàn)為在日常生活中社區(qū)居民的個體意識逐漸增強，集體意識與公共精神不斷衰微，參與社區(qū)治理的意愿越來越低，等等。

（四）整體智治的技術(shù)韌性亟待強化

整體智治是技術(shù)賦能與整體性治理深度耦合的結(jié)果，但目前鄉(xiāng)村社區(qū)的應急智治仍面臨整體性不足而“碎片化”突出的現(xiàn)實困境：一方面表現(xiàn)為“數(shù)據(jù)錄入難”，鄉(xiāng)村社區(qū)在處理突發(fā)公共事件的過程中被要求填寫大量重復無用的報表，嚴重擠占了事務性工作和錄入信息的時間；另一方面存在“數(shù)據(jù)共享難”的情況，建立在信息互聯(lián)互通基礎(chǔ)之上的數(shù)字中轉(zhuǎn)平臺，由于未對分散的應急信息進行及時的篩選和清洗，導致其在中轉(zhuǎn)平臺滯留過久而成為“數(shù)據(jù)垃圾”。

三、鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制構(gòu)建的驅(qū)動力

CAS理論（Complex Adaptive Systems，復雜適應系統(tǒng)）認為，在復雜系統(tǒng)中，多主體通過循環(huán)適應的運行模式，在非線性的交互中不斷調(diào)整結(jié)構(gòu)和參數(shù)，以適應環(huán)境變化，達到系統(tǒng)協(xié)調(diào)與平衡。鄉(xiāng)村社區(qū)治理主體的多樣性、交互的非線性和環(huán)境的適應性，決定了鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理的復雜適應系統(tǒng)屬性，為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理系統(tǒng)對“韌性”的要求在轉(zhuǎn)型中的作用越來越顯著。換句話說，韌性治理機制構(gòu)建的驅(qū)動力很大程度上可以視作應急管理向應急治理轉(zhuǎn)型的必要支撐。因此，探究轉(zhuǎn)型的可能性，首先需要厘清鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制構(gòu)建的驅(qū)動力為何。

鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制的構(gòu)建在理論層面即為主體韌性機制、制度韌性機制、技術(shù)韌性機制和社會文化韌性機制的構(gòu)建，根據(jù)CAS理論則可以將驅(qū)動力分為內(nèi)驅(qū)力（主體和社會文化）和外驅(qū)力（制度和技術(shù)），在內(nèi)外驅(qū)動力的相互作用與協(xié)同推動下，復雜適應系統(tǒng)的衍化得以實現(xiàn)。

（一）自治力：主體韌性機制構(gòu)建的驅(qū)動力

在突發(fā)公共事件頻發(fā)的現(xiàn)代社會，黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治既是鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理持續(xù)健康發(fā)展的保障性舉措，也是形成全面從嚴治黨新局面的客觀需要。社區(qū)自治力以“務”“事”的形式為主體韌性機制構(gòu)建提供驅(qū)動力。如廣東省佛山市羅行社區(qū)由社區(qū)黨委每月由鄉(xiāng)賢會、居民委員會等組織牽頭共同研討自治章程、居民公約的制定和完善，并設立居務監(jiān)督委員會對社區(qū)的“五務”（黨務、政務、財務、居務和警務）實行民主監(jiān)督；重慶市金銀灣社區(qū)位于渝中區(qū)和九龍坡區(qū)的交界，是農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)人員集中的散居地，以居民自治為抓手，通過“三訪”（“網(wǎng)格化”走訪、“群工系統(tǒng)”接訪、“社區(qū)工作日”接訪）把握社區(qū)居民訴求，進行“三事”（“公家事”“大家事”“自家事”）分類管理，按照輕重緩急對應“三色”（紅色、橙色、黃色）督促辦理。

（二）救災力：制度韌性機制構(gòu)建的驅(qū)動力

“以防為主，防抗救相結(jié)合”是目前我國應急管理工作的基本原則，從廣義上來說，“救災”包含了防災、減災和救災的過程，因此可將“救災力”視為“防災、減災和救災的綜合力”。鄉(xiāng)村社區(qū)的制度韌性初具雛形，基層應急管理實踐中凸顯的救災力在應急預案和法律規(guī)范從無到有的過程中逐漸成為制度韌性機制賴以構(gòu)建的驅(qū)動力。

（三）溝通力：社會文化韌性機制構(gòu)建的驅(qū)動力

風險往往與危機相伴相生，當風險與危機趨勢不可逆轉(zhuǎn)時，風險溝通作為處置突發(fā)公共事件的重要環(huán)節(jié)，成為了遏制“風險的社會放大”的必要手段，而突發(fā)公共事件發(fā)生時的風險溝通被稱之為“應急溝通”。寧夏秦渠社區(qū)按照“9+X”模式配備對治理事項進行動態(tài)調(diào)整，利用“1+3+N”網(wǎng)格管理模式建立民情直通站，改變以往單一的溝通習慣，創(chuàng)新議案機制，提高了社區(qū)居民溝通與協(xié)商能力，日常治理中對溝通力的程序化塑造，為滿足非程序性情境下的治理需求創(chuàng)造了文化韌性。

（四）鏈接力：技術(shù)韌性機制構(gòu)建的驅(qū)動力

數(shù)字治理的接點平臺為應急信息的鏈接力創(chuàng)造了成長空間，只有保證鄉(xiāng)村應急管理系統(tǒng)的信息流完成自下而上和自上而下的縱向鏈接和平行的橫向鏈接，應急管理的各項結(jié)構(gòu)要素才能夠完成網(wǎng)格式的功能發(fā)揮?？v向鏈接力是指基層政府通過信息鏈自下而上逐級匯報應急信息的效能或中央政府接收地方信息后通過信息鏈自上而下層層傳達應急決策信息的效能，這涉及鄉(xiāng)村社區(qū)面對突發(fā)公共事件的處理效率；橫向鏈接力是指應急管理參與主體，諸如基層政府、社區(qū)企業(yè)、公益組織和社區(qū)居民之間的信息交流效能，往往會在應急管理的事中處置和事后恢復環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

四、鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制構(gòu)建進路

根據(jù)CAS理論，鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制構(gòu)建強調(diào)驅(qū)動力在應急管理復雜系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)變，以自治力到共治力、救災力到聚能力、溝通力到信任力、鏈接力到整合力的轉(zhuǎn)變過程闡釋應急管理復雜系統(tǒng)的自適應行為，促進多元協(xié)同的主體韌性機制、內(nèi)聚外聯(lián)的制度韌性機制、互信共助的社會文化韌性機制和賦能整合的技術(shù)韌性機制的形成，共同構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)韌性治理機制穩(wěn)定框架。

（一）從自治力到共治力：構(gòu)建多元協(xié)同的主體韌性機制

要完成鄉(xiāng)村社區(qū)主體韌性機制的建構(gòu)，實現(xiàn)治理主體力量從“自治力”到“共治力”的轉(zhuǎn)變，需要實現(xiàn)基層應急組織的去行政化和構(gòu)建多主體聯(lián)動的應急共同體。首先，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理必須強自治化而弱行政化。伴隨著權(quán)力下沉，需要相應優(yōu)化基層組織的權(quán)力配置，并完成與權(quán)力適配的資源下沉，這就要求加大黨建的投入。其次，通過構(gòu)建應急共同體強化鄉(xiāng)村社區(qū)的“共治力”。社區(qū)本身就是由具有某種共同性的人群所構(gòu)成的集合體，他們在地域、身份和文化層面上較容易達成一致，因此可以利用這種天然的集合體特質(zhì)，強化社區(qū)居民在應對突發(fā)公共事件中的緊密度，推動鄉(xiāng)村社區(qū)在地域、身份和文化三個維度趨向于共同體，并實現(xiàn)其價值整合、利益保障和教育教化的功能，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理的“內(nèi)涵式”提升。

（二）從救災力到聚能力：構(gòu)建內(nèi)聚外聯(lián)的制度韌性機制

實現(xiàn)應急管理向應急治理的轉(zhuǎn)變，必須要建構(gòu)內(nèi)聚外聯(lián)的制度韌性機制。應急管理制度的“聚能力”是在應急管理新理念下，凝聚結(jié)構(gòu)性制度、運行性制度和賦能性制度之力，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村社區(qū)應急治理的體系優(yōu)勢，為韌性治理機制建構(gòu)造制度之勢。第一，樹立新的鄉(xiāng)村社區(qū)應急治理觀念。面對鄉(xiāng)村日益復雜的社會環(huán)境、社區(qū)居民日益強烈的安全需要，應改變傳統(tǒng)應急管理中單一的救災思想，要求能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)構(gòu)功能的動態(tài)調(diào)整與優(yōu)化。第二，優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理的結(jié)構(gòu)性制度。明確國家減災委員會、應急管理部門等機構(gòu)的職能定位，增強橫向部門、縱向?qū)蛹夐g的職能協(xié)同，發(fā)揮制度的結(jié)構(gòu)化優(yōu)勢。第三，健全鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理的運行性制度。適度引入專家匿名咨詢制度和第三方評估機構(gòu)解決預防環(huán)節(jié)的重點難點問題，發(fā)揮運行性制度動態(tài)適應應急管理實踐的特性。第四，加強鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理的賦能性制度。賦能性制度以靈活的政策形式和穩(wěn)定的法治形式發(fā)揮著重要的作用，加強應急管理賦能性制度要求對政策法規(guī)進行進一步修訂完善，解決制度的跨域協(xié)同和操作性問題。

（三）從溝通力到信任力：構(gòu)建互信共助的社會文化韌性機制

“信任力”能夠重塑鄉(xiāng)村社區(qū)應急管理系統(tǒng)中的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而其塑造需要正視突發(fā)公共事件之下的信任危機，重新審視政治信任與社會信任對鄉(xiāng)村社區(qū)應急治理的重要性，尋求“處方”以破解信任之患，建構(gòu)互信共助的社會文化韌性機制。政府作為應急管理資源配置的主導者，對配置不公問題負有直接責任，“處方”之一是強化應急管理中的政府信任。政府在非常態(tài)化管理下不僅要優(yōu)化應急資源配置結(jié)構(gòu)，還需要充分發(fā)揮其“風險界定”角色功能，通過完善法律和制度來提高公眾應對風險的信心，從而提升政府信任度。“處方”之二則是重塑應急管理中的社會信任。借助基層黨組織的領(lǐng)導力和組織力領(lǐng)辦合作社，利用鄰里互動互助活動將原子化的社區(qū)居民個體集中起來，倡導互信共助的鄰里情誼，重塑集體意識和公共意識，不僅能破鄉(xiāng)村社區(qū)居民之間的信任藩籬，也能提高鄉(xiāng)村社區(qū)抵御風險的能力。

（四）從鏈接力到整合力：構(gòu)建賦能整合的技術(shù)韌性機制

要讓“技術(shù)負能”重新轉(zhuǎn)向“技術(shù)賦能”，必須著眼于“技術(shù)賦能公私合作關(guān)系”，立足于數(shù)字中轉(zhuǎn)平臺，形成縱向鏈接力與橫向鏈接力之間的合力。技術(shù)賦能公私合作關(guān)系，要求對基層“增賦”和“減負”。為了破除應急“黑箱”，可以利用私部門的技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，采用服務外包的形式緩解基層的應急負擔，利用“云合作”的形式打通橫向治理主體間的壁壘，強化橫向鏈接力。技術(shù)賦能治理平臺，要求充分發(fā)揮數(shù)字中轉(zhuǎn)平臺的作用。利用數(shù)字中轉(zhuǎn)平臺的“塊數(shù)據(jù)”技術(shù)及時“清洗”中央決策系統(tǒng)和基層治理系統(tǒng)中的信息和數(shù)據(jù)，減少非必要數(shù)據(jù)的干擾，提高自上而下國家應急決策和自下而上基層應急信息報送的質(zhì)量和效率，強化應急信息的縱向鏈接力，同時利用數(shù)字中轉(zhuǎn)平臺的“非政府性”實現(xiàn)對應急信息傳遞的監(jiān)督與規(guī)制，提升應急信息的可視化與規(guī)范化。