氣候變化背景下的能源安全困境與全球能源治理

張銳，房迪

( 1.全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織；2.北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)）

近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注氣候變化引發(fā)的能源安全問(wèn)題。隨著氣候變化的威脅日益嚴(yán)峻，各國(guó)能源體系的脆弱性與日俱增，面臨諸多環(huán)境層面的挑戰(zhàn)，能源安全的內(nèi)涵與治理正在發(fā)生前所未有的變化。本文立足近期事態(tài)，分析氣候變化對(duì)全球能源安全的影響，探討全球和各國(guó)能源治理的新動(dòng)向。

1 氣候變化愈演愈烈

全球氣候變化進(jìn)入“危機(jī)臨界”狀態(tài)。2021年8月，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）發(fā)布《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》，以“毫不含糊、史無(wú)前例、不可逆轉(zhuǎn)”形容全球溫升趨勢(shì)。該研究指出，2019年大氣中二氧化碳濃度已達(dá)到過(guò)往200萬(wàn)年的最高水平，全球地表溫度在過(guò)去50年的增長(zhǎng)超過(guò)過(guò)往2000年中的任何時(shí)間段，自1900年以來(lái)全球海平面上升速度是過(guò)去3000年中最快的水平[1]。世界氣象組織（WMO）的研究確認(rèn)，2010－2019年是有記錄以來(lái)最熱的10年，2019年全球平均氣溫比工業(yè)革命前高出1.1℃[2]。該組織警告，如果不立刻扭轉(zhuǎn)當(dāng)前趨勢(shì)，全球正朝著本世紀(jì)末氣溫上升3～5℃的方向發(fā)展。

氣候變化的災(zāi)害性影響日益顯著。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)報(bào)告明確指出：“人類活動(dòng)引發(fā)氣候變化，其導(dǎo)致的極端天氣事件的頻率和強(qiáng)度不斷增加?！备鶕?jù)聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室的統(tǒng)計(jì)，1980－1999年，全球報(bào)告的氣候相關(guān)災(zāi)害事件數(shù)量為3656起，而2000－2019年為6681起。從類別上看，1980－1999年，全球報(bào)告的洪水災(zāi)害數(shù)量為1389起，風(fēng)暴災(zāi)害為1457起，而2000－2019年洪水、風(fēng)暴的報(bào)告數(shù)量分別上升為3254起、2034起[3]。根據(jù)美國(guó)官方統(tǒng)計(jì)，該國(guó)經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)10億美元的氣候?yàn)?zāi)害的間隔時(shí)間從上世紀(jì)80年代的82天下降為2016－2020年的18天，2020年登陸美國(guó)的命名颶風(fēng)數(shù)量達(dá)到史無(wú)前例的12個(gè)[4]。一些次生災(zāi)害的發(fā)生頻率也隨之增強(qiáng)，例如，1979－2013年，全球平均山火易發(fā)季節(jié)時(shí)長(zhǎng)增加了18.7%，山火威脅影響的森林面積增加了108.1%[5]。中國(guó)是全球氣候變化的影響顯著區(qū)，1961－2020年，中國(guó)極端強(qiáng)降水事件呈增多趨勢(shì)，極端高溫事件自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)明顯增多[6]。

極端天氣的爆發(fā)規(guī)模不斷升級(jí)，經(jīng)常超出現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)承載限度。在這種情況下，氣候危害很容易成為“威脅倍增器”（threat multiplier），對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境形成“全域級(jí)聯(lián)”效應(yīng)，引發(fā)系統(tǒng)性的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，2021年7月，河南省多地遭遇持續(xù)性強(qiáng)降雨，鄭州市17－20日3天的降雨量接近過(guò)去1年的總量，該市的小時(shí)降雨量曾達(dá)到201.9毫米，超過(guò)中國(guó)陸地小時(shí)降雨量極值。河南全省鐵路、航空等交通網(wǎng)絡(luò)受災(zāi)嚴(yán)重，陷入停擺，電力、通信、醫(yī)療等民生服務(wù)中斷，數(shù)十座水庫(kù)超出汛限水位。本文關(guān)注的能源基礎(chǔ)設(shè)施具有覆蓋范圍廣、環(huán)境依附性強(qiáng)、暴露程度高等特點(diǎn)，相比其他類型的設(shè)施更易遭受氣候威脅。

氣候變化對(duì)發(fā)展中國(guó)家群體造成更大打擊。多數(shù)發(fā)展中國(guó)家由于缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和資金實(shí)力，往往表現(xiàn)出明顯的脆弱性。據(jù)非政府組織“氣候觀察”（Climate Watch）的研究，1999－2018年，全球遭受氣候?yàn)?zāi)害損失最嚴(yán)重的10個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）均為發(fā)展中國(guó)家（或地區(qū)），“盡管發(fā)達(dá)國(guó)家的絕對(duì)經(jīng)濟(jì)損失更多，但低收入國(guó)家面臨的是更廣泛的人員傷亡、發(fā)展困境和事關(guān)生死存亡的威脅?！盵7]窮國(guó)與富國(guó)的復(fù)原能力也不成比例。據(jù)英國(guó)學(xué)者研究，同樣是極端天氣引發(fā)的災(zāi)害，低收入國(guó)家遭受的經(jīng)濟(jì)損失只有4%可以獲得保險(xiǎn)理賠，而在高收入國(guó)家，60%的損失可以通過(guò)保險(xiǎn)得到補(bǔ)償[8]。

2 氣候變化造成的能源安全困境

2.1 異常氣溫阻礙能源供應(yīng)

過(guò)高或過(guò)低的氣溫會(huì)削弱各類能源設(shè)施的工作效能，增加故障概率和運(yùn)維難度，縮減能源生產(chǎn)規(guī)模。例如，美國(guó)得克薩斯州2021年的寒潮災(zāi)難是一次低溫天氣對(duì)能源供應(yīng)系統(tǒng)的全面打擊[9]。2021年2月10日起，寒潮開(kāi)始席卷得州，打破30年以來(lái)的最低溫度記錄。得州是美國(guó)天然氣產(chǎn)量最大的省份，氣電占該州總發(fā)電量的一半以上。隨著寒潮持續(xù)，低溫導(dǎo)致天然氣井口凍結(jié)和輸氣管道冰堵，天然氣產(chǎn)量一度下降了50%，導(dǎo)致電廠無(wú)氣發(fā)電；發(fā)電不足又致使天然氣開(kāi)采停擺，形成惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇電力短缺。與此同時(shí)，承擔(dān)該州20%發(fā)電量的風(fēng)電機(jī)組出現(xiàn)普遍的葉片覆冰、被迫停機(jī)情況，大量光伏板因積雪覆蓋無(wú)法發(fā)電，州內(nèi)一座核電站的機(jī)組因供水泵凍住而中斷運(yùn)轉(zhuǎn)。2月15、16日，得州面臨了45吉瓦的發(fā)電裝機(jī)下線，超過(guò)該州現(xiàn)有發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的一半，450萬(wàn)家庭和企業(yè)用戶遭遇停電，約有50萬(wàn)用戶連續(xù)斷電超過(guò)4天。寒潮引發(fā)的大停電導(dǎo)致公共服務(wù)全面停擺，1000多萬(wàn)民眾的生活陷入混亂與無(wú)助，大批超市關(guān)門(mén)，醫(yī)院只能動(dòng)用備用電源維持基本運(yùn)作，至少151人因燒柴取暖導(dǎo)致的一氧化碳中毒而喪生，州內(nèi)多個(gè)全球知名的半導(dǎo)體公司停產(chǎn)，加劇全球芯片短缺。

在能源轉(zhuǎn)型中承擔(dān)主力角色的光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電設(shè)施對(duì)異常氣溫比較敏感。光伏方面，極端低溫容易導(dǎo)致設(shè)備地基出現(xiàn)凍脹，損壞基礎(chǔ)；太陽(yáng)能電池板的理想工作溫度為25℃，其功率隨著溫度的升高而降低，極端高溫會(huì)降低電池板的發(fā)電效率和使用壽命，乃至造成系統(tǒng)故障。風(fēng)電方面，低溫狀態(tài)下的水氣（雨、雪、霜及海霧等）容易凍結(jié)在渦輪機(jī)葉片等部件上，影響風(fēng)輪旋轉(zhuǎn)；高溫天氣容易形成大范圍的靜風(fēng)環(huán)境，造成風(fēng)電機(jī)組無(wú)風(fēng)驅(qū)動(dòng)，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的發(fā)電規(guī)模。例如，歐洲在2021年經(jīng)歷了有記錄以來(lái)最炎熱的夏季，英國(guó)、丹麥、德國(guó)多地的風(fēng)電項(xiàng)目持續(xù)面臨“風(fēng)速過(guò)低”或“無(wú)風(fēng)可用”的困境，風(fēng)電在2020年提供了英國(guó)25%的電力，但在2021年1－8月僅提供了7%的電力，由于整體發(fā)電量減少，該國(guó)電費(fèi)在1年內(nèi)上漲了7倍[10]。

2.2 極端天氣襲擊基礎(chǔ)設(shè)施

特大暴雨、熱帶氣旋、冰凍災(zāi)害、冰雹等極端天氣及相關(guān)次生災(zāi)害（例如洪澇、泥石流、山火等）往往對(duì)各類能源基礎(chǔ)設(shè)施造成直接損害。

暴雨及其引發(fā)的洪澇災(zāi)害是內(nèi)陸地區(qū)常見(jiàn)的氣候威脅，容易導(dǎo)致電網(wǎng)系統(tǒng)出現(xiàn)倒桿斷線、變壓器短路、變電站被淹等事故。以2021年河南省特大暴雨為例，7月17－23日，全省13個(gè)地市因?yàn)?zāi)停電，累計(jì)受損電網(wǎng)線路1854條，停運(yùn)變電站40座，停電用戶達(dá)374.3萬(wàn)戶，鄭州市在災(zāi)情最嚴(yán)重時(shí)曾出現(xiàn)1000多個(gè)小區(qū)斷電[11]。而且，洪水頻率和強(qiáng)度的增加對(duì)全球大壩構(gòu)成了嚴(yán)重安全隱患，尤其是老舊大壩潰壩、滲漏的風(fēng)險(xiǎn)迅速上升，威脅水壩下游民眾的人身安全。據(jù)聯(lián)合國(guó)大學(xué)的研究，極端洪水與全球潰壩事件呈正相關(guān)關(guān)系，2015－2019年有超過(guò)170起事故報(bào)告，而在2005年之前平均每年都低于4起[12]。

颶風(fēng)、臺(tái)風(fēng)等風(fēng)暴天氣是不少沿海地帶的主要威脅。首先，海上油氣平臺(tái)、沿海核電廠、油氣碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施面臨較高的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害期間的停工停產(chǎn)也會(huì)導(dǎo)致能源供給側(cè)的波動(dòng)。例如，2021年8月底，颶風(fēng)“艾達(dá)”造成美國(guó)墨西哥灣95%的油氣生產(chǎn)活動(dòng)暫停近兩個(gè)星期，占全美6成產(chǎn)能的煉油廠被迫停工達(dá)1個(gè)月之久，多個(gè)海上油氣平臺(tái)、煉油廠遭受損壞。災(zāi)害預(yù)計(jì)造成3000萬(wàn)桶石油產(chǎn)量損失，造成北美區(qū)域石油供應(yīng)緊張，驅(qū)動(dòng)WTI原油價(jià)格迅速突破70美元/桶的關(guān)口。頻繁的颶風(fēng)、臺(tái)風(fēng)已經(jīng)成為北美、東亞、南亞國(guó)家核電中斷供應(yīng)的主因。一方面風(fēng)暴前的預(yù)防性關(guān)閉是行業(yè)準(zhǔn)則，另一方面多次發(fā)生風(fēng)暴損壞核電站通信、報(bào)警和電力設(shè)備的情況，威脅機(jī)組穩(wěn)定運(yùn)行。其次，海上或近海的風(fēng)電機(jī)組難以抵抗超強(qiáng)風(fēng)力，容易發(fā)生葉片斷裂、塔筒折斷、機(jī)艙罩傾覆等事故。2014年第9號(hào)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”登陸廣東湛江，登陸時(shí)中心附近最大風(fēng)力為17級(jí)，導(dǎo)致徐聞縣的勇士風(fēng)電場(chǎng)33臺(tái)風(fēng)機(jī)中的13臺(tái)倒塌，5臺(tái)完全損壞。最后，電力網(wǎng)絡(luò)容易出現(xiàn)全盤(pán)癱瘓。2019年3月，颶風(fēng)“伊代”襲擊東南部非洲，莫桑比克第二大城市貝拉8成電網(wǎng)被毀，全城停電數(shù)周；同年9月，臺(tái)風(fēng)“法茜”襲擊日本，造成東京電力公司2座輸電塔、近2000根電桿倒塌，導(dǎo)致關(guān)東地區(qū)93萬(wàn)戶停電長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)星期。據(jù)國(guó)際能源署（IEA）評(píng)估，全球1/4的電網(wǎng)處于颶風(fēng)、臺(tái)風(fēng)的高發(fā)地帶[13]。

一些次生災(zāi)害能夠?qū)е峦瑯泳薮蟮钠茐淖饔?。例如，山火?zāi)害威脅穿越或毗鄰林區(qū)的電線桿。2019年9月起，澳大利亞新南威爾士州和維多利亞州的森林大火連燒4個(gè)月，導(dǎo)致大面積電網(wǎng)線路跳閘停電事故，帕斯、悉尼、墨爾本等地多次出現(xiàn)大規(guī)模停電。一些大型山火也干擾油氣開(kāi)采活動(dòng)，例如2016年5月，加拿大艾伯塔省遭遇史上最大規(guī)模山火，該省主要油砂生產(chǎn)設(shè)施受到威脅，引發(fā)多起爆炸事故，加拿大原油日產(chǎn)量損失100萬(wàn)桶，相當(dāng)于該國(guó)石油產(chǎn)量的25%。再如，寒帶地區(qū)凍土層融化導(dǎo)致地面上的基礎(chǔ)設(shè)施垮塌。2020年春季，多年凍土融化導(dǎo)致俄羅斯諾里爾斯克市一家發(fā)電廠的柴油罐坍塌，2.1萬(wàn)噸柴油泄漏到地面和水中，造成大面積污染，該市宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。這一事件成為北極地區(qū)有史以來(lái)最大規(guī)模的燃料泄漏事件。中國(guó)西氣東輸工程、中俄石油天然氣管道經(jīng)過(guò)大面積的凍土地帶，隨著凍土逐步消融，這些項(xiàng)目的運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)將不斷上升。

2.3 干旱導(dǎo)致能源用水緊張

氣候變化導(dǎo)致不同空間的降水模式出現(xiàn)更趨極端化的變化，本來(lái)雨多的地方更潮濕，干旱的地方更干旱，使水資源的稀缺性在某些地區(qū)更加凸顯，而且會(huì)加劇全球“驟旱”風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致更多預(yù)見(jiàn)期短、強(qiáng)度大、破壞性強(qiáng)的干旱災(zāi)害。

干旱影響全球水電運(yùn)行。相比風(fēng)電和光伏發(fā)電，水電長(zhǎng)期以來(lái)被視為相對(duì)可靠、出力穩(wěn)定的可再生能源，2020年水力發(fā)電量占全球總體發(fā)電量的16%左右，是世界上最大的清潔電力來(lái)源，但“無(wú)水可用”的困境日益普遍。2021年春季，極端干旱侵襲全球多地。巴西降雨量降至20年以來(lái)最低，中部、南部的水庫(kù)水位不及過(guò)去20年的平均水平的一半，全國(guó)水電站的可用水量“降到91年來(lái)有記錄的最低水平”，多省陷入持續(xù)“電荒”；土耳其多個(gè)水庫(kù)蓄水量創(chuàng)下“近15年以來(lái)新低”，水力發(fā)電占比降至近7年來(lái)新低；美國(guó)加利福尼亞州因水位過(guò)低關(guān)停了多個(gè)水電站，水電占比從近幾年的15%左右下降到2021上半年的7%[14]。對(duì)一些高度依賴水電的欠發(fā)達(dá)國(guó)家而言，干旱容易導(dǎo)致全國(guó)性能源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。例如，贊比亞80%以上的電力來(lái)自水力發(fā)電，2016年2月，該國(guó)最大的電力來(lái)源卡里巴大壩由于干旱出現(xiàn)歷史最低水平水位，造成全國(guó)大面積停電、限電，影響經(jīng)濟(jì)支柱銅礦產(chǎn)業(yè)的開(kāi)采與冶煉，進(jìn)而引發(fā)全國(guó)性通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)放緩。水電原本可以作為加速能源轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段，卻先成為了氣候變暖沖擊對(duì)象，陷入一種“出師未捷身先死”的窘境。

干旱還大幅減少了其他類型電廠的冷卻用水。發(fā)電廠需要用水冷卻各類高溫裝置，所以很多電廠緊鄰水域，以便就近抽取所需用水，但干旱制造了新的困難。例如，印度的旱季比以往更加干燥，水資源短缺成為該國(guó)火電廠斷電的首要環(huán)境因素。僅由于缺水，印度在2016年減少了14太瓦時(shí)的電力，相當(dāng)于鄰國(guó)斯里蘭卡一年的用電量[15]。再如，2019年，法國(guó)多個(gè)核電機(jī)組因冷卻水短缺而被迫停機(jī)，研究估算，到本世紀(jì)中葉，干旱環(huán)境可能使歐洲熱電廠的可用水容量減少15%以上，并提高大多數(shù)歐洲國(guó)家的年平均批發(fā)電價(jià)，增加全社會(huì)用能成本[16]。

2.4 氣候變化加劇能源供需失衡

越來(lái)越多的異常天氣，全社會(huì)制熱或制冷的用能需求增加，加之供給側(cè)的產(chǎn)能削弱和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致極端天氣下電力負(fù)荷激增、電源出力驟降的供需失衡。以2021年得州寒潮為例，該州電網(wǎng)2月14日創(chuàng)下了創(chuàng)紀(jì)錄的6920萬(wàn)千瓦冬季用電高峰，人均電力需求超過(guò)2千瓦。在供需極端不平衡的情況下，2月17日，得州批發(fā)電價(jià)一度飆升至10美元/千瓦時(shí)，相當(dāng)于每度電65元人民幣，與平日電價(jià)相比增長(zhǎng)近200倍。再如，近年來(lái)，中國(guó)廣東、福建、廣西的入夏時(shí)間不斷前移，居民用電需求大幅增長(zhǎng)，尤其以空調(diào)為代表的溫控負(fù)荷成為增量主體，夏季電力缺口不再是短時(shí)間內(nèi)的偶然事件，尖峰負(fù)荷或?qū)⒊蔀樾鲁B(tài)。中國(guó)的情況絕非特例，在氣候變暖趨勢(shì)下，空調(diào)用電正在成為激化供需矛盾的主要因素。國(guó)際能源署評(píng)估，到本世紀(jì)中期，全球空調(diào)數(shù)量預(yù)計(jì)從2018年的16億臺(tái)上升到56億臺(tái)，其耗電量將相當(dāng)于中國(guó)一國(guó)的用電量[17]。電力環(huán)節(jié)的供需失衡還容易引發(fā)上游能源的價(jià)格波動(dòng)。從2020年冬季開(kāi)始，全球頻現(xiàn)的異常氣溫給電力供應(yīng)帶來(lái)極大壓力，氣電成為重要的保供基荷電源，各國(guó)對(duì)天然氣的需求與日俱增，甚至出現(xiàn)了爭(zhēng)奪天然氣進(jìn)口的現(xiàn)象。2021年8月的市場(chǎng)數(shù)據(jù)顯示，在一年時(shí)間內(nèi)，亞洲的液化天然氣價(jià)格暴漲近600%，歐洲天然氣價(jià)格漲幅超過(guò)1000%，美國(guó)的氣價(jià)創(chuàng)下近10年來(lái)的最高水平[18]。

除存在以上4類顯著的能源安全困境外，一些觀察和研究還提到了中長(zhǎng)期可能惡化或出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，包括海岸線上升對(duì)沿海能源基礎(chǔ)設(shè)施的侵蝕、冰雹災(zāi)害增多對(duì)光伏發(fā)電機(jī)組的損壞、冰川消失對(duì)內(nèi)陸干旱地帶發(fā)電廠用水的根源性打擊、生物燃料產(chǎn)能下降對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電的制約以及地球洋流系統(tǒng)的變化對(duì)沿海風(fēng)力和太陽(yáng)能利用的削弱等。

2.5 能源安全困境的新特點(diǎn)

綜上所述，氣候變化造成的能源安全困境具有以下突出特點(diǎn)。

第一，具有時(shí)代的迭變性。由于氣候變化成為廣域性、常態(tài)性挑戰(zhàn)，加之以水能、太陽(yáng)能、風(fēng)能為主體的可再生能源高度依賴氣候條件，全球能源體系的安全前所未有地受制于氣候系統(tǒng)的穩(wěn)定。從深層次看，人類社會(huì)的資源安全與環(huán)境安全從此前的弱聯(lián)系變?yōu)榫o密耦合的強(qiáng)聯(lián)系，這種聯(lián)系程度是人類社會(huì)在柴薪時(shí)代、煤炭時(shí)代和油氣時(shí)代所沒(méi)有的，能源困境的實(shí)質(zhì)正從人們熟悉的資源稀缺困境轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟碾y以預(yù)測(cè)的環(huán)境惡化困境。

第二，在國(guó)家間、部門(mén)間具有較強(qiáng)的傳導(dǎo)性。首先，盡管氣候變化的影響因地區(qū)和國(guó)家而異，但鑒于各國(guó)處于全球性的能源生產(chǎn)和消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，一國(guó)遭受的能源安全困境很容易演變?yōu)閰^(qū)域性乃至全球性挑戰(zhàn)，例如2021年北美多次颶風(fēng)對(duì)墨西哥灣油氣的產(chǎn)能損害是國(guó)際油價(jià)急劇波動(dòng)的主要因素。其次，由于電力系統(tǒng)構(gòu)成現(xiàn)代能源體系的核心，極端天氣導(dǎo)致的電力減弱、中斷很容易造成能源各部門(mén)的相互關(guān)聯(lián)故障和螺旋式崩潰。

第三，氣候變化對(duì)各種類型的能源資源基本實(shí)施“無(wú)差別打擊”。無(wú)論化石能源還是可再生能源，其生產(chǎn)消費(fèi)都可能遭受氣候變化的負(fù)面影響，個(gè)別能源品種、基礎(chǔ)設(shè)施（例如水電、風(fēng)電、海上油氣、電網(wǎng)等）承受更大風(fēng)險(xiǎn)。這也意味著，即使能源轉(zhuǎn)型處于領(lǐng)先位置的國(guó)家，在全球氣候趨勢(shì)未出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的情況下，很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)善其身的“低碳能源安全”。

第四，當(dāng)前困境使公眾對(duì)能源安全形成更直接的感知。在過(guò)往，不少能源安全議題的實(shí)質(zhì)是抽象的政治、經(jīng)濟(jì)乃至軍事議題，涉及國(guó)家對(duì)外權(quán)力的施展與國(guó)家利益的選擇，公眾對(duì)此類議題比較陌生或認(rèn)為事不關(guān)己。但氣候變化造成的能源安全困境往往直接沖擊能源的消費(fèi)端，影響公眾日常生活與基本需求保障，使他們真切感受到能源風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政治行為體造成更多維護(hù)安全的決策壓力。

3 氣候變化背景下的全球能源治理

面對(duì)氣候變化引發(fā)的能源安全困境，國(guó)際關(guān)系行為體積極調(diào)整能源治理的方向與策略，出現(xiàn)了以下顯著動(dòng)向。

3.1 擴(kuò)展能源安全的內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來(lái)，盡管多數(shù)國(guó)家政府并未清晰定義“能源安全”的內(nèi)涵，它們都把能源安全的重點(diǎn)放在油氣供應(yīng)的來(lái)源可靠與價(jià)格穩(wěn)定，尤其防范出口國(guó)采取限供或價(jià)格管控時(shí)的短缺風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，主要經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始關(guān)注能源系統(tǒng)的氣候威脅，能源安全的治理視角更加聚焦本土。二十國(guó)集團(tuán)（G20）在2021年能源與氣候聯(lián)合部長(zhǎng)會(huì)的公報(bào)中指出，“除了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)的能源安全挑戰(zhàn)，我們需要考慮和解決能源安全持續(xù)演進(jìn)的方面”，包括“提升能源系統(tǒng)面對(duì)易變氣候的靈活性、應(yīng)對(duì)日益增加的極端天氣。”歐盟委員會(huì)在2020年《成員國(guó)能源和氣候規(guī)劃的評(píng)估報(bào)告》中指出，歐盟的油氣資源已經(jīng)實(shí)現(xiàn)多渠道進(jìn)口，安全壓力大幅減輕，應(yīng)著力應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的氣候挑戰(zhàn)，“成員國(guó)需要確保其自身和能源進(jìn)口國(guó)的能源系統(tǒng)能夠應(yīng)對(duì)極端天氣和缺水、海平面上升、永久凍土融化等緩發(fā)壓力?！庇?guó)氣候變化委員會(huì)在2021年的報(bào)告中把“電力系統(tǒng)故障”列為八大應(yīng)立即關(guān)注的優(yōu)先風(fēng)險(xiǎn)，指出極寒天氣和低風(fēng)速成為該國(guó)電力安全的突出挑戰(zhàn)，海上風(fēng)電的發(fā)電能力受到較大制約。美國(guó)拜登政府上臺(tái)以來(lái)將氣候變化視為國(guó)家安全的重大威脅，能源部長(zhǎng)詹妮弗·格蘭霍姆（Jennifer Granholm）表示：“美國(guó)的電力系統(tǒng)未能考慮抵御極端天氣，如果不實(shí)施重大投資新建、升級(jí)電網(wǎng)，問(wèn)題不是電網(wǎng)是否會(huì)崩潰，而是何時(shí)崩潰?！敝袊?guó)國(guó)家能源局在2021年美國(guó)得州大停電事故后專門(mén)發(fā)布新聞稿，強(qiáng)調(diào)中國(guó)從2008年特大雨雪冰災(zāi)、多省電網(wǎng)嚴(yán)重破壞的事件中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重視電力系統(tǒng)抵御極端天氣的能力，尋求在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)最大程度減少對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活的影響。

3.2 塑造能源系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)能力

拜登政府提出在“重建更美好未來(lái)”（Build Back Better）計(jì)劃框架下加大財(cái)政投資，建設(shè)“更具彈性的清潔能源電力系統(tǒng)”，《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》已編列650億美元預(yù)算，專門(mén)用于全國(guó)電網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)。美國(guó)能源部長(zhǎng)格蘭霍姆提出了兩大建設(shè)重點(diǎn)：一是新建更多長(zhǎng)距離輸電線路，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)電力互補(bǔ)互濟(jì)，從而“降低發(fā)電廠在暴風(fēng)雨中關(guān)閉、社區(qū)進(jìn)而斷電的可能性”；二是改造基礎(chǔ)設(shè)施形態(tài)，減少未來(lái)的損害風(fēng)險(xiǎn)，包括用鋼制電線桿取代老化的木制電線桿、將某些電網(wǎng)線路埋進(jìn)地下[19]。2021年9月，美國(guó)能源部提出“氣候適應(yīng)計(jì)劃”，表示將對(duì)能源部門(mén)的供應(yīng)商、承包商提出明確的氣候適應(yīng)要求，啟動(dòng)新興氣候適應(yīng)技術(shù)的研究項(xiàng)目，對(duì)能源部下屬的實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行防范氣候?yàn)?zāi)害的改造等。歐盟早于2013年就在官方文件中提出了能源設(shè)施的“氣候韌性”（climate resilience）議題，要求歐盟參與投資的能源基礎(chǔ)設(shè)施必須能夠“應(yīng)對(duì)不斷變化的溫度和抵御極端天氣事件”，推動(dòng)歐洲三大標(biāo)準(zhǔn)化組織制定適應(yīng)氣候的能源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟于2019年通過(guò)了“關(guān)于電力部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)防范”的第2005號(hào)指令，指示歐洲輸電系統(tǒng)電力運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)（ENTSO-E）應(yīng)不斷更新極端天氣條件下的應(yīng)急預(yù)案，建立跨國(guó)電力援助機(jī)制，積極協(xié)助成員國(guó)開(kāi)展能源系統(tǒng)的氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前，法國(guó)、德國(guó)、意大利、葡萄牙、芬蘭等多國(guó)已經(jīng)完成本國(guó)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提出后期改進(jìn)方案。日本于2020年6月通過(guò)了《能源供給強(qiáng)韌化法案》，針對(duì)氣候?yàn)?zāi)害增多的現(xiàn)況，理順電網(wǎng)企業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)的合作機(jī)制，要求各企業(yè)在遇到災(zāi)害時(shí)須聯(lián)合制定救災(zāi)計(jì)劃，創(chuàng)設(shè)了救濟(jì)資金的扶持制度。巴西政府發(fā)布的“國(guó)家氣候變化適應(yīng)計(jì)劃”表示，該國(guó)將增強(qiáng)水電設(shè)施對(duì)氣候影響的適應(yīng)能力，同時(shí)改進(jìn)未來(lái)的水電開(kāi)發(fā)方案。

3.3 提升能源供給渠道的多元化

此前有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例增加，各國(guó)可以實(shí)現(xiàn)能源的自給自足，進(jìn)而獨(dú)立于國(guó)際能源市場(chǎng)和跨國(guó)治理框架。但本文的論述充分顯示，氣候?yàn)?zāi)害增加了能源轉(zhuǎn)型的難度、可再生能源的供給風(fēng)險(xiǎn)，不少國(guó)家需要持續(xù)擴(kuò)大能源互聯(lián)互通規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資源大范圍的優(yōu)化配置與互補(bǔ)互助。例如，歐盟國(guó)家因極端天氣屢屢遭遇“氣荒”“電荒”，各國(guó)政府背負(fù)沉重的保供壓力。正是由于這種情況，德國(guó)政府雖然面臨俄歐關(guān)系的持續(xù)緊張、美國(guó)的制裁威脅、東歐鄰國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，仍然堅(jiān)定推動(dòng)“北溪-2號(hào)”天然氣管道項(xiàng)目，為自身能源安全尋求一個(gè)有力保障①德國(guó)總理朔爾茨2022年2月22日宣布，在俄烏沖突升級(jí)的背景下，德國(guó)政府暫時(shí)停止北溪-2號(hào)天然氣管道的審批程序——編者注。。換言之，對(duì)德國(guó)執(zhí)政者而言，氣候危機(jī)下嚴(yán)峻的能源保供需求壓倒了對(duì)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂和歐盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。歐盟也在積極推動(dòng)建設(shè)4條次區(qū)域跨國(guó)天然氣管道，以開(kāi)拓高加索地區(qū)、以色列、埃及等新的進(jìn)口來(lái)源地，減少對(duì)俄羅斯的單邊依賴。再如，擴(kuò)大電力互聯(lián)有助于解決因氣候變化而導(dǎo)致的可再生能源波動(dòng)性問(wèn)題，發(fā)電風(fēng)險(xiǎn)較大的國(guó)家都有意愿通過(guò)跨國(guó)電網(wǎng)進(jìn)行電力互補(bǔ)互濟(jì)。2016年以來(lái)，東非區(qū)域在短時(shí)間內(nèi)建成了肯尼亞至烏干達(dá)、肯尼亞至埃塞俄比亞、肯尼亞至坦桑尼亞之間的高壓輸電線，其核心目的是促進(jìn)肯尼亞風(fēng)電與地?zé)?、埃塞俄比亞水能在區(qū)域的優(yōu)化配置，共同應(yīng)對(duì)區(qū)域干旱條件下的能源挑戰(zhàn)。英國(guó)雖然脫離歐盟，但目前在建和規(guī)劃建設(shè)的輸電線路有7條，預(yù)計(jì)輸送容量總計(jì)7.3吉瓦[20]，旨在擴(kuò)大從法國(guó)、挪威的電力進(jìn)口，應(yīng)對(duì)風(fēng)電不穩(wěn)定導(dǎo)致的停電風(fēng)險(xiǎn)。從政治角度看，跨國(guó)電力互聯(lián)使“脫歐”后的英國(guó)繼續(xù)身處在區(qū)域電力共同體之內(nèi)，鞏固其與歐陸國(guó)家相互依賴的關(guān)系。

3.4 開(kāi)展“能源－氣候”復(fù)合型治理

歐美國(guó)家面向發(fā)展中國(guó)家，開(kāi)展能源供給與氣候適應(yīng)兼顧的治理行動(dòng)，但總借機(jī)謀求地緣政治擴(kuò)張。近年來(lái)，歐盟持續(xù)實(shí)施“東歐、中亞和南高加索地區(qū)的氣候變化與安全”項(xiàng)目，幫助該區(qū)域11個(gè)國(guó)家辨別氣候安全風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)關(guān)注跨境河流的水電開(kāi)發(fā)與涉及的國(guó)際爭(zhēng)端，將費(fèi)爾干納河谷，阿富汗與塔吉克斯坦、土庫(kù)曼斯坦的邊界地帶，阿姆河和錫爾達(dá)里亞河的沿岸地帶列為氣候能源安全的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，并提供了相應(yīng)的治理建議和能力培養(yǎng)活動(dòng)。這一舉動(dòng)顯示了歐盟在歐亞區(qū)域施加影響力的政治意圖。美國(guó)不斷介入湄公河流域的水電開(kāi)發(fā)事務(wù)，突出該區(qū)域面臨的溫升、干旱風(fēng)險(xiǎn)；幫助老撾等國(guó)開(kāi)展電力項(xiàng)目的氣候脆弱性評(píng)估，近乎公開(kāi)地引導(dǎo)區(qū)域國(guó)家抵制來(lái)自中國(guó)的水電投資和電網(wǎng)投資。2019年，美國(guó)、日本達(dá)成“日美湄公河電力伙伴關(guān)系（JUMPP）”，其宗旨是統(tǒng)籌兩國(guó)的電力投資與援助，“促進(jìn)湄公河地區(qū)電力結(jié)構(gòu)的多樣化，減少對(duì)水電能力的依賴”。2020年，美國(guó)國(guó)務(wù)院資助美國(guó)智庫(kù)史汀生中心實(shí)施“湄公河水壩監(jiān)測(cè)項(xiàng)目”，利用衛(wèi)星追蹤干流上13個(gè)水壩的水庫(kù)水文數(shù)據(jù)，看似促進(jìn)水電的“可持續(xù)開(kāi)發(fā)”，實(shí)則捏造“中國(guó)造成下游國(guó)家干旱”的指控，挑撥中國(guó)與湄公河國(guó)家的關(guān)系，希望達(dá)到對(duì)華產(chǎn)業(yè)打壓與政治打壓的雙重目的。對(duì)于湄公河流域部分國(guó)家而言，它們也樂(lè)見(jiàn)美國(guó)的“活躍角色”，尋求從中獲取更多現(xiàn)實(shí)利益。

各類多邊機(jī)制嘗試發(fā)揮治理功能，引導(dǎo)各國(guó)重視氣候風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注能源系統(tǒng)在適應(yīng)氣候變化上的潛力。近年來(lái)，二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制高度關(guān)注“氣候與能源的緊密聯(lián)系”，于2018年發(fā)布報(bào)告《針對(duì)變化氣候的韌性基礎(chǔ)設(shè)施》，提出各國(guó)決策者應(yīng)為建造具有氣候韌性的能源設(shè)施提供高質(zhì)量信息和有利政策，并充分調(diào)動(dòng)公共和私人投資[21]。2021年7月，二十國(guó)集團(tuán)在能源部長(zhǎng)會(huì)議期間發(fā)布報(bào)告《清潔能源轉(zhuǎn)型的安全》，列舉了全球近期發(fā)生的由氣候變化引發(fā)的重大能源事故，提出清潔能源安全轉(zhuǎn)型的7項(xiàng)原則，其中包括“鼓勵(lì)能源基礎(chǔ)設(shè)施所有者針對(duì)氣候和極端天氣變化采取適當(dāng)?shù)姆婪洞胧盵22]。國(guó)際能源類組織傾向于提供具體的技術(shù)支持，例如國(guó)際能源署先后就氣候變化對(duì)非洲水電、拉美水電的影響進(jìn)行評(píng)估，幫助區(qū)域國(guó)家改善水電開(kāi)發(fā)的策略；國(guó)際水電協(xié)會(huì)（IHA）制定了《水電行業(yè)氣候復(fù)原力指南》，為各國(guó)提供了識(shí)別、評(píng)估和管理氣候風(fēng)險(xiǎn)的綜合方法，提高水電站的抗災(zāi)能力。

3.5 應(yīng)對(duì)軍事用能中的氣候風(fēng)險(xiǎn)

2021年9月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布“氣候適應(yīng)方案”，明確指出“嚴(yán)重風(fēng)暴、火災(zāi)的頻率和強(qiáng)度不斷增加，加之溫度升高而增加的冷卻負(fù)荷需求，將繼續(xù)給軍事用能帶來(lái)壓力，目前所倚賴的商業(yè)電網(wǎng)也容易因惡劣天氣而中斷?！盵23]該報(bào)告提出了涉及能源的三大行動(dòng)重點(diǎn)：一是全面評(píng)估軍事用能方面業(yè)已出現(xiàn)的氣候風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)國(guó)防部下屬的環(huán)境和能源復(fù)原力辦公室將根據(jù)不同的全球變暖場(chǎng)景，對(duì)未來(lái)兩個(gè)時(shí)代（2035－2069年、2070－2099年）基礎(chǔ)設(shè)施的“氣候暴露危害”（climate exposure）進(jìn)行前瞻性評(píng)估。二是建立氣候適應(yīng)型的能源供應(yīng)鏈，既減少軍事行動(dòng)在氣候惡劣情況下的用能需求，也將采取各類技術(shù)手段，塑造靈活、便捷的能源獲取渠道。例如，美國(guó)陸軍正在探索建設(shè)戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境的“機(jī)動(dòng)微電網(wǎng)”（tactical minigrid），實(shí)現(xiàn)臨時(shí)營(yíng)地的電力高效配置與燃料節(jié)約，該技術(shù)已在北約軍事演習(xí)中進(jìn)行嘗試。三是提升電力系統(tǒng)崩潰時(shí)的危機(jī)處理能力。報(bào)告表示，自2015年來(lái)，針對(duì)軍事設(shè)施遭遇突發(fā)停電，美國(guó)國(guó)防部已進(jìn)行35次以上的站點(diǎn)演練、桌面演練和黑啟動(dòng)應(yīng)急演練，包括范登堡空軍基地、米拉馬海軍陸戰(zhàn)隊(duì)基地在內(nèi)的多個(gè)軍事站點(diǎn)開(kāi)展了電網(wǎng)癱瘓、自行發(fā)電的反事故演習(xí)。北約成立了“北約能源安全卓越中心”（NATO Energy Security Center of Excellence），推廣成員國(guó)先進(jìn)的軍事用能技術(shù)和能效管理方案；歐洲安全與合作組織多次組織研討會(huì)和培訓(xùn)項(xiàng)目，分析在極端天氣時(shí)代關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)方案。

4 結(jié)語(yǔ)

能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性問(wèn)題，也是總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。在氣候變化不利影響加劇的背景下，中國(guó)應(yīng)著力提高能源安全保障能力和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，促進(jìn)氣候治理與能源治理深度對(duì)接，將氣候監(jiān)控預(yù)測(cè)與能源規(guī)劃運(yùn)行相結(jié)合，將氣候適應(yīng)性策略與能源設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)相結(jié)合，提升不同能源設(shè)施在極端條件下的耐受、運(yùn)行和復(fù)原能力，加強(qiáng)區(qū)域省間的互濟(jì)支援水平，守住能源安全底線。

在國(guó)際合作方面，筆者建議以下行動(dòng)重點(diǎn)：一是積極發(fā)起和參與提升氣候韌性的能源治理，增進(jìn)各國(guó)相關(guān)政策和規(guī)劃的交流，在中國(guó)能夠發(fā)揮較大影響力的多邊機(jī)制中主動(dòng)設(shè)置議題，例如在上海合作組織框架內(nèi)推動(dòng)跨境油氣管道的安全維護(hù)，在瀾湄合作機(jī)制中推廣綠色水電開(kāi)發(fā)，在中非合作框架內(nèi)開(kāi)展節(jié)水型發(fā)電技術(shù)的能力培養(yǎng)等。二是加強(qiáng)能源科技創(chuàng)新合作，主動(dòng)分享技術(shù)成果，例如中國(guó)領(lǐng)先的特高壓技術(shù)、柔性直流技術(shù)、低速風(fēng)電技術(shù)能為解決部分氣候困境提供可行的技術(shù)方案；中國(guó)可與發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化的技術(shù)合作，優(yōu)先發(fā)展可再生能源開(kāi)發(fā)利用。三是引導(dǎo)能源領(lǐng)域的對(duì)外投資、對(duì)外援助高度關(guān)注全球各地的氣候風(fēng)險(xiǎn)，打造包容、韌性、低碳的能源系統(tǒng)，切實(shí)幫助投資對(duì)象國(guó)或受援國(guó)增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力。