新 常 態(tài) 下 公 共 管理 的 困 境 與 出 路 探 索

●陳 嘯

引言

中華人民共和國(guó)成立后尤其是改革開放以來，我國(guó)的國(guó)家治理邏輯真正實(shí)現(xiàn)了從權(quán)力本位向人民利益本位的轉(zhuǎn)變，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人均教育水平提高、人均壽命提高等為代表的指標(biāo)反映出了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的卓越治理成效。當(dāng)今新形勢(shì)背景下，一系列既存的傳統(tǒng)因素和國(guó)際局勢(shì)是我國(guó)公共管理事業(yè)面臨困境的主要成因。對(duì)此，必須以勇于改革創(chuàng)新的態(tài)度來對(duì)待公共管理困境及其出路的相關(guān)問題，始終堅(jiān)持人民利益本位的基本邏輯，聚焦現(xiàn)實(shí)問題和客觀需求來提高我國(guó)公共管理的綜合水平。

一、新形勢(shì)下公共管理應(yīng)堅(jiān)守的價(jià)值立場(chǎng)

作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，公共管理在新常態(tài)下要想解決問題、走出困境，就必須首先與我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展保持思維、方向的高度一致，即回答好“為了誰而進(jìn)行公共管理”的基本問題。對(duì)此，可從新中國(guó)成立至今我國(guó)國(guó)家治理體系的發(fā)展以及公共管理事業(yè)改革的歷程中尋找啟示。

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)完成了國(guó)家獨(dú)立、民族解放的歷史重任，為國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了必要的政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新中國(guó)成立尤其是改革開放以來，我國(guó)的國(guó)家治理體系在基本的價(jià)值立場(chǎng)上逐漸從權(quán)力本位向人民利益本位轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變過程面臨的兩大挑戰(zhàn)在于：中國(guó)特殊的現(xiàn)代化歷程和一些根深蒂固的歷史傳統(tǒng)因素。這決定了轉(zhuǎn)型勢(shì)必會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)曲折的歷史過程，同時(shí)也決定了唯一的根本價(jià)值立場(chǎng)必須是人民利益本位。

新中國(guó)成立初期，鑒于鞏固新生的人民政權(quán)、以較高的行動(dòng)效能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)等迫切需求，黨和國(guó)家多次以革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間積累的政治資源、動(dòng)員方式等對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源進(jìn)行調(diào)度整合，具有一定權(quán)力主導(dǎo)色彩的“政治運(yùn)動(dòng)”成為了特定歷史時(shí)期下完成國(guó)家治理目標(biāo)的重要手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家權(quán)力幾乎包攬了全部的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化治理任務(wù)。雖然這種“現(xiàn)代全能主義”的治理方式不可否認(rèn)地表現(xiàn)出一些權(quán)力邏輯的屬性，但“人民當(dāng)家做主”和“為人民服務(wù)”的指導(dǎo)理念還是從根本上決定了，這是我國(guó)國(guó)家治理體系完成從新民主主義革命前的權(quán)力本位向建國(guó)后的人民利益本位轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)性一步。

改革開放偉大歷史征程開啟后，我國(guó)開始更為廣泛地吸收、借鑒各國(guó)的現(xiàn)代化治理成果，揚(yáng)棄地從中汲取推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革所需之智慧。40 多年來發(fā)展至今，社會(huì)、市場(chǎng)、政府之間的關(guān)系不斷被重塑，國(guó)家治理體系、治理能力改革所面臨的客觀現(xiàn)實(shí)條件已發(fā)生巨變，公共管理事業(yè)也開始面臨許多全新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。面對(duì)這些變化，我國(guó)國(guó)家治理體系始終堅(jiān)持了人民利益本位價(jià)值立場(chǎng)，通過一系列符實(shí)、創(chuàng)新的治理手段實(shí)現(xiàn)了治理能力的跟進(jìn)。

第一，治理主體的多元化。一是數(shù)次中央與地方之間財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分調(diào)整，以確保中央權(quán)威同時(shí)積極發(fā)揮地方作用為核心思路，不斷賦予著地方政府治理的自主性。二是基層民主建設(shè)，包括社區(qū)居民自治制度、村民自治制度、職工自治制度等?！胺ǘǔ绦颉?“自治組織”+“民主權(quán)利”的模式在大量基層治理單元中被廣泛應(yīng)用。三是市場(chǎng)化改革深化。公共產(chǎn)品供給任務(wù)的主體由過去的“政府包攬”，逐漸轉(zhuǎn)型為政府居間監(jiān)督指導(dǎo)，市場(chǎng)主體競(jìng)標(biāo)擇優(yōu)擔(dān)任供給者模式。這使得企業(yè)和社會(huì)組織在國(guó)家治理體系中扮演著越來越重要的角色。

第二，國(guó)家治理、公共管理的價(jià)值取向逐漸由秩序、效率向公平、正義傾斜。改革開放早期，以穩(wěn)定和發(fā)展為主旋律的治理方向助推了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迅速發(fā)展，但二次分配機(jī)制不夠完善帶來的收入分配結(jié)果、地域發(fā)展程度、個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)遇差距的擴(kuò)大，也勢(shì)必催生新的國(guó)家治理議題。正因如此，收入分配制度才會(huì)由“效率優(yōu)先、兼顧公平”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺醮畏峙浜驮俜峙涠家骖櫺屎凸?，再分配更加注重公平”。黨的十八大以來，“全面建成小康社會(huì)”“徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”等目標(biāo)的提出，進(jìn)一步反映出公平、正義成為了我國(guó)公共管理體系在當(dāng)代所采取的價(jià)值方向。

二、新常態(tài)下公共管理事業(yè)面臨的困境

（一）公共管理中公權(quán)力碎片化問題

在歷史、政治等多方因素的影響下，當(dāng)代中國(guó)公共管理事業(yè)中客觀而言存在一些公權(quán)力碎片化的問題，這也是公共管理工作在具體運(yùn)行中暴露出缺位、越位、交錯(cuò)等弊端的根本原因所在。而轉(zhuǎn)化為人民群眾的普遍感受和輿論走向表現(xiàn)為，在一些事情上覺得國(guó)家權(quán)力無處不在、過度干預(yù)，而另一些情形中又感覺自身權(quán)益保障無可依靠。要正視這種公權(quán)力“強(qiáng)大而又縹緲”的悖論現(xiàn)象，不能錯(cuò)誤地將其判讀為公共輿論在搞“雙標(biāo)”。而是應(yīng)從改革開放初期的試驗(yàn)性雙軌制策略尋找積弊根源，正確對(duì)待地方主義、利益集團(tuán)主義、部門主義、行業(yè)主義等權(quán)力碎片化現(xiàn)象的成因，并實(shí)事求是地分析國(guó)家權(quán)力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的減損。在此基礎(chǔ)上，拿出深化改革的政治魄力和勇氣，將與之相關(guān)的制度或政策優(yōu)先列為公共管理體系改革的攻堅(jiān)對(duì)象。

（二）人民群眾從公共管理中形成的“獲得感”有待增加

就目前公共管理實(shí)踐中最集中暴露的問題來看，一是解決國(guó)民身份與公民權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)度不足的問題。從“封建王朝臣民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)主義中國(guó)公民”，是公共管理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)，本質(zhì)上則是對(duì)“人民當(dāng)家作主”的落實(shí)。公民依法所享有的身份平等和權(quán)利平等顯然不能僅停留于法律制度層面，而是要通過現(xiàn)代化的公共管理手段轉(zhuǎn)換為實(shí)打?qū)嵉闹卫斫Y(jié)果。例如因歷史原因而形成的公民權(quán)利與行政地域密切關(guān)聯(lián)甚至“綁定”的情況，客觀上形成了較為明顯的國(guó)民身份、權(quán)利差距感，導(dǎo)致弱勢(shì)群體愈發(fā)集中于特定地區(qū)、行業(yè)、階層群體之中。對(duì)此，要盡快形成平等的公共管理政策，以均等化的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)真正惠及全民的國(guó)家治理效果。二是提高法治化程度和完善責(zé)任制體系。公共管理落實(shí)的過程中，局部的不公正或犯錯(cuò)誤現(xiàn)象在所難免，但只要法治化體系完善成型和問責(zé)機(jī)制切實(shí)有效，不僅治理失效的情形能夠得以減少控制，即便確實(shí)發(fā)生了，也能通過良好的問責(zé)機(jī)制取得救濟(jì)當(dāng)事人和懲戒犯錯(cuò)人的補(bǔ)償結(jié)果，進(jìn)而最大程度上保護(hù)人民群眾對(duì)公權(quán)力的認(rèn)同度。

三、新常態(tài)下公共管理改革提效的出路

（一）構(gòu)建能力過硬、運(yùn)作有效的公共管理體系

現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)證明，一個(gè)國(guó)家首先要擁有公共管理事業(yè)所必需的的主客觀能力，之后才能談及公共管理落實(shí)的規(guī)范化、效率化等問題?！懊裰鞅罎?guó)家”“失敗國(guó)家”等教訓(xùn)反復(fù)證明，任何形式的無政府主義、弱政府傾向最終都只會(huì)與“善治”的目標(biāo)背道而馳。即便在治理主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)的現(xiàn)代化國(guó)家中，公共管理的具體實(shí)現(xiàn)很大程度上仍圍繞行政權(quán)力的行使。包括政府開展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅費(fèi)收取、維護(hù)社會(huì)秩序、履行公共管理職責(zé)、提供公共產(chǎn)品等一系列活動(dòng)過程。因此，一個(gè)有限但有效的法治化服務(wù)型政府是現(xiàn)代化公共管理體系構(gòu)建的核心內(nèi)容，同時(shí)也是現(xiàn)代化公共管理能力形成的重要保障。這也正是為什么即使是以市場(chǎng)邏輯為主導(dǎo)的西方資本主義國(guó)家，在國(guó)家治理中也十分“誠(chéng)實(shí)”地踐行著“政府是必要之惡”這一政治學(xué)觀點(diǎn)。而對(duì)于疆土遼闊、民族構(gòu)成復(fù)雜、地域發(fā)展分異巨大、并且有著數(shù)千年“大一統(tǒng)”治理傳統(tǒng)的中國(guó)而言，公共行政權(quán)力體系的強(qiáng)度必須守住底線，這是有效政府形成的最大前提。另一方面，又因?yàn)閷?duì)集權(quán)政府的應(yīng)然否定以及“全能政府”的實(shí)踐悖離性，“構(gòu)建能力過硬、運(yùn)作有效的公權(quán)力體系”這一任務(wù)就必然導(dǎo)向了“強(qiáng)大而法治的政府”這一答案。當(dāng)前我國(guó)新一輪公權(quán)力體系改革背景下，強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)變政府職能、讓市場(chǎng)和社會(huì)更充分發(fā)揮作用。這在改革方向上無疑是正確的，但具體實(shí)踐中必須牢牢把握好邊界和底線，避免將“合理控制政府職能范圍”與“弱化政府公共管理能力”相混淆。

（二）聚焦公共管理執(zhí)行主體，深化選人用人制度改革

公共管理事業(yè)執(zhí)行主體的隊(duì)伍質(zhì)量，很大程度上決定了管理能力整體水平的高低。因此推動(dòng)我國(guó)公共管理走出當(dāng)前困境的一項(xiàng)關(guān)鍵就在于人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后勁，改革所希冀的目標(biāo)才能更充分實(shí)現(xiàn)。

第一，提高公共管理執(zhí)行主體崗位的競(jìng)爭(zhēng)性。在過去的公共管理體系人事制度下，“政務(wù)官”與“事務(wù)官”并未得到充分的角色區(qū)分，導(dǎo)致用人體制無可避免地陷入“論資排輩”“按部就班”的窠臼。在當(dāng)前和未來的改革中，有必要為德才兼?zhèn)涞墓补芾韴?zhí)行人才拓寬進(jìn)入決策和執(zhí)行崗位的渠道，通過合理有效的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)公共管理執(zhí)行主體隊(duì)伍的綜合實(shí)力提升。例如建立科學(xué)的職位分類制度，并將考任制、委任制、選任制、聘任制等人才任用機(jī)制有針對(duì)性、有適應(yīng)性地分別應(yīng)用到不同崗位和不同人才群體上去。

第二，推廣公共管理執(zhí)行主體人才培養(yǎng)的梯隊(duì)建設(shè)制度。在國(guó)家治理現(xiàn)代化改革推進(jìn)日益深化的形勢(shì)背景下，20 世紀(jì)80 年代干部培養(yǎng)的“第三梯隊(duì)”模式對(duì)于我國(guó)公共管理人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備計(jì)劃而言，有著一定的參考意義。這種制度有助于為年輕的國(guó)家治理執(zhí)行人才提供良好的預(yù)期和信心，使他們?cè)诿鎸?duì)困難阻礙時(shí)更能保持昂揚(yáng)斗志，或是在面對(duì)誘惑時(shí)保持清廉堅(jiān)定，以此起到提升我國(guó)公共管理人才隊(duì)伍主觀政治素養(yǎng)的作用。

（三）著眼公共管理效能提升，深化政府治理改革

政府是行使公共權(quán)力的最大主體，同時(shí)也是公共管理事業(yè)的最主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期來看，政府治理改革是一個(gè)復(fù)雜的、不斷適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)新形勢(shì)變化的動(dòng)態(tài)過程。在當(dāng)前所取得成就的基礎(chǔ)上，深化政府治理改革必須繼續(xù)圍繞治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理工具三個(gè)主要方面來進(jìn)行。

第一，培養(yǎng)復(fù)合型的治理理念。在當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)下，政府治理改革應(yīng)朝著更具開放性、包容性和回應(yīng)性的方向邁進(jìn)，在所起到的作用上更注重創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、供給更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等。為此，首先要塑造出“復(fù)合型”的，不同于以往那種單方面追求“效率”“速度”“包攬”的治理理念。具體而言，一是在職能定位上以服務(wù)為主，兼顧管理。二是在價(jià)值取向上以效能為主，兼顧公平。三是在治理秩序體系選擇上，以法治為主，兼顧道德良俗。

第二，形成整體性的治理結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)政府在組織結(jié)構(gòu)上一定程度存在著“條塊分割”的情形，具體表現(xiàn)為地域間根據(jù)行政區(qū)域不同而形成的“各有各治”，導(dǎo)致政府上下級(jí)之間、同級(jí)異地之間、同地異部門之間、政府與非政府組織之間的行動(dòng)統(tǒng)一度、協(xié)調(diào)度受到減損。這種根源于權(quán)力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最終形成對(duì)公共管理效能的妨害因素。在當(dāng)代信息化社會(huì)下，各個(gè)政府部門要充分利用信息技術(shù)帶來的便利成果，加強(qiáng)信息互通、數(shù)據(jù)共享，形成更優(yōu)、更具整體性的合作治理效果。

第三，活用現(xiàn)代化的管理工具。當(dāng)代智能化社會(huì)背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能以及互聯(lián)網(wǎng)這三項(xiàng)信息科技為國(guó)家治理尤其是公共管理提供了過去無法想象的優(yōu)質(zhì)工具，將它們應(yīng)用到政府治理各領(lǐng)域和事項(xiàng)之中，能夠顯著提高政府在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等治理環(huán)節(jié)的智慧化水平。例如通過利用大數(shù)據(jù)、人工智能等工具來整合待辦群眾事項(xiàng)，提升對(duì)人民群眾需求認(rèn)知的清晰準(zhǔn)確程度；又如運(yùn)用上述技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)更實(shí)時(shí)、更全面的監(jiān)督管理，讓公共管理能力不斷跟進(jìn)市場(chǎng)深化程度等。

四、結(jié)語

新常態(tài)背景下，公共管理現(xiàn)代化是對(duì)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的突出體現(xiàn)，其進(jìn)程廣泛影響我國(guó)人民群眾生產(chǎn)、生活、發(fā)展的方方面面。當(dāng)前我國(guó)公共管理事業(yè)面臨著許多具體的新生問題，但追根溯源來看，基本可歸因于公權(quán)力碎片化和人民群眾從公共管理事業(yè)中受益不足這兩個(gè)基本困境。對(duì)此，必須把公共管理改革的問題放在國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下進(jìn)行研究，從公共管理體系建設(shè)、公共管理人才培養(yǎng)與任用、深化政府改革等視角出發(fā)，積極尋找有效出路并付諸實(shí)踐。