績效目標管理“四維一體”聯(lián)動作用探析

●劉金文 涂義斌 鄒 晶

PDCA循環(huán)是由美國質量管理專家休哈特博士提出，由戴明宣傳而獲得普及，又稱“戴明環(huán)”。P（計劃）——制定目標并確定達到目標的計劃；D（執(zhí)行）——按照制定的計劃去做以實現(xiàn)目標；C（檢查）——按照要求檢查驗證執(zhí)行的效果總結經(jīng)驗找出問題；A（糾正）——肯定成績、鞏固經(jīng)驗、糾正缺點。這個循環(huán)應用到績效管理系統(tǒng)形成了績效管理PDCA經(jīng)典循環(huán)理論：績效目標、績效實施、績效考評和績效反饋。在這個循環(huán)中，績效目標是績效管理的邏輯起點，績效實施和績效評價是績效管理兩個過程，績效反饋及優(yōu)化是最終目的。因此，績效目標及指標設置是績效實施和績效評價的依據(jù)，是全面實施預算績效管理的重要抓手和關鍵性工作。

績效目標管理的環(huán)節(jié)具體包括預算績效目標的設置、審核、批復、應用等一系列管理活動，根據(jù)內容特點和相關法規(guī)要求，需要各方參與管理工作，各負其責，共同發(fā)力。本文將根據(jù)績效目標管理責任分工，構建“四維一體”的責任體系，針對履職現(xiàn)狀分析，提出強化責任擔當、合力推動績效目標管理的建議。

一、績效目標管理應構建“四維一體”責任體系

績效目標管理環(huán)節(jié)主要包括：績效目標及指標的設置、審核、批復及應用。不同環(huán)節(jié)應由不同主體各司其職，才能完成整個績效目標管理的活動。通常是按照“誰申請資金、誰設置目標”“誰分配資金、誰審核目標”“誰批復預算、誰批復目標”“誰執(zhí)行預算、誰應用目標”的原則，進行相應的職責劃分。根據(jù)以上原則，主要責任方涉及財政部門和預算部門，設置目標和應用目標是預算部門的責任，審核目標和批復目標是財政部門的職責。在批復預算時應當將績效目標設置作為預算安排的前置條件，未按要求設置績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理，也不得安排預算資金。

《預算法》規(guī)定：中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。因此，財政部門批復預算要以人大及其常委會批準預算為前提。人大常委會在批準預算前要由財經(jīng)委或預算工委對預算草案進行預先審查，包括對預算績效目標及指標設置情況進行審查。因此，人大機關對績效目標管理工作具有監(jiān)督責任。

同時，由于績效目標管理是一個系統(tǒng)性且專業(yè)性很強的工作，人大機關、財政部門、預算部門在績效目標管理和監(jiān)督中存在人手不夠、專業(yè)受限的情況，部分工作需要委托第三方機構協(xié)助完成。委托第三方機構參與預算績效管理，成為推動預算績效管理、提高管理效率的有效手段。

根據(jù)以上分析，績效目標管理工作不應該局限于財政部門和預算部門，而應構建“四維一體”的責任體系，按照各自職責明確并履行相關責任。如果將其比喻為一個實現(xiàn)目標的過程，不僅需要修路人和引路人指導方向、運動員奮力向前，還需要鞭策人及時督促、代理人提供服務保障，需要各方的共同履責形成一體的合力，才能推動績效目標管理工作實現(xiàn)理想的目的。

（一）財政部門應當履行主導責任

財政部門是財政工作的主管部門，相關法規(guī)和制度中對財政部門的職責規(guī)定比較籠統(tǒng)，實際工作由預算績效管理機構和資金管理機構共同完成。預算績效管理機構是績效管理工作的專門機構，是通向理想境地的“規(guī)則制定者”和“修路人”，應當履行主管責任；資金管理機構是連接預算管理機構與預算部門和具體項目的橋梁，是“指揮協(xié)調員”和“引路人”，應當履行引導協(xié)調責任。

（二）預算部門應當履行主體責任

預算部門作為公共管理部門，是各級政府實施預算管理、推動財政資金聚力增效的執(zhí)行主體，理所當然是績效目標管理的責任主體，是“運動員”，而且不是一個人而是一個團隊。部門領導是“領隊”，要根據(jù)部門情況統(tǒng)籌安排人員、裝備、進程，負總體責任；單位（項目）業(yè)務人員承擔“駕駛員”的職責，負主體責任；財務人員履行“副駕駛”的職責，負責導航并及時與財政部門或其他預算部門溝通聯(lián)系。

（三）人大機關應當履行監(jiān)督責任

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中關于“加強績效管理監(jiān)督問責”部分中強調：各級財政部門要推進績效管理信息公開，績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送人大審查、同步向社會公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督。人大機關是“鞭策人”，對政府財政部門和預算部門起到督促作用。

（四）第三方機構應當履行受托責任

2021年初財政部發(fā)布《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》對第三方機構參與預算績效管理工作指明了方向，并作出具體指導。第三方機構是受托方，是“代理人”，接受委托既可以為預算部門“代駕”，也可以為財政部門“代評”，還可以為人大機關“代審”，為績效目標管理工作提供專業(yè)服務保障。

二、績效目標管理現(xiàn)狀及“四維”履職情況分析

（一）績效目標管理的現(xiàn)狀分析

根據(jù)構建全方位預算績效管理格局的要求，績效目標管理的范圍包括財政運行績效目標和預算部門績效目標。預算部門績效目標又可以按照預算支出的范圍和內容劃分為基本支出績效目標、項目支出績效目標和部門整體績效目標。

從近幾年開展的績效目標編制與審核工作情況看，當前財政運行績效目標管理處于起步階段，只有少數(shù)地區(qū)試點。如北京市財政局2021年全面啟動區(qū)級財政運行綜合績效評價工作，對2020年全年及2021年上半年全市16個區(qū)財政運行情況進行專項監(jiān)測和綜合績效評價。但各級財政運行的績效目標設置、審核和批復還沒有真正實施。

預算部門績效目標管理中，基本支出績效目標是由預算部門的“三定”方案和各地區(qū)的財力保障確定的，總體情況由財政部門掌握，預算部門只要履行了基本職能就能確?；局С隹冃繕说膶崿F(xiàn)，因此，沒有作為績效目標管理的重點。項目支出預算申報時要填制《項目申報表（含績效目標）》，基本實現(xiàn)了項目全覆蓋及預算申報和績效管理一體化的要求。但在實際工作中，項目支出績效目標和核心指標設置及取值方面，各級或不同預算部門之間存在很大差異，中央和省級預算部門績效目標管理工作開展得比較早、業(yè)務和財務人員素質相對較高，有些預算部門建立了分行業(yè)、分領域的績效指標標準體系，績效目標管理和核心指標設置質量相對好些；市和區(qū)（縣）級預算部門績效目標管理工作起步較晚、對管理的要求理解不夠，有些預算部門重視不夠，績效目標管理和指標設置還處于應付申報的狀態(tài)，預算申報時現(xiàn)編現(xiàn)想，績效指標設計與績效目標不匹配、取值無依據(jù)，沒有把預算績效目標管理作為一種常態(tài)化的工作。部門整體績效目標管理在不同層級開展的程度不同，還處于相對薄弱的環(huán)節(jié)。中央和省級預算部門在申報部門預算時同步提交了《部門整體績效目標表》，市、區(qū)（縣）級預算部門還沒有同步提交，財政部門也沒有提出相關要求。從同步申報的情況看，也還存在部門整體績效目標和指標只是由項目支出績效目標和指標簡單匯總的現(xiàn)象，沒有真正體現(xiàn)部門整體履職的績效目標和核心效能指標。

（二）“四維”履職情況分析

在績效目標管理工作中，各方履行了相關的職責，為推動績效目標管理進程發(fā)揮了重要作用，但也存在內部職責劃分不清、參與各方發(fā)力不均的現(xiàn)象，導致整體履責效果不夠理想。

1、績效管理機構主動作為，但資金管理機構引導不夠。各地財政部門在內部機構中分設了預算績效管理處（科），或者在預算處（科）指定專門人員負責績效管理工作，初步體現(xiàn)了預算績效管理機構主司組織、指導、協(xié)調的職能定位。預算績效管理制度建設及標準體系建立、績效目標編審培訓、重點項目財政績效評價、第三方評價報告評審等工作取得顯著成效，如財政部發(fā)布了相關制度，初步建立了績效指標和標準體系，包括共性指標和分行業(yè)、分領域績效指標；各省也積極制定相關制度標準并加快建立分行業(yè)、分領域的績效指標體系。如廣東省建立了比較完整的共性和分行業(yè)、分領域績效指標和標準體系；湖北省2020年發(fā)布了“5+1”的預算績效管理系列制度，并以六個省直部門為試點單位建立并發(fā)布了六個分行業(yè)、分領域的績效指標體系。

相對來說，財政部門不同行業(yè)領域資金管理機構的績效管理意識不夠強，多數(shù)部門還只是停留在行業(yè)業(yè)務管理和資金管理層面，對本行業(yè)領域相關部門的績效管理工作的引導和協(xié)調作用不明顯，還沒有成為真正的績效管理者；在分行業(yè)、分領域績效指標體系建設及對本行業(yè)領域的績效目標編制和審核方面的作用不突出，基本處于財政部門績效管理機構主導問效或組織大家問效的階段，還沒有成為財政部門資金管理機構引導本行業(yè)領域預算部門開展績效管理的自覺行動。

2、部門財務人員意識增強，但項目業(yè)務人員被動應付。預算部門作為公共部門應當承擔起優(yōu)化行政、改進管理、提高績效的主體責任。隨著預算績效管理工作的不斷推進，由于預算部門的財務機構直接對接財政部門的預算工作，經(jīng)過培訓和宣傳教育，財務人員的績效責任意識不斷增強，逐漸將預算績效理念嵌入預算編制、財務管理和支出管理之中；預算績效目標編制及指標設置、績效運行監(jiān)控、績效自我評價工作能夠按照財政部門要求組織實施。

相對來說，預算部門的業(yè)務單位（項目）負責人缺乏實施績效管理的傳統(tǒng)和自覺，在自我認知和自我定位上仍然只是“副駕駛”，而沒有成為“駕駛員”，缺乏績效管理的主動性和自覺性；申報預算時績效目標及指標設置與資金預算存在“兩張皮”的現(xiàn)象，績效目標與項目任務不關聯(lián)、績效指標與績效目標不匹配；部門績效管理工作還處于財務人員單邊推進、“單打獨斗”的狀態(tài)，業(yè)務單位（項目）負責人主動性不強，甚至被動應付。

3、人大預算監(jiān)督發(fā)力推進，但審查關注重點不夠突出。審查和批準預算、決算和監(jiān)督預算執(zhí)行情況是憲法和預算法、監(jiān)督法等法律賦予全國人大、地方各級人大及其常委會的重要職權。過去人大進行預算審查監(jiān)督的重點主要是赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況，對支出預算和政策落實關注不夠，對財政資金使用績效和政策實施效果關注不夠，不利于發(fā)揮政策對編制預算支出的指導和約束作用，不利于提高財政資金的使用效益。

自中共中央辦公廳2018年3月印發(fā)《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》以來，各級人大通過審查監(jiān)督支出預算和政策實施，保障了黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實；通過加強對財政支出績效和政策目標落實情況的監(jiān)督，推動建立并健全了預算績效管理機制，對政府預算績效管理工作發(fā)揮了十分重要的監(jiān)督和推動作用。2017年11月，湖北省人大常委會審議通過《關于進一步推進預算績效管理的決定》，這是省級層面出臺的第一部關于預算績效管理的地方法規(guī)，對推進預算績效管理具有十分重要的意義。

從筆者參與工作的情況看，人大財經(jīng)委、預算工委對部門預算決算草案的預先審查中，加強了對項目績效目標及指標設置情況和績效評價情況的專項審查。預算草案的預先審查中要求重點審核績效目標申報表，決算草案審查中要審核項目和部門的績效評價報告，審查結論中要求專門針對預算績效管理的問題提出改進建議，對財政部門和預算部門的績效目標管理工作發(fā)揮了鞭策作用。但相對來說，人大審查監(jiān)督在關注績效方面的重點不是很突出：一是注重審查范圍，沒有聚焦重點。如希望在同一屆人大任職期間對本地區(qū)的所有預算部門進行一遍審查，注重了審查的覆蓋面，但沒有關注審查重點支出預算部門和重點專項資金的績效目標。二是注重項目績效，沒有關注部門整體績效。在績效審查方面注重項目立項依據(jù)是否充分、項目績效目標填報是否規(guī)范、績效指標設置是否相關合理等問題，代行了財政部門資金管理機構負責審查的職責；省級人大審查中關注了部門整體績效的申報情況，但對重點部門的審查力度不夠，對績效評價結果與預算安排及政策調整銜接的情況關注不夠；市區(qū)級人大還沒有對部門整體績效提出要求并進行審查監(jiān)督。三是還存在監(jiān)督盲區(qū)。在審查財政總預算時，關注了預算收支平衡和支出預算結構，但沒有關注本級政府的財政運行績效，沒有要求編制政府財政總預算績效目標及相關指標；在審查預算調整初步方案時，只關注了預算調整的理由、方向及金額，沒有關注預算調整資金的績效目標及指標設置，特別是對政府債務資金還沒有提出績效管理的要求。

4、第三方機構廣泛參與，但執(zhí)業(yè)質量參差不齊。自預算績效管理工作開展以來，第三方機構接受人大機關、財政部門、預算部門的委托，已廣泛參與預算績效管理的多個環(huán)節(jié)和領域的工作，對強化預算績效管理、提升績效評價的獨立性和可信度、加強社會監(jiān)督和擴大公眾參與等方面發(fā)揮著積極作用。

但是由于起步不久，相關工作要求及行業(yè)標準不夠明確，第三方機構參與預算績效管理工作質量參差不齊；由于執(zhí)業(yè)市場不夠規(guī)范，部分第三方機構執(zhí)業(yè)狀況混亂，部分第三方機構接受單位委托包攬績效管理全部工作，有“花錢買好”的現(xiàn)象，發(fā)揮作用的效果不理想。主要表現(xiàn)在：一是職責定位不夠清晰。有的第三方機構沒有劃分主體責任和受托責任，接受預算部門績效管理工作的整體外包（如績效目標設置、績效運行監(jiān)控、績效自評等），提供全方位、保姆式的服務，實際上是第三方機構代替預算部門履行了主體責任。二是業(yè)務能力良莠不齊。第三方機構主要包括會計師事務所、社會咨詢機構、資產(chǎn)評估機構等社會組織或中介機構，高等院校、科研院所等事業(yè)單位等。由于績效管理工作近幾年才廣泛開展，很多第三方機構并沒有實踐經(jīng)驗，多數(shù)是邊學邊做，業(yè)務能力參差不齊。三是執(zhí)業(yè)質量難達要求?？冃繕斯芾硎且豁棌碗s的工作，涉及的流程多，對第三方機構從業(yè)人員的要求很高。如掌握黨和政府的政策意圖、了解職能部門的工作規(guī)劃、具體項目的立項依據(jù)、績效目標及指標的確定來源等。有的機構在協(xié)助工作中，對政策理解不透、對項目了解不夠、對部門整體績效的提煉不夠，導致接受委托的業(yè)務成果質量不能完全滿足委托方的要求。

三、強化“四維”責任擔當，合力推動績效目標管理

實施績效目標管理不是一項簡單的任務，而是一項關系實施全面預算績效管理的基礎工作。推進績效目標管理工作，不單純是財政部門或財務機構的事，而是需要各業(yè)務部門、參與各方共同努力的系統(tǒng)工作。要堅持在黨的領導下，明確預算績效目標管理的各方職責，只有理清預算部門和財政部門之間、財政績效管理機構與資金管理機構之間、預算部門的財務人員與業(yè)務人員之間的職責分工，才能防止出現(xiàn)相互推諉、代行職責和管理脫節(jié)的問題；在此基礎上，還要加強人大機關依法監(jiān)督的職責和第三方機構的專業(yè)服務責任，才能將預算績效目標管理在責任上加以固化、在思想上凝聚共識、在管理上形成合力、在效果上有所提升，最終駛向理想的境地。

（一）細化財政部門的主管責任，確保指揮協(xié)調的效果

財政部門作為財政工作的主管部門，要履行績效管理的規(guī)則制定、組織指導和協(xié)調推進的職責。部門領導負責總指揮，部門內部要細化不同職能機構的責任，明確哪些是預算績效管理機構該做的事情，哪些是資金管理機構該做的事情。

績效管理機構應充分發(fā)揮主導作用，為績效目標管理工作修好路、定好規(guī)則。修訂完善相關制度辦法，加大預算績效編制的培訓力度，加強第三方機構管理，加快推進信息化建設和績效信息公開，促進形成全社會“講績效、用績效、比績效”的良好氛圍。

資金管理機構應充分發(fā)揮協(xié)調推進作用，在資金管理的同時協(xié)助績效管理機構推進績效目標管理工作，加強本行業(yè)領域績效目標及指標體系的建設，指導預算部門進行預算績效目標的編制，加強對預算部門《預算申報表（含績效目標）》的審核，當好本行業(yè)領域財政資金的“引路人”。

（二）強化預算部門的主體責任，體現(xiàn)業(yè)財融合的成果

預算部門作為預算資金的使用單位，要履行績效管理的主體責任，根據(jù)資金使用的級次，厘清部門內部職責，實行分級績效管理責任制。

1、單位（項目）業(yè)務人員對單位（項目）預算績效負責，當起真正的“駕駛員”，對重大項目的責任人可以追究績效終身責任。具體項目的績效目標及指標設置不是財務人員的責任，要由業(yè)務人員根據(jù)二級單位（項目）任務要求編制績效目標并設置相關指標，只有業(yè)財融合，才能提高效率。

2、財務機構是與財政部門對接的機構，是橋梁紐帶，履行“副駕駛”的職責。要認真領會預算績效管理的精神和要求，傳達到本部門相關單位和項目負責人，起到導航的作用；要集中匯總單位（項目）的績效目標并進行審核，提煉一級項目的核心指標；根據(jù)部門職責和年度工作計劃，編制部門整體績效目標和關鍵指標；根據(jù)預算績效管理一體化和內部控制制度的要求，將預算編制和績效目標設置情況提請預算委員會審核。只有加強財務把控，才能體現(xiàn)整體績效。

3、部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效總負責。領導首先要重視績效管理工作，增強績效意識；其次要統(tǒng)籌安排財務與業(yè)務處室的工作，發(fā)揮協(xié)調作用；最后要審核把關預算績效申報，通過黨組會議研究預算和審核績效，做到花錢必問效、無效必問責。

（三）突出人大機關的監(jiān)督重點，嚴把預算批準的權威

人大機關在批準預算前期進行預算草案的預先審查時，不僅要審查支出預算安排情況，還應重點關注和鞭策績效目標管理的進程，并將審查意見提交人大常委會，為批準預算和績效目標作參考。

1、按照《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》要求，突出監(jiān)督審查重點。在支出預算總量與結構預算審查監(jiān)督中，重點審查支出總量規(guī)模、增幅及預期績效目標；試點財政總預算及績效目標審查，關注政府財政整體運行的績效。在重點支出與重大投資項目預算審查監(jiān)督中，根據(jù)各級政府確定的年度重點工作或重點事項在本級支出預算中的財力安排，審查重點支出預算安排的政策依據(jù)、標準、支出方向、績效目標及指標設置等情況。在部門預算審查中，重點關注項目和部門整體績效目標設立及其科學性、合理性情況，績效評價結果與預算安排及政策調整有機銜接的情況。

2、按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強地方人大對政府債務審查監(jiān)督的意見》要求，在預算調整的審查中，重點審查債務資金的使用方向和績效目標情況。一方面，審查各級政府提交本級人大及其常委會的預算、決算草案中，是否一同報告上年地方政府債務余額的規(guī)模、結構、期限和還本付息等情況，報告專項債券發(fā)行、安排、使用和項目的總體運營及績效情況等；另一方面，審查專項債務項目科學性中，關注專項債務項目是否設立了績效目標和相關的績效指標，指標設計是否科學合理。

（四）規(guī)范第三方機構受托服務，發(fā)揮專業(yè)保障的優(yōu)勢

第三方機構在預算績效目標管理中擔當“代駕”“代評”“代審”的角色，接受委托為預算部門、財政部門、人大機關提供專業(yè)服務，應突顯其獨立地位、專業(yè)優(yōu)勢和服務質量，才能履行在全面實施預算績效管理改革中的使命和擔當。

1、明確參與管理的職能定位。嚴格按照財政部《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，合理界定業(yè)務委托方、第三方機構以及績效管理對象等相關主體的責任關系，堅持權責清晰、主體分離，嚴格執(zhí)行業(yè)務項目利益沖突回避制度，確保委托主體與績效管理對象相分離。嚴格按《意見》規(guī)定的范圍執(zhí)業(yè)，主要承擔事前績效評估和績效目標及指標審核、績效指標和標準體系制定、預算績效管理理論與實務相關課題研究。不得接受委托禁止事項，如績效目標管理環(huán)節(jié)的績效目標及指標設定等屬于預算部門或單位強化內部管理的事項，原則上不得接受全部委托，可以協(xié)助委托方完成部分事務性工作。

2、加強骨干人員的能力培養(yǎng)。為人大機關、財政部門、預算部門提供預算績效目標管理的專業(yè)服務中，對第三方機構執(zhí)業(yè)人員的要求很高，要助力人大機關進行依法監(jiān)督，協(xié)助財政部門進行管理，幫助預算部門設置目標，服務不同對象要有不同的執(zhí)業(yè)定位和業(yè)務能力要求。因此，在接受委托事項開展具體工作前，要對參與預算績效管理事項的人員進行重點培訓，特別是項目負責人和骨干人員要加強績效管理理論的學習，結合承接的具體事項聘請有實踐業(yè)務經(jīng)驗人員進行分享，提升執(zhí)業(yè)人員的整體業(yè)務水平。

3、提高受托服務的成果質量。不同受托事項有不同的質量要求，第三方機構應該規(guī)范受托服務事項的業(yè)務流程，對接受委托的績效管理項目，嚴格按工作流程開展，組織具有相關專業(yè)領域特長的工作組，選派具備資質的骨干負責制定實施方案；組織專家組對實施方案和評價指標進行審核，得到委托單位認可后再開展工作；具體實施中加強過程監(jiān)督和質量檢查，評審報告反復溝通后再定稿；透徹分析存在的問題及原因，確?？冃гu審的針對性；全面提煉改進建議，確保評審報告的可用性。

總之，預算績效目標管理是一項系統(tǒng)性工作，在區(qū)分各方責任的基礎上，只有四維聯(lián)動、形成合力，才能確保前進有道、引擎有力、鞭策有效、保障有方，才能將預算績效目標管理工作駛向理想境地。