CPTPP 政府采購規(guī)則的檢視及中國的因應(yīng)

賀小勇 許夢婧

政府采購是各國經(jīng)濟的重要組成部分，有巨大的資金規(guī)模與履約體量，是全球重要的經(jīng)濟貿(mào)易份額，對國際貿(mào)易秩序產(chǎn)生了重要影響（劉小川、王慶華，2001)。然而，無論是在GATT1947/GATT1994，還是在GATS 中，政府采購一直作為國民待遇的例外（賀小勇，2019)。但是，越來越多的國家開始認識到不受制約的政府采購極易產(chǎn)生有害并且扭曲經(jīng)濟活動的效果①正因為進行政府采購的資金來源屬于公共資金，可能會使得政府優(yōu)先考慮國內(nèi)供應(yīng)商，而將采購的質(zhì)量或價格放在次要位置，這不僅會虛耗公共資源，還可能產(chǎn)生相關(guān)的政府采購透明度的問題（Collins，2018)。，在新近達成的自貿(mào)協(xié)定中，政府采購幾乎是必備章節(jié)②CPTPP、USMCA、RCEP 等目前主要的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中均規(guī)定了政府采購的相關(guān)章節(jié)。。作為目前亞太地區(qū)最大的自貿(mào)協(xié)定，CPTPP 首次寫入政府采購等條款并獨立成章（劉斌、于濟民，2019)，體現(xiàn)出了許多與時俱進的新元素。

當今世界正在經(jīng)歷新一輪大發(fā)展、大變革和大調(diào)整，貿(mào)易保護主義和單邊主義抬頭，經(jīng)濟全球化遭遇更大的逆風和回頭浪（習近平，2018)。在此重要時刻，中國表示將積極考慮加入CPTPP（習近平，2020)，隨后商務(wù)部向CPTPP 保存方新西蘭提交了中國正式申請加入CPTPP 的書面信函。在此背景之下，檢視CPTPP 政府采購規(guī)則在WTO 基礎(chǔ)上的新發(fā)展，提出完善我國政府采購國內(nèi)法律體系和加入CPTPP出價清單的建議，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、CPTPP 的政府采購章節(jié)文本對比檢視

CPTPP 政府采購章節(jié)主要由包括24 個條款的正文和附件組成。CPTPP 各成員方必須在承諾的出價清單范圍內(nèi)開放政府采購市場。附表目前有11 個國家做出了承諾（15-A 附表，含A-J 節(jié))，內(nèi)容是各參加方適用于政府采購章節(jié)的出價清單。

(一) 關(guān)于政府采購的涵蓋范圍

1.政府采購涵蓋的目的范圍

CPTPP 在政府采購章節(jié)第二條第2 款中對于政府采購涵蓋范圍采取了較為寬泛的定義③雖然CPTPP 在第一章初始條款和一般定義中提到了政府采購是指政府為政府目的而獲得貨物或服務(wù)的使用權(quán)、購買貨物或服務(wù)或兩者的任何組合的過程，但在此處卻沒有采用類似表達，還是與GPA 存在一定差異，故進行分析。。相比較之下，WTO 下的《政府采購協(xié)議》（以下簡稱GPA) 卻將政府采購的范圍限定在“為政府目的進行的采購”④參見WTO 《政府采購協(xié)議》（2012 版) 第2 條第二款。，以契合WTO 其余多邊協(xié)定中關(guān)于政府采購的表述①例如，在《關(guān)貿(mào)和貿(mào)易總協(xié)定》 中第3 條第8 款的a 款就出現(xiàn)了為了政府目的的政府采購此類的表述。。因此，在范圍的表述方面，CPTPP 并沒有像WTO 那樣強調(diào)采購必須是出于為政府目的而進行的。換言之，只要是政府主體的購買行為，都屬于CPTPP 所涵蓋的政府采購。與CPTPP 相同，USMCA 也在范圍的表述上采用了類似的定義方式，同樣不限制政府目的這一要件，只強調(diào)政府主體的行為②參見USMCA article 13.2.。

2.政府采購涵蓋的種類范圍

CPTPP 主要通過談判來確定政府采購的范圍清單，根據(jù)CPTPP 的政府采購章節(jié)第二條第2 款（b)項的規(guī)定，政府采購的范圍是通過任何合同的方式進行的政府采購，包括購買、出租或租賃、BOT 合同和公共工程特許合同等。BOT 和公共工程特許合同與一般購買合同、租賃合同不同，政府在BOT 和公共工程特許合同中沒有與他方形成典型的買賣合同關(guān)系。與WTO 的GPA 相比，CPTPP 顯然擴大了政府采購的范圍，將不包括金錢交易的政府采購活動也納入其中。

(二) 國民待遇與非歧視待遇

CPTPP 中對于各締約方承諾開放的政府采購領(lǐng)域，除遵守國民待遇和最惠國待遇外，還需要對設(shè)立在本締約方的實體提供“股權(quán)非歧視待遇” 和“來源非歧視待遇”。其中，“股權(quán)非歧視待遇” 要求不能因為其外資比例的高低或依附程度而給予歧視性待遇，“來源非歧視待遇” 要求不能因其產(chǎn)品或服務(wù)來自境外的多少而給予歧視性待遇，這種規(guī)定旨在排除外國屬性在政府采購過程中受到歧視的可能性。

(三) 采購方式與時間

一般而言，政府采購的方式主要有公開招標、限制性招標等方式。CPTPP 首先要求締約方首選公開招標，其次從公布招投標通知到接受投標，給予投標的時間是40 天。若使用電子方式則可以減少5天時間，并且在授予合同后應(yīng)立即發(fā)布公告。這很大程度上體現(xiàn)了其對于國內(nèi)政策透明度的要求。CPTPP 的透明度要求從國際透明度向國內(nèi)透明度轉(zhuǎn)移，是對規(guī)制全過程的透明要求（胡枚玲、張軍旗，2019)。與此同時，CPTPP 要求招標計劃的公布和合同制定后的公布必須在規(guī)定時間內(nèi)，也體現(xiàn)出透明度所要求的公開易獲得的原則。除此之外，CPTPP 規(guī)則對于電子化要求程度高，其原因在于實現(xiàn)采購電子化不僅能提高政府采購效率，又能有效遏制腐敗。

(四) 補償條款

CPTPP 中的補償是指為要求使用當?shù)睾俊數(shù)毓?yīng)商、技術(shù)許可、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等類似行動提出的任何條件或承諾。換言之，補償條款是政府對供應(yīng)企業(yè)施加的條件，基本上是為了確保一定程度的當?shù)睾炕虍數(shù)貐⑴c（Terziev et al.，2017)。

CPTPP 中國民待遇和非歧視待遇的規(guī)定一定程度上排除了對于發(fā)展中國家的這種特殊與差別待遇。CPTPP 沒有直接規(guī)定發(fā)展中國家條款，但是在過渡性措施的條款中允許發(fā)展中國家例外。一方面，補償措施的使用是CPTPP 在制定規(guī)則過程中考慮到發(fā)展中國家而給予的特殊優(yōu)惠；另一方面，CPTPP 也在規(guī)定中強調(diào)特殊與差別待遇的適用取決于其他締約方的同意。這實際上表明在CPTPP 中發(fā)展中國家所享受的特殊差別待遇并不是施加給成員方的強制性義務(wù)，具體如何實施還是取決于在加入CPTPP 談判過程中與其他締約方的談判結(jié)果，并不意味著作為普遍優(yōu)惠自動適用于所有發(fā)展中國家。

(五) 參加政府采購的條件

政府采購實體可以對參與采購活動的供應(yīng)商設(shè)置條件，但條件的范圍應(yīng)限定于為履行該政府采購所需的法律資格、資金能力、商務(wù)條件和技術(shù)條件等。

CPTPP 新增了允許政府采購實體將勞工權(quán)利保護作為供應(yīng)商參與采購的條件，具體而言，采購實體可要求供應(yīng)商遵守經(jīng)締約方認可并根據(jù)CPTPP 第19.3 條所制定的勞工標準③參見CPTPP article 19.8.。該條規(guī)定作為評估采購實體參與條件的規(guī)定，實際上是CPTPP 簽署國將自己的勞工標準強加給其他國家的域外經(jīng)濟活動。當前，發(fā)達國家與發(fā)展中國家對于勞工標準立場迥異，導致勞工標準問題至今未納入WTO 正式議題（陳志陽，2014)，但是CPTPP 不但將勞工標準問題專章規(guī)定，并且特別重視在其余章節(jié)中添加對于勞工權(quán)益的保護性規(guī)定。

經(jīng)過對CPTPP 的政府采購章節(jié)的檢視，以及將其與WTO 中的GPA 相對比，二者的差異主要體現(xiàn)在如下四個方面:

其一，從法律性質(zhì)來看，CPTPP 中的各項規(guī)則之間是不可分割的，成員方必須完整接受包括政府采購章節(jié)在內(nèi)的所有條款。這意味著中國在加入CPTPP 時，不能選擇性地接受其中的部分條款。因此，與WTO 中的GPA 不同，中國接受CPTPP 的政府采購條款是成為CPTPP 成員方的必要條件。

其二，從內(nèi)容來看，CPTPP 中的政府采購章節(jié)在政府采購范圍、采購時限、供應(yīng)商參與條件等規(guī)則方面有所深化。其背后的主要原因在于考慮到經(jīng)濟全球化深入發(fā)展所引發(fā)的國際經(jīng)貿(mào)格局變化的影響，例如在供應(yīng)商條件的設(shè)置上增加了勞工權(quán)利的保護規(guī)定，采購時限的規(guī)則更加嚴格。

其三，政府采購與其他領(lǐng)域存在交叉之處，使得政府采購章節(jié)在CPTPP 中難以被孤立看待。例如，CPTPP 不僅要求傳統(tǒng)貨物和服務(wù)市場的全面開放，而且對新規(guī)則領(lǐng)域都進行了嚴格界定。對于重點議題，各區(qū)域協(xié)定也不僅限于用專章規(guī)定，而是在其余章節(jié)中都有所體現(xiàn)，各領(lǐng)域的重疊性不斷加強。因此，CPTPP 中其余章節(jié)中的問題，例如國有企業(yè)的改革、發(fā)展中國家待遇等問題也會影響到政府采購的談判。

其四，CPTPP 是一個開放程度高、涵蓋領(lǐng)域廣的區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定，其確立了高標準的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，同時也對中國加入后國內(nèi)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定和完善帶來了挑戰(zhàn)。從加入GPA 談判的過程可以得出，開放政府采購市場的范圍主要以出價清單的方式由各國所提出，并且通過談判的方式獲得其他參加方的認可（賀小勇，2019)，這背后的利益博弈主要與市場開放有關(guān)，與國內(nèi)體制的聯(lián)系較弱。CPTPP 對于國內(nèi)規(guī)則將提出較高的改革要求，從“邊境措施”向“邊境后規(guī)則” 的轉(zhuǎn)換是其明顯特征（白潔、蘇慶義，2019)。因此，加入CPTPP 意味著中國需要投入更多的精力去完善國內(nèi)相關(guān)規(guī)章制度。

二、政府采購的規(guī)則體系:我國法律與CPTPP 規(guī)則的比較

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國基本形成了自身獨特的政府采購法律體系。這些政府采購體系主要由《政府采購法》 《行政訴訟法》 《政府采購法實施條例》 《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》 等組成。對比之下，我國政府采購規(guī)則與CPTPP 的規(guī)定之間主要存在以下五個方面的差異:

(一) 政府采購的主體范圍相對狹窄

我國《政府采購法》 使用“采購實體” 和“采購資金性質(zhì)” 的標準來判斷是否構(gòu)成政府采購。僅從政府采購的主體范圍來看，《政府采購法》 第二條第二款規(guī)定只有各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金從集中采購目錄中進行的采購才能夠構(gòu)成政府采購。在“采購主體” 的標準上，將其限定為“國家機關(guān)”“事業(yè)單位”“團體組織”三類，而沒有將相關(guān)國有企業(yè)納入政府采購的范圍。相比較而言，CPTPP 則對政府采購進行了寬泛的定義，明顯超出我國《政府采購法》 的規(guī)定。在政府采購的適用范圍中，CPTPP 并沒有對采購主體的資金來源進行限制，也沒有涉及對特定范圍的限定，主要是通過考察并根據(jù)各締約方附件中所列的采購實體進行界定。

(二) 政府采購的項目范圍不清晰

我國的《政府采購法》 采取概括的方式，籠統(tǒng)地規(guī)定政府采購的項目范圍，包括貨物、工程和服務(wù)三類。但這種通過概括而形成的政府采購范圍邊界較為模糊。除此之外，《政府采購法》 還規(guī)定進行招投標的政府采購工程，同時還要適用招標投標法?！墩袠送稑朔ā?適用的范圍包括大量的公共采購項目。但是，我國沒有進一步規(guī)定工程采購應(yīng)當遵循的實體規(guī)范，相關(guān)管理不明確，導致工程采購與貨物服務(wù)采購在管理及操作上出現(xiàn)了明顯的分離與混亂，出現(xiàn)由不同部門管理的困境（劉銳，2011)。采購范圍的上述問題限制了我國政府采購的規(guī)模擴大和功能的發(fā)揮，造成在實際活動中的政府采購規(guī)模較小，使得我國政府采購體系的范圍狹窄，加劇了與CPTPP 規(guī)則接軌的難度。值得特別注意的是，我國的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 規(guī)定了特許經(jīng)營不屬于政府采購的范疇①《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 第3 條對特許經(jīng)營進行了定義，強調(diào)特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)法人或組織提供服務(wù)，其中強調(diào)權(quán)的轉(zhuǎn)移。而政府采購則是強調(diào)錢的支付，即政府購買這類行為。，這與CPTPP 的規(guī)定存在沖突。

(三) 非歧視待遇的適用范圍狹窄

我國《政府采購法》 第十條規(guī)定設(shè)置了政府采購中本國屬性的要求，強調(diào)在采購貨物、工程和服務(wù)的過程中，應(yīng)當采購本國項目。同時對于本國項目屬性的界定，依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是，迄今為止國務(wù)院都沒有發(fā)布有關(guān)規(guī)定，對本國貨物、工程和服務(wù)進行界定。與之有所區(qū)別的條款體現(xiàn)在《外商投資法》 之中，其第十六條規(guī)定國家應(yīng)當在政府采購中依法保障外商投資企業(yè)參與公平競爭的權(quán)利。這意味著政府采購也應(yīng)當依法公平對待外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)?！锻馍掏顿Y法實施條例》 更為明確指出，不得對外商投資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)和內(nèi)資企業(yè)區(qū)別對待②參見《外商投資法實施條例》 第15 條。。歸根結(jié)底，我國規(guī)定的非歧視待遇范圍比較狹窄，沒有針對采購外國產(chǎn)品、服務(wù)給予非歧視待遇的明確規(guī)定。

(四) 對供應(yīng)商資質(zhì)的要求過于嚴格

我國對于供應(yīng)商的資質(zhì)要求采用了列舉式的規(guī)定，即需要滿足《政府采購法》 第二十二條所規(guī)定的條件。例如，具有獨立承擔民事責任的能力、良好的商業(yè)信譽和財務(wù)會計制度、必要的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力、稅收和社保記錄良好、三年內(nèi)沒有重大違法記錄等。與之相對比，CPTPP 對供應(yīng)商則采用了概括式的資質(zhì)要求，雖然允許采購人根據(jù)特殊情況規(guī)定特定條件，但同時也強調(diào)不得對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇③參見CPTPP article 15.8.?？梢姡覈鴮τ诠?yīng)商的資質(zhì)要求較為嚴格，特別是我國法律中規(guī)定的社會保障資金的良好記錄，外國企業(yè)可能難以滿足該項要求。

(五) 救濟機制比較薄弱

CPTPP 政府采購章節(jié)中要求應(yīng)當由法院或獨立公正且與采購結(jié)果無關(guān)的機構(gòu)處理相關(guān)投訴，而中國政府采購中的投訴案件以行政程序為前提，不能由法院直接審理。根據(jù)《政府采購法》 第五十八條的規(guī)定，只有在對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者逾期沒有得到處理的情況下，投訴人才可以申請行政復議或向法院提起訴訟。同時，作為行政復議機構(gòu)和政府采購監(jiān)督管理部門的財政部門，可能在實際采購活動中與采購機構(gòu)存在各種利益關(guān)系，引發(fā)對救濟機制有效性的質(zhì)疑。實踐中，救濟機制能否得到落實也值得關(guān)注。例如，在北京現(xiàn)代沃爾公司訴財政部行政不作為案（該案也由于此典型性被稱為“政府采購第一案”) 中，相關(guān)程序便存在效率問題④2003 年“非典” 后，國家發(fā)改委、衛(wèi)生部委托兩家代理機構(gòu)對醫(yī)療救治體系項目公開招標。北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責任公司懷疑招投標存在“暗箱操作”，于2004 年12 月21 日向財政部投訴，因財政部未按時做出處理決定，北京現(xiàn)代沃爾公司于2005 年進入訴訟程序，至今尚無定論。。

三、政府采購市場的開放度:我國出價與CPTPP 成員方的比較

CPTPP 出價清單中的主體包括中央政府實體、次級中央實體和其他實體三類采購主體，貨物、服務(wù)和工程三類采購項目，以及三類項目開放門檻價和例外等八大要素。中國在積極加入GPA 的過程中所提出的相關(guān)出價清單，一定程度上體現(xiàn)了中國對于此類國際標準下的政府采購規(guī)則的立場和態(tài)度，以及中國對于開放國內(nèi)政府采購市場的意愿。有鑒于CPTPP 的成員方與GPA 成員方有較強的一致性，因此將其與CPTPP 成員方的出價清單進行比較，可以大致反映出中國與其他成員方的差距。

(一) 其他實體

在采購主體中其他實體的數(shù)量方面，中國在GPA中的報價情況均優(yōu)于大多數(shù)CPTPP 成員方。中國在GPA 報價中已納入了66 個其他實體，而CPTPP 成員國中只有日本實體的數(shù)量超過了中國，其他成員國實體的數(shù)量均遠低于中國。我國如若申請加入CPTPP，在其他實體的數(shù)量方面一般不會遇到阻礙。

在采購主體中其他實體的涵蓋范圍方面，第一，中國在其他實體方面的報價中，涵蓋范圍較為廣泛，涉及高?？蒲袡C構(gòu)、文化及醫(yī)療機構(gòu)、郵政、金融、公共交通等領(lǐng)域；第二，即便中國出價清單缺少電力、電信、石油天然氣等領(lǐng)域，但大多數(shù)CPTPP 成員國也都缺少此類實體，中國的出價仍然同CPTPP成員國處于相同水平①例如，只有秘魯與墨西哥列出了電力行業(yè)，墨西哥、新加坡列出了電信行業(yè)，日本、墨西哥和秘魯列出了石油天然氣行業(yè)。；第三，從其他實體的分布行業(yè)來看，中國納入的行業(yè)數(shù)量與CPTPP 中數(shù)量最多的秘魯相同，都是11 種。因此，單純與其他國家在其他實體的數(shù)量與種類方面相比，中國加入CPTPP不會受到太大阻力。

(二) 服務(wù)貿(mào)易

在GPA 中服務(wù)貿(mào)易的出價清單方面，中國以正面清單的方式規(guī)定了35 項服務(wù)。與此相比，CPTPP成員國不論是出價方式還是開放范圍都超過了中國。從出價方式來看，CPTPP 成員國中已經(jīng)有澳大利亞、文萊、智利、新西蘭等6 個國家采取了負面清單的方式，而那些采用正面清單方式的國家之中，只有馬來西亞、新加坡和越南3 個國家的開放范圍少于中國，其中馬來西亞所規(guī)定的數(shù)量為34 個，越南所規(guī)定的數(shù)量為26 個。所以，中國服務(wù)貿(mào)易采購的開放范圍與大多數(shù)CPTPP 締約方相比仍有差距，這不僅體現(xiàn)在出價方式上，也體現(xiàn)在中國與CPTPP締約國所列出的清單種類仍存在數(shù)量上的差距方面。

(三) 工程采購項目

我國在GPA 第七次關(guān)于工程采購項目的出價，不僅大幅擴展了工程采購的開放范圍，如附件6 已涵蓋CPC 第51 類項下的全部工程項目，還大幅降低了采購門檻價，基本上達到了GPA 參加方的水平。同時，在之前清單附件2 備注中規(guī)定清單所列實體使用中央專項資金進行的工程采購被排除出GPA 的適用范圍，而第七次出價清單將此條備注刪除，這意味著工程采購即便使用中央專項資金也需要對外開放。但是，我國在工程項目的注釋中強調(diào)建筑服務(wù)的覆蓋范圍受中國在GATS 附表所列條款和條件的約束，而GATS 項下承諾對于外資承攬工程有著較多限制②這些限制性規(guī)定主要是外商在中國只能設(shè)立合資企業(yè)，允許外資擁有多數(shù)股權(quán)。入世后3 年內(nèi)，允許設(shè)立外商獨資企業(yè)，但只能承攬?zhí)囟愋偷慕ㄖ椖?。其中可承攬的特定項目類型中要求具有外國資金因素或者中國企業(yè)難以獨立實施的條件。中國加入WTO 時在建筑及相關(guān)工程服務(wù)領(lǐng)域承諾，外商獨資企業(yè)只能承攬四種類型的建筑項目。。我國在GATS 中相關(guān)承諾與其他國家存在差距。

(四) 發(fā)展中國家待遇

在我國加入GPA 的出價清單中，提出了享受發(fā)展中國家待遇的要求，例如總備注中要求政府可要求在采購中納入國內(nèi)含量要求、補償交易或技術(shù)轉(zhuǎn)讓，其余還有一些實施過渡期和門檻價方面的要求。然而，如果我國在CPTPP 談判過程中仍然堅持上述主張，則難以被其他國家所接受。一方面，我國在要求采用補償措施的同時卻未明確采用此類措施的具體時間表，從而有違CPTPP 第15.5.3 條；另一方面，我國繼續(xù)堅持發(fā)展中國家的待遇主張無疑會增加對于加入CPTPP 利益評估的不確定性。

四、對我國積極考慮加入CPTPP 政府采購部分的建議

(一) 正確看待政府采購市場的開放

隨著國際社會對政府采購的公平性和透明度要求的呼聲高漲，以及各國對政府采購促進國際貿(mào)易自由化認同的加深，政府采購市場的開放度日益提高。對中國而言，開放政府采購市場，加入相關(guān)政府采購協(xié)定，是中國推動高質(zhì)量對外開放的重要組成部分，將提升政府采購的透明度，規(guī)范政府采購行為，促進國有企業(yè)改革，有利于整體提升中國競爭力。特別是CPTPP 將政府采購的范圍擴大，涉及BOT、公共工程特許合同等領(lǐng)域，對中國企業(yè)海外參與政府采購市場影響會加大。但是，政府采購市場開放也應(yīng)該是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，需要一個過渡期來進行各項制度準備，同時也是給本國企業(yè)一個合理緩沖時間（劉曉寧，2021)。政府采購作為新近達成的自貿(mào)協(xié)定中的必備章節(jié)充分表明了政府采購市場自由化已經(jīng)是世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢，中國正處于這個趨勢之中，應(yīng)當正確看待政府采購市場的開放，以主動的姿態(tài)來迎接這一發(fā)展趨勢。

(二) 我國政府采購規(guī)則的完善建議

國內(nèi)法對于中國加入CPTPP 具有重要影響，國內(nèi)政府采購規(guī)則不僅不應(yīng)當與CPTPP 規(guī)則相沖突，還應(yīng)當積極與CPTPP 規(guī)則相對接，這需要通過完善國內(nèi)政府采購規(guī)則為加入CPTPP 掃清障礙。我國現(xiàn)行的政府采購法律體系主要由《政府采購法》 《招標投標法》，以及兩法配套的行政法規(guī)及政府規(guī)章組成。對照CPTPP 的要求，本文提出以下四點建議:

第一，協(xié)調(diào)《政府采購法》 與《招標投標法》的關(guān)系?！墩袠送稑朔ā?沒有規(guī)定具體的監(jiān)管部門。根據(jù)2000 年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》 的規(guī)定，協(xié)調(diào)、指導招標投標的權(quán)力被授予發(fā)改委。但是，這就與《政府采購法》 有所交叉，因為在《政府采購法》 中，監(jiān)督管理的工作被交給財政部門，并且那些依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負有行政監(jiān)督職責的政府有關(guān)部門，也應(yīng)當按照其職責分工，加強對政府采購活動的監(jiān)督。對此，可以逐步進行處理。首先，調(diào)整公共工程建設(shè)招標投標管轄范圍，由《招標投標法》 調(diào)整到《政府采購法》。這樣的調(diào)整不僅與CPTPP 政府采購范圍相一致，也可以更加清晰地對各政府職能部門的權(quán)限予以界定，以此使得我國的相關(guān)規(guī)定中監(jiān)管機制與管理體制對照CPTPP 進一步完善。其次，根據(jù)具體實施情況在適當?shù)臅r機下將兩法統(tǒng)一，以此更好地協(xié)調(diào)二者之間關(guān)系（賀小勇，2019)。

第二，擴大政府采購的主體與客體范圍。首先，在主體范圍中，建議在同GPA 保持統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，規(guī)定只要該主體的采購活動受到政府的控制或影響，都屬于《政府采購法》 調(diào)整。在不損害國家根本利益的情況下，建議我國靈活參照GPA 規(guī)則中對于政府采購實體涵蓋范圍確立的“為政府目的” 或者CPTPP 第15.20 條中涉及的“政府對實體涵蓋采購的控制和影響” 這兩類標準，調(diào)整本國政府采購規(guī)則規(guī)制的主體范圍。其次，明確政府采購客體的范圍。我國政府采購規(guī)則中采購項目范圍同時受《政府采購法》 與《招標投標法》 制約，使得邊界模糊，并且在具體定義中，也未明確界定項目涵蓋范圍。因此，就采購對象的范圍而言，應(yīng)在調(diào)整兩法關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明確采購客體的涵蓋范圍，擴大政府采購客體的范圍，以盡量與CPTPP 的相關(guān)規(guī)定保持一致。

第三，增加本國優(yōu)先采購的附加條件?！墩少彿ā?第十條規(guī)定“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)”。然而，此種規(guī)定在中國申請加入CPTPP 時，可能會同CPTPP 的非歧視待遇原則相沖突。因此，應(yīng)當對該條規(guī)定進行適當修改，建議修改為:“政府采購應(yīng)當采購本國貨物、工程和服務(wù)。中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定對政府采購有不同規(guī)定的，可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

第四，繼續(xù)完善有關(guān)政府采購程序規(guī)則。包括參與政府采購的供應(yīng)商條件、招標的方式與時限以及救濟程序等，對此類規(guī)則可參考CPTPP 的規(guī)定，以此進一步完善相關(guān)程序規(guī)則。

(三) 談判出價清單的建議

1.擴大其他實體的范圍

我國國有企業(yè)數(shù)量眾多，其中還包含一些非商業(yè)類國有企業(yè)承擔著政府職責或者公共服務(wù)職能，這類企業(yè)并沒有將市場化任務(wù)和政治性任務(wù)分離。在此前的談判之中，這種類型企業(yè)的存在一直是將國有企業(yè)加入開放清單的焦點問題①例如，美國要求我國根據(jù)《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報告書》 中的承諾，在附件3 中將那些“為政府目的進行采購的國有企業(yè)和國家投資企業(yè)” 列出。我國出價清單中的其他實體并未涵蓋電力、電信、石油天然氣與相關(guān)的銀行金融領(lǐng)域國有企業(yè)，而這些恰恰是我國中大型國有企業(yè)主要集中的領(lǐng)域。。在加入CPTPP 過程中，我國在出價時應(yīng)當將更多國有企業(yè)加入其他實體的清單之中，擴大對于其他實體出價的數(shù)量與種類，釋放更多談判的誠意。與此同時，加快對國有企業(yè)的改革步伐，加快推進國有企業(yè)“管資本” 和混合所有制改革，所有國有和國家投資企業(yè)在參與市場競爭時，僅依據(jù)商業(yè)考慮進行購買和銷售相關(guān)貨物與服務(wù)?？梢钥紤]將戰(zhàn)略和公共利益類的國有企業(yè)（包括地方國有企業(yè)) 納入政府采購的“其他實體”。對于商業(yè)類國有企業(yè)，堅決推進混合所有制改革，切實落實“管資本”和“競爭中性” 要求，相關(guān)部門不再直接干預(yù)其人、財、物決策，否則將面臨大量國有企業(yè)被要求納入“其他（采購) 實體” 的窘境。

2.完善服務(wù)貿(mào)易的承諾方式

在采購對象中的服務(wù)方面，相比于其他國家采用負面清單制度和規(guī)定較多服務(wù)種類數(shù)量，中國以正面清單的方式規(guī)定了 35 項服務(wù)并不存在優(yōu)勢。中國加入 CPTPP 中的政府采購章節(jié)如繼續(xù)采用中國在GPA 中的報價，可能會遇到CPTPP 成員國的阻礙。我國可以盡量考慮采用負面清單制度或者進一步擴充可采購的服務(wù)種類數(shù)量，以增加我國加入CPTPP 的預(yù)期性。例如，新加坡、加拿大和日本均開放了快遞服務(wù)，作為服務(wù)業(yè)的重要組成部分，參考其他締約方的開放清單，中國可以考慮增加快遞服務(wù)的開放。

3.改進工程采購的承諾方式

我國對工程服務(wù)的承諾與其他國家有較大差距。我國在GPA 第七次出價清單附件中工程項目的注釋強調(diào)建筑服務(wù)的覆蓋范圍受中國在GATS 附表所列條款和條件的約束，而GATS 項下承諾對于外資承攬工程有著較多限制。然而，隨著我國不斷推動更高水平的對外開放，國內(nèi)已經(jīng)進一步放開了對外資承攬工程方面的限制，導致上述承諾不僅低于國內(nèi)政策的開放度，也低于CPTPP 其余國家的承諾和開放度。在這種情況下，建議我國可以改進相關(guān)承諾方式，不必受到GATS 中的承諾約束，在參照CPTPP 締約國在建筑領(lǐng)域出價的基礎(chǔ)上，進一步提高自身出價，實施高水平開放。

4.靈活處理發(fā)展中國家待遇問題

CPTPP 政府采購章節(jié)為發(fā)展中國家規(guī)定了過渡性措施，構(gòu)成對發(fā)展中國家的一種特殊與差別待遇。然而，與GPA 的規(guī)定類似，發(fā)展中國家只有經(jīng)過其他締約方同意之后，才能夠享有CPTPP 規(guī)定的這種特殊與差別待遇。從GPA 的經(jīng)驗來看，這種規(guī)定可能會對發(fā)展中國家加入的積極性產(chǎn)生影響（袁杜娟，2009)。中國在加入CPTPP 談判時，應(yīng)當在堅持以下原則的基礎(chǔ)上對此問題進行充分的考量與權(quán)衡。

首先，中國在談判中對于發(fā)展中國家待遇的問題應(yīng)當靈活處理。與GPA 相同，CPTPP 的諸多特殊和區(qū)別待遇適用在于發(fā)展中國家參加的談判結(jié)果。因此，這種取決于談判結(jié)果的優(yōu)惠待遇規(guī)范，使得中國在加入CPTPP 的談判中面臨著極大的不確定性與約束性。中國能否使自己的發(fā)展中國家待遇主張被其余國家接受取決于整個談判進程。因此，中國不如視談判情況而定，可以在政治上堅持是發(fā)展中國家，但在實際出價清單中，不再提出補償要求和過渡期要求，將補償?shù)南鄳?yīng)主張放到采購實體或者采購項目的例外措施之中。

其次，美歐等發(fā)達國家在中國發(fā)展中國家地位的問題上曾多次主張認定中國為發(fā)達國家，不得適用發(fā)展中國家條款。為了避免爭議成為我國加入CPTPP 的障礙，我國即便仍堅持發(fā)展中國家待遇主張，最好按照CPTPP 相關(guān)條款修改我國的出價要求。例如，可按照條款的規(guī)定明確列出補償措施適用的具體條件和期限等要求。

最后，我國應(yīng)當積極衡量堅持發(fā)展中國家待遇所獲得的實際利益?，F(xiàn)有的CPTPP 沒有單獨的關(guān)于發(fā)展中國家的規(guī)定，在具體規(guī)定特殊與差別待遇的適用規(guī)則中存在實質(zhì)上的限定，并且將這種待遇的授予作為具體談判內(nèi)容，是否適用取決于其他締約國是否同意，而并不是自動適用。因此，中國應(yīng)當進行審慎評估，簡單地強調(diào)堅持發(fā)展中國家待遇不利于中國加入CPTPP。