內(nèi)部控制視角下的高校全面預(yù)算績效管理

■/ 馬龍泉 范潤芳

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，作為財(cái)政投入占主體的高校而言，如何將全面預(yù)算績效管理落地、落實(shí)是當(dāng)前高校治理工作面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

一、背景

（一）研究背景

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3－5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障?！?019年12月，教育部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求“把全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為健全治理機(jī)制、優(yōu)化資源配置、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、提高管理效能的重要抓手，作為推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系。”這是教育部對(duì)所屬高等學(xué)校和直屬單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體指導(dǎo)意見。

黨的十九大明確指出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展?！秉h的十九屆五中全會(huì)提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系，提高高等教育質(zhì)量?！备哔|(zhì)量的發(fā)展需要高標(biāo)準(zhǔn)的投入產(chǎn)出，在資源配置方面要打破過去“重投入、輕效益”的局面，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行以績效為導(dǎo)向的資源配置，要加強(qiáng)投入產(chǎn)出考核，向投入“要成果、要人才、要效益”，實(shí)行全面預(yù)算績效管理。這是實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。

（二）研究意義

內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理之間的關(guān)系為：一是內(nèi)部控制是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，因?yàn)轭A(yù)算績效的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部控制可以起到降低風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益的作用；二是預(yù)算績效優(yōu)良是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一，通過優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、加強(qiáng)控制活動(dòng)、暢通信息溝通渠道、建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等方式，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效提質(zhì)增效，推動(dòng)預(yù)算管理工作的有序發(fā)展。

目前，新冠肺炎疫情的沖擊加速終結(jié)了全球經(jīng)濟(jì)高速增長的態(tài)勢(shì)。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，尤其是面對(duì)疫情的沖擊，財(cái)政收支矛盾日益突顯，在這種背景下，必須強(qiáng)化預(yù)算績效管理，突出績效導(dǎo)向，全面引入績效評(píng)價(jià)機(jī)制。對(duì)于高度依賴財(cái)政撥款的高校而言，更應(yīng)該“好鋼用在刀刃上”，將關(guān)注點(diǎn)放在如何對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)及資源進(jìn)行高效管理與利用、優(yōu)化資源配置上，加強(qiáng)全面預(yù)算績效管理，充分利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，積極探索以績效為導(dǎo)向的資源配置模式，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

高校執(zhí)行全面預(yù)算績效管理就是在預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，以績效為核心控制因素，結(jié)合高校的總體發(fā)展規(guī)劃，分別針對(duì)教學(xué)部門和行政管理部門，建立多層次、多維度的績效評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果影響各部門預(yù)算管理相關(guān)責(zé)任人的業(yè)績考核。高校全面預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)、事權(quán)與績效的有效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)資源的配置，改變重預(yù)算輕績效評(píng)價(jià)的觀念，逐漸實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的績效目標(biāo)控制，從而形成激勵(lì)性的彈性化財(cái)務(wù)管理模式。實(shí)施全面預(yù)算績效管理要求在預(yù)算編制時(shí)緊密地將高校整體的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、年度工作計(jì)劃、資金安排、資金使用效果相結(jié)合，將各部門的工作內(nèi)容與工作目標(biāo)、工作成效相結(jié)合，預(yù)算與學(xué)校的年度工作相結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算管理一體化，提升學(xué)校的管理水平。

二、內(nèi)部控制視角下高校全面預(yù)算績效管理存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》下發(fā)后，高校積極貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院全面預(yù)算績效管理要求，按照財(cái)政、教育主管部門的工作部署，不同程度的開展了預(yù)算績效管理工作，但還存在諸多困難和問題，文章以L 大學(xué)為例，從內(nèi)部控制視角分析其在全面預(yù)算績效管理方面存在的問題。

1.預(yù)算績效管理在L 大學(xué)內(nèi)部“上熱下冷”的情況仍然存在。目前，預(yù)算績效管理在L 大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面已獲得高度重視，財(cái)務(wù)部門也積極推進(jìn)落實(shí)，但相關(guān)業(yè)務(wù)部門和教學(xué)科研單位績效意識(shí)還很薄弱。業(yè)務(wù)部門在“分錢”環(huán)節(jié)投入精力過多，對(duì)預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)、預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行效果的考核關(guān)注不夠；教學(xué)科研單位也長期養(yǎng)成了“為了花錢而辦事”的習(xí)慣，預(yù)算績效管理理念還沒有被基層單位所接受?？冃Ю砟钕鲁敛粔?，“花錢問效、無效追責(zé)”的預(yù)算管理機(jī)制尚未建立起來。

2.集中財(cái)力辦大事的意識(shí)還不強(qiáng)。造成L 大學(xué)資金使用效益不高的一個(gè)重要原因是財(cái)權(quán)和財(cái)力沒有集中統(tǒng)一，資金使用分散。L大學(xué)“雙一流”建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、教育教學(xué)改革專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由發(fā)展規(guī)劃、科研、教學(xué)部門負(fù)責(zé)分配，專項(xiàng)資金使用分散也沒有形成合力。再加上各教學(xué)科研單位在重點(diǎn)重大項(xiàng)目建設(shè)方面謀劃不夠，出現(xiàn)了資金“撒胡椒面”的情況，造成資金使用效益低，也影響了學(xué)校事業(yè)發(fā)展。

3.預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)。目前，財(cái)政部門的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)為各行業(yè)通用指標(biāo)，符合高等教育規(guī)律有針對(duì)性的高?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立。L大學(xué)在預(yù)算績效評(píng)價(jià)過程中，項(xiàng)目評(píng)價(jià)開展的多、整體績效評(píng)價(jià)開展的少，短期指標(biāo)設(shè)計(jì)的多、中長期指標(biāo)設(shè)計(jì)的少。例如，引進(jìn)多少人才、購買幾臺(tái)設(shè)備、出國多少次等年度可量化的指標(biāo)設(shè)計(jì)的多，而學(xué)科建設(shè)成效、教育教學(xué)成果等與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配的中長期效益指標(biāo)設(shè)計(jì)的少。

4.預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分。L大學(xué)預(yù)算績效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用“兩張皮”的現(xiàn)象還存在。主要體現(xiàn)在預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用還是以發(fā)現(xiàn)和通報(bào)問題為主，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開程度較低，而且形式單一?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，以及學(xué)校其他考核體系銜接制度尚未建立，預(yù)算績效管理在高校資源配置和業(yè)績考核中的引導(dǎo)作用還未顯現(xiàn)。

5.預(yù)算績效管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)還不健全。L大學(xué)預(yù)算績效管理僅僅作為預(yù)算管理中的一項(xiàng)工作任務(wù)，由一兩名工作人員負(fù)責(zé)，未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算績效管理主要表現(xiàn)在預(yù)算編制時(shí)審核績效指標(biāo)，年度終了績效評(píng)價(jià)。預(yù)算執(zhí)行過程中，沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員對(duì)資金的使用情況和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況開展過程督查，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督?jīng)]有能夠有效跟進(jìn)，也影響了預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）原因分析

1.內(nèi)部環(huán)境方面的原因。預(yù)算績效管理是從無到有的，從輕到重的長期工作。當(dāng)前L大學(xué)的預(yù)算績效管理工作尚未實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)到位、工作方式調(diào)整、實(shí)踐檢驗(yàn)理論的程度，領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)作、人員配合的良好氛圍還沒有形成。這是預(yù)算績效管理工作存在問題的主要原因。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的原因。預(yù)算績效管理工作主體責(zé)任在學(xué)校的財(cái)務(wù)部門，但是各教學(xué)科研單位也應(yīng)該有績效意識(shí)，承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，認(rèn)識(shí)到“花錢必有效、無效必問責(zé)”的真正涵義，避免財(cái)政投入的教育科研資金浪費(fèi)。學(xué)校財(cái)務(wù)部門也要真抓實(shí)干，嚴(yán)格把控經(jīng)費(fèi)支出各個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，不僅要管好“錢袋子”，也要嚴(yán)格落實(shí)財(cái)務(wù)制度，提高資金使用效率。而L大學(xué)各教學(xué)科研單位“各自為政”，財(cái)務(wù)部門發(fā)揮不了資金“指揮棒”的作用，是預(yù)算績效工作難以推進(jìn)的另外一個(gè)原因。

3.控制活動(dòng)方面的原因。預(yù)算績效管理的主要實(shí)現(xiàn)手段是構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，針對(duì)現(xiàn)階段高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系尚存空白的現(xiàn)狀，高校應(yīng)發(fā)揮內(nèi)部力量、第三方力量和社會(huì)力量積極研究構(gòu)建適合本校發(fā)展實(shí)際的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，設(shè)立科學(xué)、實(shí)用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，能夠全方位的實(shí)現(xiàn)對(duì)高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段L 大學(xué)在構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系方面還沒有制定明確的計(jì)劃，預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)立也沒有遵從科學(xué)化的原則，造成了預(yù)算績效管理工作推動(dòng)較慢。

4.信息溝通方面的原因。預(yù)算績效管理的主要目的是倒逼預(yù)算管理工作正軌化，實(shí)現(xiàn)資金使用高效化。因此，在現(xiàn)階段評(píng)價(jià)體系構(gòu)建相對(duì)空白的背景下，更談不上科學(xué)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果來推動(dòng)高校的預(yù)算管理工作，同時(shí)，L 大學(xué)的財(cái)務(wù)部門和各教學(xué)科研單位間的信息溝通渠道尚未暢通，也是阻礙預(yù)算績效管理工作的一個(gè)重要原因。

5.內(nèi)部監(jiān)督方面的原因。任何一項(xiàng)工作，離開監(jiān)督都會(huì)造成工作形式化、表面化。特別涉及到資金使用效率的工作，更應(yīng)該建立長效監(jiān)督機(jī)制，將權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，防止出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象，塑造風(fēng)清氣正的教育科研環(huán)境，是預(yù)算績效管理工作的最終目的。L 大學(xué)在內(nèi)部監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面還存在一定的差距，影響了預(yù)算績效管理工作的正常發(fā)展。

三、加強(qiáng)高校全面預(yù)算績效管理的對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前高校資源配置和預(yù)算管理存在的問題，高校要構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制，使績效貫穿預(yù)算管理的全過程中，提高資金的使用效益，確保資金用到實(shí)處，對(duì)學(xué)校資源進(jìn)行合理的配置，實(shí)現(xiàn)資源的高效使用。

（一）內(nèi)部環(huán)境方面

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求：黨領(lǐng)導(dǎo)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作，各單位和部門要落實(shí)責(zé)任主體。高校要加強(qiáng)黨委對(duì)預(yù)算績效管理的領(lǐng)導(dǎo)，把全面預(yù)算績效工作當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)來抓，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。有條件的高?？沙闪㈩A(yù)算績效管理部門，專門負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作。各業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)務(wù)部門要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要把資金分配的權(quán)力變?yōu)橘Y金使用效益的責(zé)任，把主要精力從“分錢”轉(zhuǎn)向績效管理，主動(dòng)把業(yè)務(wù)活動(dòng)和資金結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”，形成全校一盤棋、上下聯(lián)動(dòng)的格局。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面

高校要科學(xué)謀劃“雙一流”建設(shè)等戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)教學(xué)科研單位在謀大事上下功夫，提出重點(diǎn)重大項(xiàng)目建設(shè)思路，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。這樣，財(cái)務(wù)部門才可能制定出中長期財(cái)務(wù)支出規(guī)劃，統(tǒng)籌各類財(cái)政專項(xiàng)資金和自籌資金，集中財(cái)力匹配資源，保證預(yù)算和項(xiàng)目實(shí)施的連續(xù)性，也為預(yù)算評(píng)審和績效評(píng)價(jià)提供必要條件。

（三）控制活動(dòng)方面

高校應(yīng)該在教育部門的指導(dǎo)下，建立既符合財(cái)政項(xiàng)目管理要求，又遵循教育發(fā)展規(guī)律的績效指標(biāo)體系?？冃е笜?biāo)的設(shè)置應(yīng)與“雙一流”建設(shè)目標(biāo)、學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，要將整體評(píng)價(jià)與項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)合，短期指標(biāo)與周期指標(biāo)結(jié)合，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合，既要有對(duì)事的評(píng)價(jià)也要有對(duì)人的評(píng)價(jià)，建立個(gè)人、項(xiàng)目、學(xué)院、學(xué)校整體全方位、多維度的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系?？冃е笜?biāo)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況、學(xué)校發(fā)展建設(shè)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)、合理的調(diào)整。

（四）信息溝通方面

績效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用是預(yù)算績效管理過程中的一個(gè)很重要環(huán)節(jié)，是改進(jìn)預(yù)算管理的重要手段，通過對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用優(yōu)化學(xué)校資源配置，又能提高資金使用效率。高校要不斷深化和探索，逐步建立健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。要堅(jiān)持花錢必問效、無效必問責(zé)的原則。績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為預(yù)算資金安排的重要依據(jù)，也可以作為領(lǐng)導(dǎo)履職考核的重要內(nèi)容。同時(shí)要加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，做好信息技術(shù)支持。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面

績效評(píng)價(jià)不應(yīng)局限于“事后管理”，要將關(guān)口前移，做到事前評(píng)估、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)環(huán)環(huán)相扣，以實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)。加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門的聯(lián)動(dòng)，將績效評(píng)價(jià)與績效審計(jì)有機(jī)結(jié)合，做到信息共享、互聯(lián)互通。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門要全過程監(jiān)督，選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)間節(jié)點(diǎn)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度點(diǎn)，對(duì)績效管理情況進(jìn)行不同階段的評(píng)估和監(jiān)督。同時(shí)，要將績效管理理念及內(nèi)容嵌入到單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制體系中去。

四、總結(jié)

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是高校提升財(cái)務(wù)治理能力，推進(jìn)高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展的重要手段。高校應(yīng)牢固樹立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效的理念，創(chuàng)建完善的預(yù)算績效評(píng)價(jià)、考核和監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化資源配置，高效合理地利用辦學(xué)資金，發(fā)揮其最大的使用效益，聚焦國家戰(zhàn)略發(fā)展需求，加快推進(jìn)“雙一流”建設(shè)。