高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)：重點(diǎn)難點(diǎn)及審計(jì)建議

●張悅梅

2008 年，教育部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作的意見》，對預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的對象、內(nèi)容和目的作出了規(guī)定。之后，預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)成為了高校內(nèi)部審計(jì)的年度常規(guī)工作。近幾年的審計(jì)交流培訓(xùn)會上，已經(jīng)聽不到關(guān)于預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作的探討了。從審計(jì)人員間的交流看，高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作差強(qiáng)人意。但隨著《中華人民共和國預(yù)算法》的兩次修正，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》和新《政府會計(jì)制度》的實(shí)施，高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作迎來了新挑戰(zhàn)。

一、預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的職能

高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)是國家財(cái)政預(yù)算審計(jì)的延伸，是對教育經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性、安全性和有效性進(jìn)行獨(dú)立、客觀的評價(jià)，旨在促進(jìn)高校依法組織收入，優(yōu)化資源配置，真實(shí)反映支出，提高資金使用效益，提升財(cái)務(wù)管理水平，推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)教學(xué)科研健康、持續(xù)發(fā)展。

從預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的概念、內(nèi)容和目的來看，高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)體現(xiàn)了審計(jì)的基本職責(zé)，即具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證三方面的職能。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是審計(jì)的基本職能，經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)性既是內(nèi)部審計(jì)工作多年來關(guān)注的基本點(diǎn)也是重點(diǎn)。隨著國家財(cái)政綜合改革、預(yù)算管理的加強(qiáng)和政務(wù)信息公開的要求，預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)已從合規(guī)性審查發(fā)展變化成綜合性管理審計(jì)，包括預(yù)算管理活動的合法合規(guī)性，內(nèi)部控制的適當(dāng)性和有效性，預(yù)算管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。審計(jì)的經(jīng)濟(jì)評價(jià)和鑒證職能在高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)工作中凸顯出來。

二、高校預(yù)算管理活動概述

高校財(cái)務(wù)預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，根據(jù)部門預(yù)算管理的層級，分屬中央政府部門預(yù)算和地方政府部門預(yù)算。預(yù)算管理包括制度建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算和考核等一系列管理活動。2015 年實(shí)施的新《預(yù)算法》明確各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。黨的十九大報(bào)告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的要求。隨后2018 年9 月中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，預(yù)算績效管理從部門推動上升到國家層面?？冃繕?biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評價(jià)與結(jié)果應(yīng)用融入貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程。審計(jì)人員只有了解、熟悉、掌握預(yù)算管理活動的發(fā)展變化，才能更好地開展預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)。

三、預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)

1.預(yù)算管理內(nèi)部控制的有效性。高校普遍具有預(yù)算管理內(nèi)部控制理念，建立了預(yù)算管理制度，從預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等方面規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)活動，形成了符合自身特點(diǎn)的預(yù)算管理體系。從近幾年領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果看，高校預(yù)算管理內(nèi)部控制在執(zhí)行方面還需重點(diǎn)關(guān)注。包括預(yù)算編制習(xí)慣于“基數(shù)+增長”、審核把關(guān)不嚴(yán)，預(yù)算追加和調(diào)整的決策審批程序執(zhí)行不到位，預(yù)算剛性約束不足、存在無預(yù)算超預(yù)算用款現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行評估結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤機(jī)制不健全，貫徹落實(shí)中央財(cái)政全面預(yù)算績效管理要求相對遲緩等方面。

2.貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況。在高校，貫徹落實(shí)國家重大政策措施跟蹤審計(jì)包括，高校貧困生資助是否貫徹落實(shí)了“精準(zhǔn)扶貧”政策，國家助學(xué)金的評審和發(fā)放工作能否確保資金用于家庭經(jīng)濟(jì)真正困難的學(xué)生；“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算和執(zhí)行是否違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神；辦公運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算是否體現(xiàn)了“過緊日子”思想，是否存在年底突擊花錢現(xiàn)象；專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ茫Y金使用方向和管理活動是否符合國家規(guī)定等。這些內(nèi)容可納入高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)，也可以單列專項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)。

3.部門預(yù)算總量的嚴(yán)肅性。高校是教育部門的基層單位，高校的財(cái)務(wù)預(yù)算是國家財(cái)政預(yù)算的最小單元，是教育部門預(yù)算的組成部分，具有嚴(yán)肅性。每年教育部門在批復(fù)高校預(yù)算中都有嚴(yán)格管理要求。但在實(shí)際工作中，少數(shù)高校因?yàn)槟甓裙ぷ饔?jì)劃晚于部門預(yù)算“二上”編報(bào)時(shí)間，“二上”預(yù)算對資金需求預(yù)計(jì)不足，無法準(zhǔn)確預(yù)算動用往年事業(yè)基金彌補(bǔ)年度收支差額這一數(shù)據(jù)。在校內(nèi)預(yù)算時(shí)，容易突破部門預(yù)算批復(fù)數(shù)，影響預(yù)算總量的嚴(yán)肅性。

4.預(yù)算收入完成情況。高校預(yù)算收入分成兩大類，財(cái)政撥款收入和自籌資金收入。收入完成情況審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)放在自籌資金收入部分。多數(shù)高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制，自籌資金預(yù)算收入通過收入分配劃分為校級財(cái)力和二級單位財(cái)力兩部分。二級單位財(cái)力是否完成不影響高校預(yù)算資金使用，但校級財(cái)力未完成將形成年度預(yù)算缺口，若沒有設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，年度預(yù)算缺口可能演變成年度預(yù)算赤字。

5.支出的真實(shí)性審查。高校支出預(yù)算大多采用“定額+專項(xiàng)”的方式，沒有按經(jīng)濟(jì)內(nèi)容細(xì)化。加之經(jīng)濟(jì)活動信息不對稱，不論是財(cái)務(wù)人員還是審計(jì)人員，均難以判斷支出的真實(shí)性。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，高校經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性審查主要體現(xiàn)在辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、材料費(fèi)、交通費(fèi)、會議費(fèi)等方面。由于技術(shù)手段落后，真實(shí)性審查需要大量抽憑，比較分析數(shù)據(jù)，耗費(fèi)很多精力后結(jié)論可能還是“支出的真實(shí)性存疑”，作出“用虛假發(fā)票套取資金”的定性需慎之又慎。

6.預(yù)算績效管理。多年來，高校經(jīng)費(fèi)管理存在“重安排、輕考核”“重支出、輕績效”的現(xiàn)象。為加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益，還采用結(jié)余資金收回的管理措施。但結(jié)余資金收回的管理要求是要有績效考核的配套措施的，否則資金用完了，效益沒有達(dá)到，可能比資金閑置更糟糕，甚至有助推突擊花錢之嫌疑。2018 年，全面預(yù)算績效管理文件出臺，高效績效審計(jì)隨之提上議事日程。績效審計(jì)是通過審查經(jīng)濟(jì)活動及其資料，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對所查明的事實(shí)進(jìn)行分析和判斷，肯定成績，指出問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋求改善管理、提高效率、效益的途徑。

在《國務(wù)院關(guān)于2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，反映“全面預(yù)算績效管理方面，17 個(gè)部門和245 家所屬單位的587 個(gè)項(xiàng)目績效目標(biāo)不完整、未細(xì)化或脫離實(shí)際；7 個(gè)部門和57 家所屬單位的153 個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定開展績效評價(jià)或自評結(jié)果不真實(shí)、不準(zhǔn)確?！痹诟咝徲?jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)人員嘗試關(guān)注了資金使用的績效情況，限于預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)是否設(shè)置、績效自評工作是否開展等方面。真正的預(yù)算績效審計(jì)尚難有效進(jìn)行，績效目標(biāo)設(shè)定的完整性、合理性、科學(xué)性難以判斷。且高校預(yù)算績效管理尚起步，存在認(rèn)識不足、組織實(shí)施統(tǒng)籌不夠、績效評價(jià)專業(yè)力量不足等短板，審計(jì)人員在績效管理方面的知識、能力、經(jīng)驗(yàn)更是跟不上預(yù)算績效審計(jì)要求，績效審計(jì)如何開展是高校內(nèi)部審計(jì)亟需研究的課題。

四、預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)對策研究

高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)是一項(xiàng)數(shù)據(jù)量大、涉及面廣、綜合性強(qiáng)、時(shí)效性高的工作，在高?，F(xiàn)有審計(jì)力量不足的情況下，如何突出審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，值得高校審計(jì)部門和審計(jì)人員認(rèn)真研究。基于以上審計(jì)重點(diǎn)和難點(diǎn)，本文結(jié)合審計(jì)經(jīng)驗(yàn)提出如下對策。

1.充分認(rèn)識預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的重要性。高校預(yù)算是政府一般公共預(yù)算的重要組成部分，是高校經(jīng)濟(jì)活動的貨幣化反映。高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)是促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控常態(tài)化的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)。通過發(fā)揮固有的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)鑒證職能，不僅查錯(cuò)防弊，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動行為，更有利于防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)高校完善治理體系提升治理能力。

2.認(rèn)真組織實(shí)施審計(jì)工作。（1）重視項(xiàng)目審計(jì)方案，明確審計(jì)重點(diǎn)。項(xiàng)目審計(jì)方案的編制過程，就是審前調(diào)查、溝通的過程。高校預(yù)算活動具有復(fù)雜性和特殊性，從財(cái)政支出功能分類看，主要涉及教育、科研和住房保障等經(jīng)費(fèi)管理。從財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類看，高校預(yù)算涉及人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和建設(shè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)三大塊資金管理。高校預(yù)算的執(zhí)行，將涉及“三重一大”決策管理、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、科研創(chuàng)新、財(cái)務(wù)收支管理、工程項(xiàng)目管理、合同管理、采購管理、資產(chǎn)管理等方面內(nèi)容。審計(jì)部門、審計(jì)人員在眾多內(nèi)容中把握預(yù)算執(zhí)行審計(jì)重點(diǎn)時(shí)，既要掌握財(cái)政部門對預(yù)算執(zhí)行管理的要求和教育主管部門重點(diǎn)支持的內(nèi)容，又要了解學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、年度工作要點(diǎn)和預(yù)算編制情況，有計(jì)劃地在三至五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。審計(jì)方案制定前，加強(qiáng)與校級領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門的溝通，了解校領(lǐng)導(dǎo)想關(guān)注的內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門財(cái)務(wù)管理工作的難點(diǎn)，通過自上而下和橫向溝通的方式，確定審計(jì)重點(diǎn)，以便有的放矢地開展審計(jì)工作。（2）優(yōu)化審計(jì)組織方式，加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制。由于高校內(nèi)部審計(jì)力量不足，高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)開展現(xiàn)狀存在內(nèi)審部門自審、委托社會中介機(jī)構(gòu)審計(jì)和尚未開展三種情況。不管是自審還是委托審計(jì)，各有優(yōu)劣。目前，高校借助社會審計(jì)力量開展預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)是較好的路徑，高校內(nèi)部審計(jì)人員重在審計(jì)質(zhì)量控制，創(chuàng)新審計(jì)方式方法，加強(qiáng)信息化建設(shè)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計(jì)思維?！吨醒雽徲?jì)委員會辦公室 審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（中審辦發(fā)〔2021〕5號）文中精神給高校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)采取委托方式提供了指導(dǎo)和借鑒意義。在審計(jì)力量不足、專業(yè)技能受限的情況下，可以聘請具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計(jì)工作，但不得將整個(gè)項(xiàng)目委托其他組織獨(dú)立實(shí)施。外聘人員不能擔(dān)任審計(jì)組組長、主審，不能獨(dú)立開展外部調(diào)查?；谠撝笇?dǎo)意見，高校內(nèi)部審計(jì)部門可建立層層負(fù)責(zé)機(jī)制，審計(jì)人員（包含外聘人員）查明事實(shí)并初步定性問題。項(xiàng)目主審復(fù)核審計(jì)證據(jù)、審計(jì)依據(jù)和問題定性的準(zhǔn)確性，撰寫審計(jì)報(bào)告初稿。審計(jì)組長復(fù)核審計(jì)報(bào)告。（3）認(rèn)真撰寫審計(jì)報(bào)告，客觀呈現(xiàn)審計(jì)結(jié)果。通過現(xiàn)場審計(jì)，審計(jì)人員獲取了適當(dāng)、充分的審計(jì)證據(jù)，準(zhǔn)確定性了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。審計(jì)報(bào)告既是審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)意見的集中表達(dá)，更是內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)能力與責(zé)任心的體現(xiàn)。一份有價(jià)值的預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)報(bào)告，應(yīng)該具有內(nèi)容簡潔、意見明確、重點(diǎn)突出、邏輯清晰、適合閱讀等特點(diǎn)。內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則《第2106 號內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——審計(jì)報(bào)告》明確了審計(jì)報(bào)告的編制要求和構(gòu)成要素，對報(bào)告正文的主要內(nèi)容作了規(guī)定。其中，審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)建議是審計(jì)報(bào)告的靈魂。