淺析行政事業(yè)單位內部控制發(fā)展現(xiàn)狀與應對措施

文/高冉（雅安職業(yè)技術學院）

內部控制的相關概念最先萌芽于20世紀40年代的美國，創(chuàng)立的初衷是利用相關業(yè)務的互補性與牽制性，通過進行交叉檢查或交叉控制，減少企業(yè)經(jīng)營過程中錯誤的發(fā)生。隨著內部控制的不斷發(fā)展與完善，企業(yè)的內部控制建設已趨于成熟，但由于業(yè)務活動的不同，行政事業(yè)單位的內部控制并未進行體系化建設，直到《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）、《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）等相關文件與制度的出臺，行政事業(yè)單位內部控制才正式登上歷史的舞臺。

根據(jù)相關資料與文件的定義，行政事業(yè)單位內部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。相比企業(yè)內部控制建設而言，由于行政事業(yè)單位工作內容的獨特性，對業(yè)務的關注點有所不同，因此行政事業(yè)單位的內部控制建設有其獨特性。雖然經(jīng)過多年的推進與完善，各部門與單位對行政事業(yè)單位的內部建設有了初步的認識，采取了相應的行動，行政事業(yè)單位的內部控制也獲得了長足的發(fā)展，但相較于企業(yè)內部控制的建設，行政事業(yè)單位的內部控制建設仍顯不足。受制于起步較晚等多方因素，行政事業(yè)單位的內部控制建設存在部分問題尚需解決。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）制度體系建設不全，認識不深刻

行政事業(yè)單位內部控制是以單位層面的內部控制為指導，業(yè)務層面的內部控制為具體執(zhí)行準則，圍繞預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產(chǎn)管理業(yè)務控制、建設項目業(yè)務控制、合同業(yè)務控制等各控制模塊分模塊進行運行。在龐大的內部控制運行的過程中，面對復雜多變的外部環(huán)境，完善的制度體系是保障內部控制系統(tǒng)有效運行的核心支撐點。同時，作為內部控制具體運行的執(zhí)行者，相關崗位的工作人員也需深刻認識自身工作的重要性，對內部控制體系有著較為深刻的理解，在結合自身專業(yè)技能的情況下，參與到內部控制運行的過程中，發(fā)揮自身的作用。

在內部控制實際的運行過程中，隨著內部控制制度在行政事業(yè)單位中的推行，相關人員對內部控制的概念有了初步認識，樹立內部控制牽制的基本理念，并在此基礎上形成授權審批、不相容崗位相互分離、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內部公開等風險控制方法，但其認識仍不夠深刻，未真正理解到內部控制的深刻含義，認為內部控制僅是一系列文件與制度，并未認真進行梳理，形成單位的內部控制手冊，導致制度體系建設不夠完善。部分單位即使根據(jù)相關要求制定了內部控制手冊，但內容不完整、不全面，只是相關制度與文件的簡單堆砌，未對相關制度進行剖析與整理，形成單位層面、業(yè)務層面等分層次內部控制措施，未沿業(yè)務流程方向梳理出風險矩陣、業(yè)務流程圖、風險點等關鍵信息，形成一套真正意義上的內部控制手冊。

（二）全員參與意識薄弱

行政事業(yè)單位內部控制是一項由管理層領導，全員參與，貫穿整個業(yè)務流程的管理活動，涉及單位的各項業(yè)務。由于工作崗位的特殊性，各個工作崗位的人員對于自身所從事的工作內容及流程較為熟悉，但對于其他人員工作崗位的工作內容及流程的了解程度相對較差，因而有效的內部控制運行有賴于各個工作崗位上的人員的共同協(xié)作，在整體風險控制意識的影響下，在本職工作崗位上發(fā)揮自己的作用。因此，內部控制的建設不僅是財務部門的工作，國資部門、基建部門、后勤部門、辦公室等相關部門均需參與。通過業(yè)務流程在不同部門間傳遞，各部門在自己的職責范圍內，在對應的崗位上履職盡責，發(fā)揮自身的專業(yè)特長，才能確保整個業(yè)務在處理的過程中得到正確對待，降低風險發(fā)生的可能性，及時控制風險。

由于職能的劃分以及工作領域的不同，一個單位分成了不同的部門，各部門之間相對獨立。業(yè)務在不同部門進行傳遞的過程中，財務部門牽頭對業(yè)務采取相應的內部控制措施，但在該過程中，國資部門、基建部門、后勤部門、辦公室等相關部門人員并未認識到自身工作在內部控制過程中的重要作用，未理解到全流程管理、全員參與的工作要求，認為內部控制僅是財務部門的職責，在財務部門內部實施即可，自身的崗位不涉及內部控制的相關控制點，常以局外人的角度觀察整個流程，沒有主動參與、主動作為的意識。

（三）內控素養(yǎng)需提升，考核導向需改進

制度的建立，并不意味著制度能夠得到有效的運行，因為制度的執(zhí)行需要人去推動。有效的內部控制運行，在健全的內部控制制度體系的基礎上，還需要相關人員作為主體去參與其中。內部控制水平的高低，一定程度上取決于參與主體內控素養(yǎng)的高低，特別是作為牽頭部門——財會部門的工作人員，更需有較高水平的內控素養(yǎng)，才能夠站在整個業(yè)務流程的角度上高效地去支撐內部控制體系的運行，作為具體運行過程中的質量保障。因此，內部控制既要求財會人員要有過硬的財會技能處理日常財會業(yè)務，還要求其擁有一定程度的內控素養(yǎng)，使其能夠在紛繁復雜的業(yè)務處理的過程中，憑借專業(yè)敏感能快速精準地識別風險并應對風險，進而從整個業(yè)務流程的角度去指導內部控制的運行。

但在實際的業(yè)務活動中，大多數(shù)財會人員缺乏相應的內控素養(yǎng)，在其思想意識中認為，做好自身的會計核算工作便是自身的全部工作任務，不主動去提升自己的內控素養(yǎng)。當然造成該現(xiàn)象的原因是由于績效管理一定程度上的失效。單位在對財會人員的考核過程中，未將內部控制運行有效作為一個正向的考核點，忽視財會人員在運行過程中付出的努力，僅在出現(xiàn)風險事件時，進行負向扣分，未積極引導財會人員在內部控制上下足功夫，導致其內控素養(yǎng)有所欠缺。

（四）信息化建設差異大

隨著預算一體化在各單位的陸續(xù)實施，對單位管理的要求越來越高。日常管理的日趨規(guī)范、常規(guī)業(yè)務數(shù)量的增多、復雜業(yè)務環(huán)境的出現(xiàn)對內部控制無疑是一個又一個的巨大挑戰(zhàn)，原有的各項控制措施在手工控制的方式下，難以達到其應有的效果，經(jīng)常出現(xiàn)紕漏。在信息時代來臨的當下，內部控制若繼續(xù)采用手工控制的方式進行運行，將失去控制的初衷與目的，無法及時為單位發(fā)現(xiàn)風險并進行處置。

在內部控制推行的這些年，人工智能、大數(shù)據(jù)等新的信息化手段不斷涌現(xiàn)。在這信息化的潮流中，各單位管理層也深刻地意識到未來的發(fā)展趨勢，充分感受到自身單位信息化建設的不足，意識到了危機，清楚地看到了信息化建設的重要性，進而積極推動內部控制的信息化建設，將原來由人進行的手工控制轉換為信息化的自動控制，避免人為出現(xiàn)的疏漏，降低風險發(fā)生的可能性。但內部控制的信息化建設是一項即耗時又耗錢的龐大工程，涉及單位的方方面面，需要整個單位從全局去統(tǒng)籌。各單位出于所在地域不同，所處領域不同，所屬預算管理層級不同等方面的考慮，在內部控制信息化建設方面的關注程度不同。當然其中最主要的原因還是受部門經(jīng)費的限制，面對內部控制信息化建設需要的大量資金支持但卻無法產(chǎn)生明顯收益或顯性成果的情形，難以推動單位內部控制信息化的建設。在多種因素的影響下，造成各單位的信息化建設差異巨大，部分單位已全面實現(xiàn)全業(yè)務流程的信息化控制，但部分單位仍處于全手工的控制中。

（五）內部監(jiān)督主體意識不足

行政事業(yè)單位內部控制的建設與運行是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題并不斷修正的動態(tài)調節(jié)過程，在這種往復的發(fā)現(xiàn)與修正的過程中，內部控制得到了不斷的完善。當然在此過程中，若只是一味地進行運行，不進行反思與總結，得不到正確的導向，將不利于內部控制的健康發(fā)展。因此，為持續(xù)地提升內部控制的質量，保障內部控制運行的有效性，需要引入評價與監(jiān)督機制進行約束。在現(xiàn)行的運行情況下，大多數(shù)單位保障內部控制體系健康發(fā)展所采取的手段主要有三種，分別是自我評價、內部監(jiān)督、外部監(jiān)督。其中，自我評價側重于運行者對自身工作的反思，易受績效考核的影響，造成評價的不客觀；內部監(jiān)督是內審部門或紀檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督的主體，對單位內部控制的運行進行監(jiān)督；外部監(jiān)督是財政相關部門作為監(jiān)督的主體，根據(jù)單位所提交的資料，從單位外部進行監(jiān)督。

在所有采取的手段中，內部監(jiān)督作為監(jiān)督環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，起著一個承上啟下的作用，約束著自我評價的客觀性，同時也為外部監(jiān)督提供一定程度上的質量保障，足見其重要性。但在內部控制實際的運行過程中，多數(shù)單位未積極推動內部監(jiān)督，多數(shù)監(jiān)督活動未體現(xiàn)事前監(jiān)督，其在參與內部控制的監(jiān)督活動中常處于被動的狀態(tài)，不主動行使賦予的監(jiān)督權力，形成主體意識，無法推動常態(tài)化監(jiān)督，實現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督等多層次、多角度的內部監(jiān)督。

二、應對措施

（一）夯實基礎，持續(xù)完善內控建設

完善的內部控制制度體系構建是有效的內部控制運行的前提保證。為了持續(xù)提升內部控制的水平，應由財會部門作為牽頭部門，組織實施對內部控制手冊的常態(tài)化修訂與完善，由相關業(yè)務部門的人員定期對現(xiàn)有制度進行梳理，并根據(jù)真實的業(yè)務活動及時修訂或增添內部控制手冊的相關內容，確保整個單位的業(yè)務活動都處于內部控制的運行范圍內。同時，為進一步提升內部控制建設的水平，應加強各單位間的聯(lián)系與學習，適時組織內部控制相關業(yè)務人員到內部控制建設標桿單位進行參觀學習，通過相互交流內部控制建設與運行的經(jīng)驗，學習先進理念，總結自身的不足，進而整體推動與完善行政事業(yè)單位的內部控制建設。

（二）加強宣傳與培訓，普及全員參與意識

內部控制的運行與建設需要全員參與才能達到其應有的效果，只有全員參與進來，內部控制的意識才能落實到單位的各層面、各業(yè)務中。為達到這一目標，使所有的工作人員意識到自身是內部控制建設與運行中的一分子，應在日常的工作活動和工作環(huán)境中加強對內部控制的宣傳，通過部門會議、知識競賽等多種形式的活動，在潛移默化中為所有的工作人員植入內部控制的意識，影響工作人員的行為，形成全員參與內部控制運行與建設的局面。同時對于關鍵崗位的工作人員，將內部控制的培訓學習作為其年度工作的考核內容之一，定期組織實施內部控制知識的學習，通過專題培訓、視頻學習等多種培訓方式，促進工作人員內控意識的形成。

（三）合理考核導向，提升內控素養(yǎng)

積極的正確導向、合理的考核是事物健康有序發(fā)展的重要前提，運用好績效考核這一無形的指揮棒，將有助于內部控制建設的持續(xù)發(fā)展，引導業(yè)務部門與工作人員朝著設定的目標任務前進。內部控制體系的運行，保障著單位在正確的道路上發(fā)展，使得風險發(fā)生的可能性降低，但如何去衡量和評價內部控制工作卻是一個巨大的挑戰(zhàn)。由于內部控制工作的特殊性，在運行的過程中無法產(chǎn)生顯性成果，同時在管理層潛意識的觀念中，認為單位不發(fā)生風險是理所應當?shù)?，未考慮內部控制工作的重要性，忽視財會工作人員在背后付出巨大的努力，反而財會人員會因風險事件的發(fā)生，在產(chǎn)生負向結果時承擔責任。在該考核體系下，雖能通過處罰等措施保障內控系統(tǒng)的正常運行，但是會打擊財會人員的學習能動性，不利于內部控制工作的健康發(fā)展，無法提升財會人員的內涵素養(yǎng)。因此應推動現(xiàn)有考核體系的改革，不斷完善考核機制，認可財會人員在內部控制運行過程中付出的努力，合理化設置考核任務與目標，在內部控制運行良好的年份給予認同與激勵，推動相關人員主動學習，積極引導內部控制工作朝健康有序的方向發(fā)展。

（四）全局統(tǒng)籌，信息化建設均衡發(fā)展

新時代背景下，信息化建設已經(jīng)成為內部控制體系建設中重要的環(huán)節(jié)，但受多種因素的影響，各個單位信息化建設水平差異較大。各單位雖然地域不同、領域不同、管理層級不同，但是在預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)管理業(yè)務、建設項目業(yè)務、合同業(yè)務等業(yè)務方面內容大同小異，業(yè)務流程相似，由其獨立進行信息化建設，資金成本較高且難以達到相關的要求。因此，作為內部控制的牽頭單位，相關財政部門應主動作為，在各單位共同信息化需求的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃，適時統(tǒng)一對區(qū)域內的單位進行信息化建設。在統(tǒng)籌建設的方式下，大規(guī)模進行信息化建設將形成規(guī)模效益，同時也將方便財政部門的管理，整體帶動區(qū)域內內部控制的信息化建設。

（五）強化主體意識，常態(tài)化內部監(jiān)督

內部監(jiān)督作為內部控制監(jiān)督過程中的重要環(huán)節(jié)，能實時了解單位內部真實的業(yè)務處理情況，有利于監(jiān)督作用的發(fā)揮。因此運用好內部監(jiān)督這一手段將是內部控制健康長遠運行的重要保障。一方面，應充分發(fā)揮內審部門和紀檢監(jiān)察部門的工作職責，將監(jiān)督的作用切入相關的業(yè)務流程，對“三重一大”等重要事情、特殊業(yè)務流程事項進行會簽，由內審部門和紀檢監(jiān)察部門進行監(jiān)督，將內審部門和紀檢監(jiān)察部門的職能融入業(yè)務流程中；另一方面，為實現(xiàn)對內部監(jiān)督部門及人員的積極導向，應將對內部控制體系運行的內部監(jiān)督工作納入內審部門和紀檢監(jiān)察部門及人員的考核范圍，量化日常監(jiān)督任務，促使內審部門和紀檢監(jiān)察部門工作人員主動作為，進而形成主體意識，形成常態(tài)化監(jiān)督。

相關鏈接

行政事業(yè)單位：（1）是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，因為中國特有的政治體制，經(jīng)常是行政和事業(yè)單位不分家，很多政府部門如房管局、規(guī)劃局等，有的地區(qū)是行政單位，但有的地區(qū)是事業(yè)單位，所以老百姓統(tǒng)稱政府部門為行政事業(yè)單位，很多地方政府發(fā)文也以此為統(tǒng)稱，如區(qū)屬行政事業(yè)單位、縣屬行政事業(yè)單位等。（2）具有行政管理職能的事業(yè)單位，其履行的是執(zhí)法監(jiān)督和社會一些管理職能，如部門所屬的執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管機構等。