全成本預(yù)算績效管理的若干問題：緣起、理念和框架

●曹堂哲 彭珮文

一、引言

近年來，財政形勢步入“緊平衡”狀態(tài)，收支矛盾日益突出，壓減成本、提高質(zhì)量和效益、講求績效，已經(jīng)成為財政政策和預(yù)算管理的基本取向。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，在對預(yù)算績效管理的“總體要求”中強調(diào)“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”。2019年12月《關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位成本核算基本指引〉的通知》（財會〔2019〕25號）明確了事業(yè)單位成本核算單位進行成本核算應(yīng)當(dāng)滿足內(nèi)部管理和外部管理的特定成本信息需求，包括成本控制、公共服務(wù)或產(chǎn)品定價、績效評價等方面。2020年5月第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議的預(yù)算報告中指出“研究開展成本效益分析，為優(yōu)化預(yù)算編制提供依據(jù)?！?021年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）要求“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。”2021年6月，第十三屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會《關(guān)于2020年中央決算草案審查結(jié)果的報告》中提出，要“探索運用成本效益分析，提高績效評價質(zhì)量。加強績效評價結(jié)果運用，健全績效評價結(jié)果與安排預(yù)算、完善政策、加強管理的掛鉤機制?！?021年8月《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號）重新定義了績效目標(biāo)，在原來預(yù)期產(chǎn)出和效益的基礎(chǔ)上引入了成本控制，明確“項目支出績效目標(biāo)，是指中央部門依據(jù)部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展要求設(shè)立并通過預(yù)算安排的項目支出，在一定期限內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果以及相應(yīng)的成本控制要求。”可見，開展成本效益分析，實施全成本預(yù)算績效管理已經(jīng)成為未來我國預(yù)算管理和政府治理的重要政策趨向。

然而，在績效評價和管理的實踐中，成本效益的理念尚未牢固樹立?？冃繕?biāo)申報中存在成本指標(biāo)“虛化”、質(zhì)量指標(biāo)與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系“弱化”、效益指標(biāo)“軟化”等問題；績效評價中存在重決策、過程、產(chǎn)出和效益各項指標(biāo)分別評價，重達標(biāo)考核和合規(guī)審查，輕投入產(chǎn)出、成本效益的傾向。鑒于此，樹立“物有所值”的績效管理理念，強調(diào)成本、效益和質(zhì)量，實行全成本預(yù)算績效管理，將是預(yù)算績效管理改革的重要方向。

本文嘗試闡明以成本效益分析為基礎(chǔ)的全成本預(yù)算績效管理模式，分析其背后的理念遵循，梳理實踐探索和國際經(jīng)驗，總結(jié)其框架、方法和流程，以期對深化我國預(yù)算績效管理改革有所助益。

二、“物有所值”是全成本預(yù)算績效管理的理念基礎(chǔ)

績效目標(biāo)管理是貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算和監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的“紅線”，是預(yù)算安排、績效監(jiān)控、績效評價的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。在2021年《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》印發(fā)之前，績效目標(biāo)定義為“預(yù)算資金在一定時期內(nèi)達到的預(yù)期產(chǎn)出和效益”，績效目標(biāo)管理遵循產(chǎn)出和效果的達標(biāo)考核模式，即預(yù)算編制階段設(shè)置產(chǎn)出和效益指標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行開展監(jiān)控，預(yù)算評價實施對照檢查。這一模式有力地推動了預(yù)算管理從投入預(yù)算轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算，但也遇到了一些問題值得深思。

（一）成本指標(biāo)“虛化”問題

績效目標(biāo)申報表中的成本指標(biāo)應(yīng)該反映為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)在人員、設(shè)備、材料等方面的資源耗費，總成本、分項成本和單位成本等是成本指標(biāo)的體現(xiàn)形式。在績效評價的時候，應(yīng)該核算實際發(fā)生的成本，并與預(yù)估成本或標(biāo)準(zhǔn)成本進行比較。這些都是績效管理的理想狀態(tài)，但實際中存在成本指標(biāo)虛化的問題主要體現(xiàn)如下：一是績效目標(biāo)申報表中填報的成本指標(biāo)未經(jīng)核算，缺少成本標(biāo)準(zhǔn)。大部分績效目標(biāo)申報表中填報的成本指標(biāo)往往是預(yù)算投入數(shù)，一般是先了解有多大的“蛋糕”，把投入當(dāng)成了成本，用投入倒算出產(chǎn)出的單位成本，成本與產(chǎn)出、質(zhì)量和效果之間沒有實質(zhì)關(guān)聯(lián)。二是績效評價未進行成本評價?？冃гu價的時候，很少在對實際成本進行分析、審核的基礎(chǔ)上，對成本的合理性和經(jīng)濟性進行評判?，F(xiàn)有的績效評價指標(biāo)體系中“成本節(jié)約率”和“預(yù)算執(zhí)行率”是一對相互抵消的指標(biāo)，達到同樣的產(chǎn)出和效果，兩個項目的投入成本不同，但最終得分是一樣的。三是成本信息公開不充分。在隨預(yù)算公開的一些績效目標(biāo)申報表和決算公開的績效自評表中，存在不填報成本指標(biāo)或不對成本指標(biāo)進行自評的現(xiàn)象。四是績效結(jié)果運用的深度和廣度有待提高。在達標(biāo)考核和合規(guī)性審查模式下，重點績效評價存在“重分輕合”的現(xiàn)象，即在績效評價中，決策、過程、產(chǎn)出和效益四塊指標(biāo)分別進行打分，對上述四部分中每一個分項的一級指標(biāo)，和每個一級指標(biāo)的構(gòu)成指標(biāo)是否達標(biāo)進行分析，但并沒有對項目的質(zhì)量、成本和效益進行系統(tǒng)分析?！爸胤帧笨赡軙?dǎo)致不符合邏輯的結(jié)果，即單從分項來看，決策和過程指標(biāo)的得分很好，而產(chǎn)出和效益指標(biāo)的得分不高；或者是產(chǎn)出和效益指標(biāo)的得分很好，但是決策和過程指標(biāo)很差。在這種分項評價和審查模式下，經(jīng)過幾輪評價“學(xué)習(xí)”和“訓(xùn)練”，合規(guī)性程度逐漸提高，導(dǎo)致重點績效評價項目80分及以上的項目越來越多。若每一次績效評價結(jié)果都是“優(yōu)”“良”，那么績效評價結(jié)果運用于政策調(diào)整、預(yù)算安排、管理改善的空間將越來越小?？傊?，要想把虛化的成本做實，解決成本“虛化”問題，就需要對成本實施目標(biāo)管理和預(yù)算管理，形成一批成本定額標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)，開展成本預(yù)算績效管理。

（二）公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)“弱化”問題

財政資金，尤其是幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的基本公共服務(wù)資金，需要達標(biāo)且實現(xiàn)均等化，這就需要公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實中，一些項目的績效評價要么是評價者沒有利用標(biāo)準(zhǔn)去評價，要么是沒有可用標(biāo)準(zhǔn)去評價。比如：某市水務(wù)改革發(fā)展專項轉(zhuǎn)移支付資金，涉及多個支出方向，包括節(jié)水型社會、清潔小流域、黑臭水體清淤等，這些支出方向在各區(qū)分配額度也不一樣，判斷A方向是否需要進一步投入，B方向是否需要削減，如果沒有公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)均等化的原則，就無法進行有效評價。在評價中，工作組找到了《生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》等相關(guān)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，該導(dǎo)則明確了生態(tài)小流域評價的指標(biāo)和方法，有了標(biāo)準(zhǔn)，就很容易對市屬各區(qū)的產(chǎn)出效果和資金配置作出合理評判。

（三）效益指標(biāo)“軟化”問題

評價過程中無法客觀衡量和考核效益指標(biāo)，主觀性過強。在實踐過程中，部分項目指標(biāo)值設(shè)置過“軟”，設(shè)置“明顯”“提高”等主觀性較強的指標(biāo)值，沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)支撐，績效評價約束作用不強。

上述三個問題，事關(guān)預(yù)算績效管理的兩端，一端是投入成本，一端是產(chǎn)出質(zhì)量和效益端。如何做好成本評價；如何高質(zhì)量地評價產(chǎn)出和效益；如何將投入端和產(chǎn)出端聯(lián)系起來？這就需要將績效理念從達標(biāo)考核和合規(guī)審查深化到“物有所值”，實施全成本預(yù)算績效管理。

物有所值（Value for Money，VfM）即是在公共服務(wù)提供的鏈條中追求從資源向投入轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟性，從投入向產(chǎn)出轉(zhuǎn)換的效率性，從產(chǎn)出向效益轉(zhuǎn)換的效益性，以及分配結(jié)果的公平性。按照物有所值的績效理念，績效好不好，不僅僅看決策、管理、產(chǎn)出和效果合不合規(guī)，是否達到了目標(biāo)，更要看投入和成本是否能夠支持和匹配產(chǎn)出和效果，是否投入產(chǎn)出和成本效益高。

三、全成本預(yù)算績效管理的基本框架

全成本預(yù)算績效管理是實現(xiàn)“物有所值”的重要工具，是基于成本、質(zhì)量和效益分析與比較的預(yù)算資金管理模式。在預(yù)算編制階段，通過將成本和質(zhì)量進行比較，確定質(zhì)量更高并且成本更低的預(yù)算項目或政策目標(biāo)，通過成本核算以確定項目和政策財政資金的投入規(guī)模；在預(yù)算執(zhí)行階段，對預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)兩方面實行“雙監(jiān)控”，對成本和質(zhì)量進行管控，推進績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)；在預(yù)算監(jiān)督階段，對預(yù)算項目或政策的結(jié)果進行評價，并依照預(yù)先設(shè)立的績效目標(biāo)進行監(jiān)督問責(zé)。

（一）全成本預(yù)算績效管理是預(yù)算績效管理的“守正創(chuàng)新”

全成本預(yù)算績效管理不是“另起爐灶”，而是將成本效益這一績效理念與方法融入預(yù)算管理全過程，在現(xiàn)有預(yù)算績效管理體系中，更加強調(diào)成本、質(zhì)量和效益問題，為預(yù)算績效管理找到一條提質(zhì)增效的思路，是預(yù)算績效管理的“守正創(chuàng)新”。從全方位的角度而言，二者都涉及政府、部門（單位）、政策和項目各個層面，正所謂各部門、各單位、各政策和項目負(fù)責(zé)人“花錢必問效，問效必問成本，無效必問責(zé)”。從全過程的角度而言：在預(yù)算編制階段，二者都開展事前績效評估、績效目標(biāo)管理等績效管理活動，全成本預(yù)算績效管理在事前績效評估中引入成本效益分析，在績效目標(biāo)管理中把成本、質(zhì)量和效益指標(biāo)做實，并開展成本分析和成本核算，實現(xiàn)預(yù)算安排核成本、定指標(biāo)、明績效。在預(yù)算執(zhí)行階段，二者都開展預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)“雙監(jiān)控”，但后者更強調(diào)質(zhì)量和成本的管控。在決算環(huán)節(jié)，兩者都開展績效自評和重點評價，后者更強調(diào)開展成本評價和成本效益分析，評價資金的物有所值。從全覆蓋的角度而言，二者都覆蓋“四本”預(yù)算，后者更加強調(diào)方案的比選，更加強調(diào)物有所值理念對決策的支撐作用，采用成本效益分析（Cost Effectiveness Analysis）、成本效用分析（Cost Utility Analysis）、成本收益分析（Cost Benefit Analysis）、社會投資回報率（Social Return on Investment）、成本與影響的相關(guān)性等級（Rank Correlation of Cost vs Impact）、基本資源效率分析（Basic Efficiency Resource Analysis）等物有所值評價工具開展績效評估評價。后者尤其適用于政府投資項目、購買服務(wù)項目、專項債務(wù)項目、PPP項目等具有強烈經(jīng)濟和社會效益導(dǎo)向的政府投融資類項目。

（二）全成本預(yù)算績效管理強調(diào)“全成本”的觀念

全成本是指將企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的各種耗費按照一定的對象進行分配和歸集，以計算總成本和單位成本，包括全部各方投入、全要素分?jǐn)?、全方位?zé)任、全周期管控和全資源資產(chǎn)資金覆蓋五個方面的內(nèi)容。全部各方投入是指在績效管理時，需要將所有的投入納入考量。比如PPP項目統(tǒng)籌考慮政府和社會資金，轉(zhuǎn)移支付考慮財政事權(quán)劃分。全要素分?jǐn)偸侵溉魏我粋€項目包括直接費用和間接費用的分?jǐn)偅源藶榛A(chǔ)，可為政府直接提供還是購買服務(wù)提供決策依據(jù)。全方位責(zé)任是指各級政府、各部門、各單位“誰花錢，誰講績效”，做到“花錢必問成本，成本失控必問責(zé)”。全周期管控是指在項目全生命周期中，在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的全過程中，在中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算都要進行成本管控。全資源資產(chǎn)資金覆蓋包括資源、資產(chǎn)和資金三個方面的投入成本，即便政府部門無償使用的資產(chǎn)和資源，也需要納入成本核算，才能真實地反映政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本。

（三）全成本預(yù)算績效管理是新型財政治理模式

全面掌握項目運行的“全成本”，有助于政府對公共產(chǎn)品的收費價格、補貼、投融資等機制進行統(tǒng)籌。對項目實施績效考核，尤其質(zhì)量、效益和成本，并將考核結(jié)果與下年度預(yù)算資金安排相掛鉤，有助于強化過程監(jiān)控，落實結(jié)果運用，壓實各方責(zé)任（齊小乎，2018）。全成本預(yù)算績效管理將成為進一步深化預(yù)算管理制度改革的重要突破口，牽引出強調(diào)成本效益的財政治理模式。在預(yù)算決策上，將意味著零基預(yù)算的實現(xiàn)路徑之一是建立基于成本效益分析方法的預(yù)算資金分配與管理模式；在財政和部門的關(guān)系上，將意味著抓兩頭（成本效益），促中間（管理效率）的財政工作思路；在業(yè)務(wù)和財務(wù)的關(guān)系上，將意味著成本定額、支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的“價值三角”形成；在績效結(jié)果運用上，將意味著成本控制的好壞（成本績效）將與產(chǎn)出和效益好壞一樣，成為預(yù)算安排、政策調(diào)整和管理改善的重要依據(jù)。

一是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。全成本績效預(yù)算管理是一種從結(jié)果，到管理再向投入延伸的績效導(dǎo)向的過程。先考慮結(jié)果、預(yù)期目標(biāo)是什么，然后考慮技術(shù)、備擇方案和實施手段，最后在既定方案之上匹配投入。

二是抓兩頭促中間的財政治理方法?！皟深^”是指成本和效益，“中間”是指業(yè)務(wù)和管理?！白深^促中間”意味著厘清財政部門和預(yù)算部門之間的關(guān)系，財政管錢，負(fù)責(zé)“抓兩頭”，對產(chǎn)出和效益、投入成本進行密切監(jiān)控；部門管事，財政將管理的自主權(quán)放給部門，部門能夠靈活地通過各種業(yè)務(wù)改善和提高效益，降低成本，以更好地實現(xiàn)“業(yè)財融合”。

三是建立聯(lián)系投入和產(chǎn)出的“價值三角”。通過全成本預(yù)算績效管理，推動成本定額、財政支出和公共服務(wù)三類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，形成預(yù)算和績效一體化的穩(wěn)定價值三角。

（四）全成本預(yù)算績效管理的基本流程

全成本績效管理框架包括核成本、評績效、出定額、調(diào)機制、促管理五個環(huán)節(jié)。核成本，即從全成本口徑，運用科學(xué)合理可行的成本核算方法，對項目支出的歷史成本進行分析，摸清成本核算與分?jǐn)偡椒ǎ治鲇绊懗杀镜年P(guān)鍵因素和成本變動趨勢。評績效，指從投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果三個維度，建立項目（政策）成本預(yù)算績效分析指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，對項目（政策）進行成本效益分析，開展事前評估、事中監(jiān)控考核和事后績效評價。出定額，指通過標(biāo)桿分析和趨勢分析，剔除歷史成本中不合理因素，進一步建立或優(yōu)化支出成本定額體系。調(diào)機制，包括結(jié)合成本定額和成本效益分析指標(biāo)體系，分析結(jié)果明確財政支出標(biāo)準(zhǔn)，建立合理有效的政策保障機制。建立績效付費機制，將成本定額控制與成本績效獎勵相結(jié)合。促管理，是指對財政支出的規(guī)劃設(shè)計、組織安排、實施模式、職責(zé)分工、監(jiān)督管理等財政政策提出優(yōu)化建議。

以北京為例，具體實施的步驟包括：確定成本預(yù)算績效分析對象、制定總體工作方案并且成立事前評估工作組，下達成本預(yù)算績效分析任務(wù)、進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、擬定工作方案、組建專家組、收集審核資料、通過現(xiàn)場調(diào)研等方式多方獲取項目信息、進行專家論證、撰寫并提交正式報告、結(jié)果反饋與應(yīng)用等環(huán)節(jié)（北京市財政局，2020）。

四、全成本預(yù)算績效管理的比較借鑒

成本效益分析（Cost Benefit Analysis，CBA）是全成本預(yù)算績效管理的核心工具。預(yù)算績效管理中的成本效益分析，是指通過貨幣化的方式，對政府政策、規(guī)制和項目等活動的成本和收益進行度量，從而支持預(yù)算決策的方法（曹堂哲、陳銘媛，2020）。成本效益分析源于私營部門，后被OECD國家逐步引入績效預(yù)算領(lǐng)域，并成為重要的預(yù)算績效管理工具，并以指南和規(guī)章的形式進行確立。

英國財政部《綠皮書》介紹了成本效益分析一般性的步驟；加拿大財政部出臺的《加拿大成本效益分析指南》（Canadian Cost-Benefit Analysis Guide）從界定議題、設(shè)置目標(biāo)、開發(fā)備選方案、成本效益分析和準(zhǔn)備會計報告五個步驟方面詳細(xì)介紹了用于規(guī)制目的（regulatory proposals）成本效益分析應(yīng)用；新西蘭的《成本效益分析工具用戶指南》（CBAx Tool User Guidance）則為各個部門和機構(gòu)提供了運用Excel工具進行實際操作方面的指導(dǎo)。

（一）英國政府預(yù)算管理成本效益分析

英國是在績效預(yù)算管理和政府治理中廣泛運用成本效益分析工具的典型國家之一。成本效益分析的應(yīng)用范圍經(jīng)歷了從工程、公共政策決策到規(guī)制和預(yù)算決策評估的拓展歷程，并形成了規(guī)制、政策項目等各個層面全覆蓋的成本效益分析體系（曹堂哲、陳銘媛，2020）。

英國在具體實踐應(yīng)用中，還形成了一套完整而成熟的分析體系，并編制了《綠皮書》（Green Book）等成本效益分析指南、設(shè)計了基于Excel的分析工具和模型等。這些指南和模型工具廣泛應(yīng)用于英國公共部門各個領(lǐng)域和所有支出決策。

英國的全過程成本效益分析貫穿項目的全過程。在項目交付前，即事前評估階段，會利用成本效益分析對各個方案進行評估，并將計算結(jié)果作為方案比選和預(yù)算資金分配的依據(jù)。在項目實施階段，會對項目進行跟蹤監(jiān)測，并進行事中評估。若項目未能達到預(yù)期目標(biāo)，則會對交付方案進行重新設(shè)計，甚至停止該項目，以降低損失。在項目交付后，則會利用成本效益分析進行反饋，為未來的項目評估提供有益的參考信息（曹堂哲等，2020）。

英國的成本效益分析應(yīng)用于規(guī)制影響評估、財政支出政策等領(lǐng)域，并有一套完整的制度和組織體系作為保障。比如，在規(guī)制影響評估中，英國通過成立不同層級的專門小組，分別負(fù)責(zé)對政府干預(yù)計劃進行宏觀監(jiān)控、運行監(jiān)督和支持、行動匯報和反饋等。部門規(guī)制影響評估小組還設(shè)有專門對小組負(fù)責(zé)的大臣。英國還設(shè)立了監(jiān)督制度，通過提交政策方案同時提交評估小組大臣簽字授權(quán)的規(guī)制影響評估報告，以落實責(zé)任。在監(jiān)督問責(zé)方面，議會協(xié)商辦公室、財政部門和國家審計署各司其職，權(quán)責(zé)分明。又比如在財政支出政策中，各個部門需要制定支出限額和年度支出計劃，并實行總額控制，以提高資金使用的質(zhì)量和效益。英國公共部門在預(yù)算支出的控制中，需要依照《綠皮書》中的成本效益分析工具進行評估，并證明該項目或支出是物有所值的（曹堂哲等，2020）。

（二）美國國防部采辦項目成本分析

成本分析手段的運用在美國國防部得到不斷強化與發(fā)展。美國國防部于2020年發(fā)布了DoDI5000.02《適應(yīng)性采辦框架的運行》（Operation of Adaptive Acquisition Framework）、DoDI5000.73《成本分析指南與程序》（Cost Analysis Guidance and Procedures）等一系列文件和指南，對國防部采辦項目的成本分析工作步驟和要求作了進一步完善。

DoDI5000.02《適應(yīng)性采辦框架的運行》將采辦項目的成本分析以法規(guī)的形式進行確定，并將其確立為十大業(yè)務(wù)領(lǐng)域之一。DoDI5000.02T《國防采辦系統(tǒng)的運行》（Operation of the Defense Acquisition System）提出在項目全周期的各個階段都需要進行成本分析，并提供報告。在成本分析中，需要對全周期各個階段的成本、技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性、可持續(xù)性和項目進度等進行統(tǒng)籌分析，要求強化風(fēng)險管理，以降低成本，并提高成本的透明度?！冻杀痉治鲋改吓c程序》則對國防部、各軍種和項目管理機構(gòu)等部門的職責(zé)關(guān)系進行明確規(guī)定。在采辦項目的成本分析中，國防部主要負(fù)責(zé)指南和程序制定、國防預(yù)算編制管理、重大項目成本分析、對成本分析工作指導(dǎo)監(jiān)督等工作；各軍種主要負(fù)責(zé)《成本分析指南與程序》中規(guī)定的工作；項目管理機構(gòu)則負(fù)責(zé)事前成本分析，并將事前評估的結(jié)果向成本分析機構(gòu)或成本評估與計劃鑒定局報告。項目管理機構(gòu)還需要對經(jīng)費使用負(fù)責(zé)。此外，《成本分析指南與程序》還對重大能力采辦、國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦等不同項目的成本分析內(nèi)容與程序步驟進行了規(guī)定。在重大能力采辦項目中，需要進行獨立成本估算、多年期采購合同和對初始能力后續(xù)保障的成本分析。在國防業(yè)務(wù)系統(tǒng)和服務(wù)采辦項目中，則包括成本效益分析、方案比選、性能參數(shù)和基線成本等內(nèi)容。在采辦項目實施過程中，國防部還應(yīng)公布績效評價報告與年度成本評估報告，政府主要機構(gòu)則對項目費用進行持續(xù)監(jiān)控（魏慧豐、張海濤，2020）。

國外經(jīng)驗對于完善我國預(yù)算績效管理的成本效益分析，推動全成本預(yù)算績效管理提供有益借鑒。首先，在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，可以借鑒英美等OECD國家的經(jīng)驗，編制成本效益分析指南和成本數(shù)據(jù)庫，完善公共服務(wù)、成本和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并建立標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機制和矯正機制；其次，在思想理念方面，還需要強化全成本績效管理理念，確立成本效益分析的核心地位，將成本效益分析運用于預(yù)算管理的全過程；此外，在制度建設(shè)方面，需要厘清部門權(quán)責(zé)，強化財政的主導(dǎo)作用和各部門的主體地位，出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，合理劃分各部門的事權(quán)，落實各方責(zé)任。

五、我國全成本預(yù)算績效管理的實踐探索和成效

全成本預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性的探索從北京等地開始，目前在衛(wèi)健委、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局等中央部門已經(jīng)形成了一些創(chuàng)新經(jīng)驗，在北京、山東、河北、云南等地已經(jīng)如火如荼地開展起來。以北京為例，全成本預(yù)算績效管理的探索經(jīng)歷了以下幾個階段：

（一）破題研究（2018年）

北京市2018年將學(xué)前教育和養(yǎng)老機構(gòu)運營2個社會關(guān)注度高、財政投入大的公共服務(wù)領(lǐng)域，選入第一批成本預(yù)算績效的試點項目，率先開展成本預(yù)算績效改革“破題”（吳素芳，2019）。北京市財政局、北京市教育委員會、北京市民政局聯(lián)合中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院等專業(yè)機構(gòu)，克服缺乏借鑒經(jīng)驗、缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等各方面的困難，通過廣泛開展調(diào)研和實地走訪、組織數(shù)據(jù)收集等工作，向幼兒園和養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)放調(diào)查問卷約15萬份，共收集1500多家幼兒園和280多家養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息。根據(jù)國家及本市有關(guān)政策來擬定核心質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從“兜底線、保質(zhì)量、強監(jiān)管、重問效、可持續(xù)”五個方面著力研究制定成本和績效指標(biāo)。幼兒園機構(gòu)的指標(biāo)體系包括“每天消毒次數(shù)”等在內(nèi)的34項運營成本指標(biāo)，和“幼兒家長滿意度”等在內(nèi)的37項效益指標(biāo)；養(yǎng)老機構(gòu)的指標(biāo)體系包括“生活照料服務(wù)”等在內(nèi)的39項運營成本指標(biāo)，和包括“老年人滿意度”等在內(nèi)的12項效益指標(biāo)（吳素芳，2020）。工作組對機構(gòu)的運行“全成本”進行搜集整理和分類分析，構(gòu)建投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量和效益效果的對應(yīng)關(guān)系，形成了具有針對性的政策實施整改意見，形成了《幼兒園運行成本預(yù)算績效報告》和《養(yǎng)老機構(gòu)運營成本預(yù)算績效報告》，作為來年預(yù)算編制的依據(jù)（齊小乎，2018；中央財經(jīng)大學(xué)課題組、北京財政局，2021）。

（二）試點推進（2018—2019）

2018年底，啟動了第二批8個重點領(lǐng)域（包括老舊小區(qū)綜合整治、平原造林養(yǎng)護、自來水集團補貼、京交會、“投貸獎”聯(lián)動政策、院前急救、地面公交補貼、城市管網(wǎng)供熱等）的成本效益分析工作，并對成本預(yù)算績效管理方法進行探索和總結(jié)（吳素芳，2020）。

該項工作作為局領(lǐng)導(dǎo)班子重點工作，由局長親自統(tǒng)籌，主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，分別成立9個項目工作組，協(xié)調(diào)主管部門、單位確定了實施分析范圍和實施方案，梳理了部門規(guī)劃和相關(guān)制度，完成了前期數(shù)據(jù)的收集，組成了包括公共管理、財政金融和會計統(tǒng)計方面的專家智庫，并推薦清華、北大、人大、復(fù)旦和中財?shù)膶＜抑笇?dǎo)具體項目分析，嚴(yán)控考核指標(biāo)的科學(xué)性和實施路徑的可行性。

第二批試點項目梳理了成本內(nèi)容、成本結(jié)構(gòu)和歷史成本水平，并以此數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制定了財政補貼定額標(biāo)準(zhǔn)，達到了完善定額管理和優(yōu)化預(yù)算編制的目的，形成了一系列標(biāo)準(zhǔn)化的工作程序，為成本預(yù)算績效改革的大范圍推廣奠定了良好的基礎(chǔ)（齊小乎，2018；中央財經(jīng)大學(xué)課題組、北京財政局，2021；吳素芳，2020）。

（三）提質(zhì)拓圍（2019—2020）

2019年6月繼續(xù)推動了第三批19個項目成本效益分析工作，目前第三階段成本預(yù)算績效項目正在有序推進中，全面推動成本預(yù)算績效向生態(tài)保護、城市管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育教學(xué)、鄉(xiāng)村建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、基本建設(shè)和政府公共服務(wù)領(lǐng)域進行拓展延伸，重點關(guān)注廢舊礦山環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、北京城市文化中心建設(shè)、優(yōu)化民生便利服務(wù)、全學(xué)段教育體系、城市公交和路燈、公立醫(yī)院成本和行政運行成本等不同領(lǐng)域的19個專項進行成本效益分析，結(jié)果應(yīng)用于2020—2021年預(yù)算安排中（吳素芳，2020）。

通過第三階段的改革，完善了財政支出標(biāo)準(zhǔn)。在保證部門合理的需要的同時，建立切實可行、成本可控、注重結(jié)果、適時調(diào)整的財政支出定額管理模式（齊小乎，2018；中央財經(jīng)大學(xué)課題組、北京財政局，2021）。

（四）全面開展階段（2020至今）

2020年進一步在公用事業(yè)、市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金、市級行政運行、政府投資項目等領(lǐng)域開展了全成本預(yù)算績效管理。

一是推進公用事業(yè)領(lǐng)域成本管控和績效考核。落實《市級公用事業(yè)成本控制工作方案（2019—2021）》，重點對城市運行維護類、運營補貼類、資產(chǎn)購置類、工程建設(shè)類以及農(nóng)林水等領(lǐng)域公用事業(yè)項目開展全過程、全周期成本管控，制定并完善公用事業(yè)建設(shè)和運行標(biāo)準(zhǔn)，建立投資、價格、補貼聯(lián)動機制。

二是開展市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金全成本績效分析。重點對社會建設(shè)、節(jié)能減排、文化保護等領(lǐng)域8項市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金開展全成本績效分析，涉及資金127億元。通過分析，明確市區(qū)財政事權(quán)和支出責(zé)任，摒除無效低效資金，避免過度投入和過度保障，調(diào)整優(yōu)化市區(qū)預(yù)算管理體制。

三是開展市級行政運行全成本績效分析。在梳理市級部門（單位）人員基本定額的基礎(chǔ)上，重點分析政府購買服務(wù)等事項，明確事權(quán)支出責(zé)任、厘清行政運行成本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、衡量行政運行效率，制定行政運行定額標(biāo)準(zhǔn)，進一步壓縮行政運行成本空間，提高政府效能。

四是開展政府投資項目成本管控績效評價。按照《關(guān)于加強市級政府性投資建設(shè)項目成本管控的若干規(guī)定》要求，對2019年653億元市級政府投資項目的立項決策、規(guī)劃設(shè)計、資金籌措、概算編制、項目施工、竣工決算、項目運營等環(huán)節(jié)成本管控情況進行績效評價，切實解決政府投資項目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、財政負(fù)擔(dān)過大的問題，清理剔除無效低效投資項目，減少因功能重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)過高造成的成本增加。

五是拓展到政府財政運行綜合績效評價。2020年北京市將成本績效理念拓展到政府層面，將成本節(jié)約作為區(qū)級財政運行綜合績效評價的重要組成部分。2021年上半年，作為財政運行綜合績效評價的構(gòu)成部分，市財政局開展了區(qū)級政府成本節(jié)約專項監(jiān)測與評價，監(jiān)測評價經(jīng)市政府常務(wù)會議研究審議后印發(fā)各區(qū)各部門，推動了各區(qū)、各部門及時補齊行政運行、城市運行等方面的短板。成本預(yù)算績效管理已經(jīng)成為檢驗各區(qū)財政工作的“體檢表”，引導(dǎo)財政工作的“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”。

六是向民生政策評價拓展。成本績效理念拓展到民生政策評價，2021年5月北京市財政局印發(fā)了《關(guān)于開展民生政策績效評價的工作方案》，對46項民生政策首次集中“體檢”，將成本績效的理念拓展到政策評價，為推動成本控制和政策可持續(xù)性，實現(xiàn)公共資源和政策目標(biāo)的匹配提供了有力的支撐。

七是向各部門各區(qū)壓實責(zé)任。2021年8月北京市財政局印發(fā)《關(guān)于開展2021年成本預(yù)算績效分析工作的通知》，將全成本預(yù)算績效管理主體責(zé)任壓實到各區(qū)各部門，組織市區(qū)預(yù)算單位開展成本預(yù)算績效分析工作，以成本績效分析推動財政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2021年9月北京市財政局印發(fā)最新修訂的《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》將成本績效理念和成本效益分析方法融入了事前績效評估指標(biāo)體系（吳素芳，2020）。

如今成本預(yù)算績效已經(jīng)成為北京市財政“十四五”規(guī)劃的重要任務(wù)，包括“嚴(yán)控行政運行成本”“全面推進公共服務(wù)領(lǐng)域成本績效管理”“開展政府購買服務(wù)全成本績效分析試點”等（吳素芳，2020），到2023年底，北京將在公共事業(yè)領(lǐng)域建立成本質(zhì)量效益和財政補貼掛鉤的績效考核體系。

六、全成本預(yù)算績效管理未來展望

全成本預(yù)算績效管理是預(yù)算管理提質(zhì)增效的一條路徑，把現(xiàn)有的目標(biāo)管理模式深化為物有所值模式。除了回答傳統(tǒng)的“產(chǎn)出效益是否實現(xiàn)”“目標(biāo)是否達到”的問題之外，還將解決“實現(xiàn)目標(biāo)是否省錢”的問題。全成本績效管理找到了一條將績效和預(yù)算掛鉤更加緊密的路徑。在未來，為進一步提高全成本預(yù)算績效管理的能力與水平，可以從下述六個方面著重發(fā)力。

（一）形成成本預(yù)算績效管理初步制度體系

一是政府部門、政策和項目都要樹立成本意識，加強成本管理。政府層面要從運行成本、城市運行、重大投資和項目管控等方面強化成本績效管理。各部門各單位加強行政成本管控，推動分行業(yè)分領(lǐng)域的成本定額標(biāo)準(zhǔn)、支出定額標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。通過構(gòu)建全方位的成本預(yù)算績效管理體系，在減低成本，增質(zhì)提效方面實現(xiàn)政府、政策和項目的系統(tǒng)集成。二是要理順財政和預(yù)算部門的關(guān)系。部門和單位作為成本管控的第一負(fù)責(zé)人，必須遵循“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念，講究績效也意味著要講究成本控制。財政職責(zé)主要是建章立制、示范推廣、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定、組織協(xié)調(diào)等。三是完善制度流程，把成本績效的理念融入預(yù)算和決算的全過程，并推動方法運用落地落實。

（二）擬定標(biāo)準(zhǔn)化的成本預(yù)算績效分析框架

英國、美國和澳大利亞等國較早將成本效益分析運用于績效預(yù)算中，并編制了相應(yīng)的成本效益分析指南。此外，我國各地的各部門、各單位也正在積極探索成本績效核算的方法，并試圖打造一套全成本績效管理的工作流程。在未來，有必要將總結(jié)試點經(jīng)驗，擬定全成本預(yù)算績效管理操作規(guī)程和結(jié)果應(yīng)用辦法，編制適合我國國情的成本效益分析指南，探索一套適合中國特色的成本績效分析框架和以投入成本、產(chǎn)出質(zhì)量、效益效果為核心績效考核體系，指導(dǎo)各地各部門開展相關(guān)領(lǐng)域全成本預(yù)算績效管理工作。

（三）建立以成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系

適時對試點形成支出定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況、實際成本壓控情況和績效考核情況進行評估，對于由政府全額提供公共服務(wù)的純公益性項目、政府負(fù)擔(dān)一定比例資金的公共服務(wù)的準(zhǔn)公益性項目和政府投入一定引導(dǎo)性資金的市場化程度高的項目，分別以其成本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制定支出標(biāo)準(zhǔn)和成本標(biāo)準(zhǔn)體系，建立支出定額標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，并及時予以公示。

（四）設(shè)置基于定額和質(zhì)量的財政補償新機制

將成本、質(zhì)量和效益指標(biāo)的績效考核結(jié)果和對部門和項目的財政補貼額度掛鉤，實行“績效付費”，以避免陷入“越虧損，越補貼”的怪圈，提高財政補貼的使用效益。

（五）將績效評價從合規(guī)性為主推到物有所值

推動預(yù)算績效管理高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)管理模式向成本預(yù)算績效模式轉(zhuǎn)換。運用成本效益分析，通過績效評價形成一套支出標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，并從成本、質(zhì)量和效益角度多層次、廣覆蓋的設(shè)置績效考核指標(biāo)。根據(jù)事前制定的定額標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，開展業(yè)務(wù)工作考核，并及時進行反饋，由此提高績效評價結(jié)果的利用空間。

（六）實現(xiàn)財政定額標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)銜接

在三類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)財政管理和預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。從而克服成本“虛化”、質(zhì)量指標(biāo)與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系“弱化”問題和效益指標(biāo)“軟化”問題，提高績效評價的約束性，引導(dǎo)資金使用者強化對部門和項目的成本管控，保障各方職責(zé)的落實，實現(xiàn)節(jié)約成本、增質(zhì)提效的目的。