深化財政稅收體制改革 化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

●張 淼

地方政府債務(wù)指的是地方政府和所屬組織機(jī)構(gòu)為建設(shè)公益項目借入、拖欠或者由于提供擔(dān)?；刭彽仍斐傻膫鶆?wù)。地方政府在承擔(dān)債務(wù)的過程當(dāng)中存在著不同程度的風(fēng)險，主要是因為對債務(wù)的償還能力有著某些不確定性，不能夠確定政府未來財政收入是否可以順利清償全部債務(wù)。這種情況的存在會大大降低了政府部門公信力水平，同時也不利于維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。針對地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，想要確保風(fēng)險化解效果，優(yōu)化風(fēng)險防范質(zhì)量，必須通過深化財政稅收體制改革的方式予以化解。這就需要正確把握財政稅收體制改革和解決地方政府債務(wù)風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)，提出一系列的改革優(yōu)化策略，增強(qiáng)風(fēng)險防范規(guī)避成效。

一、財政稅收體制改革的重要性

近年來，國家出臺大量財政稅收方面的新政策，著力落實財政稅收體制改革，力求運(yùn)用更加科學(xué)高效的征管方法，促進(jìn)財政稅收穩(wěn)定增加。財政稅收在維護(hù)國家安全夯實物質(zhì)基礎(chǔ)，以及推動和諧社會建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用。財政稅收體制改革需要適應(yīng)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，也要隨著時代的發(fā)展進(jìn)步進(jìn)行不斷改革。當(dāng)前是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的新時代，在這樣的環(huán)境之下，應(yīng)該正確把握財政稅收體制改革的意義，做好深化改革的準(zhǔn)備。第一，有利于健全稅收制度。財政稅收是公共財產(chǎn)，取之于民又用之于民，要切實為納稅人提供優(yōu)良服務(wù)，就必須建立與科學(xué)完善的稅收制度基礎(chǔ)之上，積極優(yōu)化稅收體制改革，站在全局角度對稅收程序進(jìn)行全面審視，以便發(fā)現(xiàn)其中存在的各種弊病，推動稅收體制日益完善。改革財政稅收體制的重要原因就是推動稅收制度完善化發(fā)展，而這將引起全局領(lǐng)域的變化，發(fā)揮稅收的優(yōu)勢。第二，通過改革財政稅收體制，能夠?qū)ω斦С鲆?guī)模進(jìn)行科學(xué)把控。一般而言，通過對財政支出規(guī)模進(jìn)行評估，能夠了解一段時間范圍內(nèi)資源應(yīng)用的情況，明確經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過體制改革能夠結(jié)合價格標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑、考量時間等了解到真實而又精準(zhǔn)的財政支出規(guī)模情況，在之后的財政支出調(diào)整當(dāng)中，保證綜合控制的有效性。第三，有助于對財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理劃分。在正常狀態(tài)之下，財政稅收會依照一定比例支持不同行業(yè)與領(lǐng)域的發(fā)展綜合，涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)境等諸多層面，而這些從不同方面影響著人們的生活水平以及整個行業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。通過深化財政稅收體制改革，保證改革工作的合理性，能夠讓財政支出結(jié)構(gòu)更加明確和高效，在重要領(lǐng)域適當(dāng)增加投資，在一定領(lǐng)域控制好投資，讓各項資金資源得到最優(yōu)利用。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的特征

地方政府債務(wù)風(fēng)險是在市場經(jīng)濟(jì)背景之下體現(xiàn)的政府性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，除了有著債務(wù)風(fēng)險所具備的一般共性特征之外，還顯現(xiàn)出以下幾個特征：一是社會性。地方政府債務(wù)風(fēng)險的社會性是因政府行為特征決定的性質(zhì)。政府在整個市場機(jī)制當(dāng)中扮演著社會利益主體的角色，所以政府的行為也必然顯現(xiàn)出明顯的社會性，所以因為政府生成的債務(wù)風(fēng)險也就有了社會性。這樣的屬性決定因為地方政府債務(wù)風(fēng)險引發(fā)的系列損失顯現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性和社會性。二是轉(zhuǎn)軌性。該特性往往體現(xiàn)在兩方面，分別體現(xiàn)在體制以及政策上。體制上體現(xiàn)在地方政府的財權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)錯位或者是存在扭曲。政策層面上體現(xiàn)在轉(zhuǎn)軌時期政策內(nèi)容與內(nèi)涵的變化。除此以外，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中，大多數(shù)地方政府運(yùn)用的是趕超發(fā)展戰(zhàn)略，逐步嘗試直接或是間接財政貨幣方法，不過因為沒有形成完善的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，最終政策落實結(jié)果通常是脫離決策初衷，反而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險增加。三是傳導(dǎo)性。傳導(dǎo)性是地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個明顯特征，主要表現(xiàn)在：風(fēng)險能夠在各級政府之間傳遞或者是轉(zhuǎn)移，形成一種鏈條性反應(yīng)，也會因此導(dǎo)致風(fēng)險影響范圍增大；地方政府債務(wù)最開始形成，有可能是在其他領(lǐng)域表現(xiàn)出其他風(fēng)險，比如地方國企債務(wù)風(fēng)險、地方性金融機(jī)構(gòu)存在一定規(guī)模的不良貸款；其他領(lǐng)域風(fēng)險會轉(zhuǎn)嫁于地方政府債務(wù)風(fēng)險。所以地方政府的債務(wù)風(fēng)險屬于地方各類風(fēng)險最終傳導(dǎo)者，成為了這個地區(qū)擁有最廣范圍以及最大影響力的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險要素。四是時滯性。根據(jù)上述表述可以明確的一點是地方政府債務(wù)風(fēng)險首先表現(xiàn)成其他風(fēng)險，而其他的風(fēng)險必然要經(jīng)過傳導(dǎo)過程才會體現(xiàn)。所以這種風(fēng)險通常情況下不會直接體現(xiàn)出來，表現(xiàn)出一定的時滯性。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險研究意義

隨著國家經(jīng)濟(jì)事業(yè)的長效發(fā)展與綜合改革工作的深入，針對于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，特別是債務(wù)風(fēng)險問題的研究逐步增加，目的是了解地方政府經(jīng)濟(jì)職能履行情況，評估地方政府的發(fā)展效果以及綜合建設(shè)活力，從而為和諧社會建設(shè)增添動力?？陀^來說，研究地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用，主要可以概括為以下幾點：第一，有利于健全國家政府債務(wù)理論系統(tǒng)。通過對目前國家債務(wù)研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，針對于國家債務(wù)研究往往集中于國債層次，不過傳統(tǒng)落后的債務(wù)研究工作已然無法滿足目前政府債務(wù)危機(jī)分析和處理的要求。在地方政府債務(wù)風(fēng)險與危機(jī)問題所引發(fā)的問題日益加重，危害性逐步增大，甚至是直接損害社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的情況下，專家學(xué)者開展政府債務(wù)問題研究是非常必要的，有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)債務(wù)研究方面的缺陷，促進(jìn)政府債務(wù)研究理論的健全發(fā)展。第二，有助于優(yōu)化國家政府債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)結(jié)構(gòu)。在對政府工作報告進(jìn)行研究分析后發(fā)現(xiàn)，多個省份當(dāng)中顯現(xiàn)出政府債務(wù)問題，也有一定數(shù)量的省份要運(yùn)用一系列的防范策略預(yù)防政府債務(wù)危機(jī)以及運(yùn)用積極手段化解政府債務(wù)風(fēng)險。所以如今國家高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究和處理，要求促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府財政稅收體制改革。

四、地方政府債務(wù)形成現(xiàn)狀

因為在過去的很長一段時間，地方政府大力推動公益項目建設(shè)，導(dǎo)致政府債務(wù)逐年升高，也讓地方政府進(jìn)入到一個債務(wù)償還高峰階段，這給中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)帶來了極大的影響，關(guān)乎現(xiàn)代化國家的構(gòu)建基礎(chǔ)。在社會發(fā)展日新月異的背景下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是政府重要工作目標(biāo)和核心建設(shè)任務(wù)，不少政府基于經(jīng)濟(jì)角度的考慮，或因為民生工程建設(shè)舉債，也有一些政府領(lǐng)導(dǎo)為自身政績而舉債建設(shè)一定的項目，這些都是造成地方政府面臨債務(wù)危機(jī)和風(fēng)險的原因。想要處理好債務(wù)危機(jī)問題，就要避免運(yùn)用一刀切的方法。為助推地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)的長效發(fā)展，在對地方政府規(guī)模進(jìn)行合理控制的大環(huán)境下，個別政府利用投資、采購服務(wù)等方法籌集資金。因為地方政府與債權(quán)人利益存在矛盾與沖突，無法順利調(diào)和隱藏的債務(wù)風(fēng)險。為了對債務(wù)融資行為進(jìn)行約束，地方政府通常是單方面要求返還擔(dān)保書與承諾書，以便對這種不良局面進(jìn)行轉(zhuǎn)變。大部分的擔(dān)保書與承諾書是發(fā)行人放于銀行機(jī)構(gòu)，發(fā)放信用證大部分銀行要有更高資格審批，最終造成信用證無法順利返還，往往會出現(xiàn)僵局。這些情況的存在都造成債務(wù)過重問題的出現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府面臨的危機(jī)和挑戰(zhàn)明顯增加。

五、深化財政稅收體制改革化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的方法

（一）改革稅收制度促進(jìn)風(fēng)險化解

改革稅收制度是目前順利化解地方債務(wù)風(fēng)險問題的根本措施，不過想要體現(xiàn)這種方法的優(yōu)越性，在具體實施過程中，必須重新匹配中央、省、市、縣這四級政府的財政權(quán)與人事權(quán)，在優(yōu)化匹配方案的同時，應(yīng)該將維護(hù)兩種權(quán)利對等作為根本。地方政府應(yīng)該認(rèn)清新時期深入推進(jìn)稅收制度改革的重要意義，增加稅收制度的改革，創(chuàng)新力度，對當(dāng)前稅收制度當(dāng)中的空白點和不足之處進(jìn)行完善，以此為切入點緩解債務(wù)危機(jī)，確保地方政府服務(wù)效能的充分發(fā)揮。

（二）有效擴(kuò)大養(yǎng)老金的統(tǒng)籌范圍

在以往的政府運(yùn)作過程中，地方政府部門運(yùn)用借貸方法保證養(yǎng)老金的成功發(fā)放，但是養(yǎng)老金不是積極的地方債種類，也就是說政府在對養(yǎng)老金投入之后，無法在其良性運(yùn)行當(dāng)中獲得一定的利益，所以不能確保地方政府舉債之后償還本金和利息的能力。最為科學(xué)有效的方法是基于人口流動地域性做好統(tǒng)籌工作，簡單來說，就是如果人口是在省內(nèi)流動的話，那么就運(yùn)用省級統(tǒng)籌方法發(fā)放養(yǎng)老金，但是如果是在全國范圍內(nèi)流動的話，就立足全國范圍統(tǒng)籌以及發(fā)放養(yǎng)老金。運(yùn)用這種方法能夠在很大程度上化解本地流動人口損失生產(chǎn)力和政府養(yǎng)老金支出間存在的問題和沖突。擴(kuò)大養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍，有利于改善地方政府的財政情況，緩解債務(wù)風(fēng)險，增強(qiáng)對債務(wù)危機(jī)的靈活應(yīng)對和處理能力。

（三）基于實際增加地方稅收類別

財政稅收體制改革是地方政府化解債務(wù)風(fēng)險的重要切入點以及策略立足點，不過需要注意的是，財政稅收體制改革涉及到的內(nèi)容眾多，包含的政策措施具備一定的差異性，不同方法所對應(yīng)的問題不同，這就需要充分考慮地方政府債務(wù)應(yīng)對要求和實際規(guī)律。大量研究和實踐表明，增加地方稅收種類是一種科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險化解方法。比如說社會上非常熱門的房產(chǎn)稅的征收就給地方政府的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供了有力支持，不僅可以增加地方稅收化解債務(wù)風(fēng)險，還可以改善地方經(jīng)濟(jì)的綜合條件，提升地方公共服務(wù)水平。房產(chǎn)稅和房屋價值存在直接關(guān)系，房屋價值和本地經(jīng)濟(jì)水平與公共服務(wù)情況密不可分，讓地方政府增加房產(chǎn)稅可以讓政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到提升，也有利于發(fā)揮政府在公共服務(wù)方面的作用。

（四）有效體現(xiàn)信用評級機(jī)構(gòu)功能

信用評級機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)行當(dāng)中發(fā)揮出的作用可以概括為以下幾點：一是不盲目依賴于三大國際評級機(jī)構(gòu)，同時減少這三大機(jī)構(gòu)對于地方政府信用水平的干預(yù)。二是立足獨立第三方視角定期評估地方政府財政，可持續(xù)性實現(xiàn)對地方債務(wù)風(fēng)險問題的有效預(yù)警，然后把預(yù)警信息反饋給中央、地方政府、投資者，便于各方給出更加及時準(zhǔn)確的反應(yīng)與應(yīng)對措施。信用評級機(jī)構(gòu)建設(shè)是至關(guān)重要的，不過因為缺少成功借鑒經(jīng)驗，還需要在之后發(fā)展當(dāng)中開展持續(xù)性探索，發(fā)揮信用評估方面的積極作用，為地方政府制定財政稅收方案和解決好債務(wù)風(fēng)險提供參考。

（五）注意大力落實積極財政政策

積極有效的財政政策是深化財政稅收體制改革的重要內(nèi)容，也是增強(qiáng)地方政府風(fēng)險應(yīng)對能力，妥善處理好債務(wù)問題的重要舉措。其中積極財政政策重點包括以下內(nèi)容：一是增加減稅減費力度。減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，適當(dāng)增加風(fēng)險投資稅收優(yōu)惠，支持中小型科技企業(yè)的發(fā)展，提升這類企業(yè)科技研發(fā)費用稅前扣除比例。增加減費力度，涉及到清理規(guī)范行政費用與政府資金，運(yùn)用分階段方法，降低失業(yè)保險費率，減少物流能源所花費的資金，通過控制經(jīng)營與服務(wù)費用的情況，獲得良好的降費效果。二是嚴(yán)格落實預(yù)算管理。進(jìn)一步推動國庫集中收付制改革，有效調(diào)撥資金，維護(hù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)有效性，對預(yù)算的制定和落實過程進(jìn)行全面監(jiān)管，減少資金浪費。三是著力改善與保障民生。全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作落實，增加對貧困地區(qū)的脫貧幫扶，大力推廣農(nóng)業(yè)經(jīng)費一體化試點建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)兩免一補(bǔ)政策，保證充足的義務(wù)教育費用支出和有效流轉(zhuǎn)。另外適當(dāng)增加財政補(bǔ)貼，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，增加對資源能源型貧困區(qū)域的財政支持，讓他們的生活得到有效改善。同時注意做好地方政府債務(wù)管理，規(guī)范債務(wù)融資恰當(dāng)發(fā)行債券，完善債券制度，保證債務(wù)監(jiān)管效果。

（六）恰當(dāng)引入金融服務(wù)的提供者

想要切實化解地方債務(wù)風(fēng)險問題，在積極創(chuàng)新財政稅收體制的過程中要注意引進(jìn)金融服務(wù)提供者，吸引更多投資者的關(guān)注。地方政府債券與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目能夠?qū)Τ墒旌惋L(fēng)險偏好穩(wěn)定的個人與機(jī)構(gòu)投資者帶來很大的吸引力，特別是有助于吸引長期融資的投資者。保監(jiān)會可依托保險公司資金應(yīng)用準(zhǔn)則與償付能力類別劃分，把保險資金引入地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)以及政府債券當(dāng)中。在這一過程中，政府部門應(yīng)該發(fā)揮支持作用，積極出臺稅收方面的優(yōu)惠政策，吸引更多的長期投資者配置地方融資產(chǎn)品優(yōu)化地方政府的投融資環(huán)境。

六、結(jié)語

隨著地方發(fā)展建設(shè)規(guī)模的增加和建設(shè)項目的增多，地方政府的債務(wù)規(guī)模也有所增大，由此帶來的還債負(fù)擔(dān)與壓力明顯增加，假如不能夠在這一過程當(dāng)中做好風(fēng)險防范的話，極有可能帶來嚴(yán)重金融風(fēng)險。所以國家高度重視地方債務(wù)風(fēng)險問題的化解，并立足財政稅收體制改革領(lǐng)域給出一系列部署，保證積極的風(fēng)險化解態(tài)度。從整體角度分析，深化財政稅收體制改革是化解債務(wù)風(fēng)險的重要突破口，也是當(dāng)前需要努力改進(jìn)的方向。所以當(dāng)前隨著國家財政稅收體系的日益完善，要進(jìn)一步推進(jìn)財政稅收體制改革，提高對國家宏觀調(diào)控政策的適應(yīng)能力，著眼于和諧社會建設(shè)，為地方政府在新時期的創(chuàng)新穩(wěn)定發(fā)展提供良好保障。